李红勃｜教育法典的制度定位与逻辑框架

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教育法典的制度定位与逻辑框架

文 / 李红勃

摘要：教育法典编纂，是推进教育法科学化、体系化的重要抓手。在当代中国法律体系中，教育法典并非一般意义上的部门法，而是一个以特定领域法律问题为对象的领域法。基于这一定位，教育法典应按照相应的理论和逻辑，形成一个包括总则、分则在内的框架体系，总则主要包括教育目的、基本原则、教育制度、教育主体、教育管理监督、教育国际合作、教育纠纷解决等内容，分则则应按照教育的类型和顺序，包括学前教育、义务教育、职业教育、高等教育、家庭教育等内容。

关键词：教育法典 ; 领域法 ; 总则 ; 分则

作者简介

李红勃，法学博士，中国政法大学法治政府研究院教授，中国政法大学教育法研究中心主任，未成年人事务治理与法律研究基地执行主任。

目录概览

一、导论

二、教育法典的制度定位

三、教育法典的逻辑思路与框架体系

四、结论

一、导论

如果把1980年全国人大常委会颁布《学位条例》视作改革开放以来我国教育法治发展起点的话，在过去四十多年里，中国教育法经历了一个从无到有、从粗放到精致、从散乱到体系的发展过程。近年来，随着法典化的思潮日渐兴起，尤其是在《民法典》颁布之后，在教育法领域，编纂教育法典的呼声越来越强烈。关于编纂教育法典的必要性，学术界从政治、法律、教育等不同角度进行了论证，基本有了初步的共识。同时，对于教育法典编纂的现实困难和面临的挑战，学者也从立法、执法、理论研究等层面做了一定程度的归纳。在学界开展理论研究的同时，教育法典编纂也开始被国家立法机关纳入议事日程。2020年底，全国人大常委会发布的《全国人大常委会2021年度立法工作计划》指出：“总结民法典编纂立法经验，开展相关领域法典化编纂和法律体系化研究”，“研究启动环境法典、教育法典、行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作”。

编纂教育法典，是一个长期、系统工程，无论是理论层面还是实践层面，都还有很多的困难要克服，有很多的问题要研究。关于教育法典编纂的问题涉及很多方面，本文将主要聚焦宏观层面的两个问题：一是教育法典的制度定位，二是教育法典的框架体系。前者意欲回答的问题是教育法典的性质是什么，它在我国法律体系中处于什么位置；后者需要回答的问题是教育法典的主要内容有哪些，其逻辑如何铺陈，框架如何安排。如同一项建筑工程需要施工图一样，教育法典的编纂，也需要首先回答这些前提性命题，厘清这些问题，对后期的制度设计、原则提炼、规则制定都具有重要指导意义。

二、教育法典的制度定位

中国特色社会主义法律体系，是以宪法为统帅，以法律为主干，以行政法规、地方性法规为重要组成部分，由宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等多个法律部门组成的有机统一整体。在教育法典编纂的理论准备中，首先需要回答的问题就是：教育法典在当代中国法律体系中处于什么位置，具有什么地位，其法律性质和体系定位如何界定。对于这一问题的回答，可以从两个维度展开：一是横向层面，需要探讨作为“教育法”的教育法典与其他法律部门的关系；二是纵向层面，需要探讨作为“法典”的教育法典与下位法的关系。只要理清了这两个层面的关系，就能搞清楚教育法典的上下左右关系，对其在当代中国法律体系中的制度定位作出科学判断，从而为后期的法典框架设计提供逻辑前提和理论依据。

（一）横向层面：作为领域法的教育法典

在我国现有法律体系中，民法典是第一个以法典命名的法律，而刑法虽无法典之名，但具法典之实。为了从横向层面准确认识教育法典，需要将教育法典与民法典、刑法典以及未来的行政法典、环境法典、劳动法典等进行比较，从而厘清其制度定位和相关关系。

长期以来，我国的法律体系是以部门法为基础进行划分的，传统部门法以宪法为统领，由行政法、民商法、刑法、经济法、诉讼法等组成，它是根据单一的法律调整对象和调整方法划分的。换而言之，部门法必须具有确定的对象、清晰的范围和边界，与其他法律之间不存在跨界和交叉。一般来说，民法、刑法、行政法就属于非常典型的部门法。然而，类似教育法、环境法、劳动法等法律，就很难用部门法的逻辑去界定。此前，为了论证自己属于独立的部门法，这些学科花费了很多时间和精力，但往往无法自圆其说。“在长期单一的理论基础和研究范式下，教育法学学科的交叉属性没有得到很好的发挥。一方面，法学视阈下的教育法学研究基本局限于行政法范畴，忽视了教育法中所隐含的教育思想、教育制度和教育行为要素；另一方面，基于教育学视阈的教育法学研究则更多地呈现出教育学话语特质，且有关法学概念、原理的逻辑推演过多地套用了其他部门法理论。在法学、教育学的双向误读中，教育法学的规范性和专业性受到了质疑。”（余雅风，2021）因而，引入“领域法”（field of law）这个概念，可以较好地解决上述问题。

与部门法学以单一的调整对象和调整方法为标准不同，领域法学“以问题为中心、目标为导向，以特定经济社会领域全部与法律有关的现象为研究对象”（刘剑文，2019，第1页），具有综合性、交融性、开放性、整合性等突出特征。在法学研究中，领域法学的提出，“既可以解决法律问题，也避免新兴交叉学科为争取独立部门法地位而绞尽脑汁，所以领域法的提出是对部门法的突破，不但有助于解决领域问题，还有助于新学科的培育和健康成长，避免机械划归部门法导致知识结构的僵化和碎片化”（杨广德，2018）。基于这一思路，在教育法学定位的相关讨论中，可以看到，“教育法学作为一门兼具教育学与法学属性的交叉学科，虽无法被任何一个单一的学科体系完整接纳，但恰好能够与领域法学的研究范式相契合”（任海涛、张玉涛，2021）。

在过去相当长的时期内，根据部门法的思路，教育法被认为属于行政法部门，所以有学者提出教育法典应当以行政法典分则编组成部分的身份出现（湛中乐，2021）。但是，“随着法律向教育各个领域、层次的渗透，教育法调整对象的广泛性、复杂性日益显现，因而在实践中教育法必将越来越难以完全归入行政法部门体系之中”（劳凯声，1993）。随着中国特色社会主义法律体系的不断发展，将教育法定位为领域法而非部门法，也许是更合适的选择。

第一，教育法的调整对象不是单一性的，而是综合性的。

民法调整平等主体之间的人身关系和财产关系，而刑法的任务在于运用刑罚手段预防和惩罚犯罪，这不仅在理论上达成了高度共识，而且在法典中有明确的依据。与民法、刑法清晰而确定的调整对象不同，教育法的对象则是综合性的。一般来说，教育法的调整对象主要是教育关系和教育行为。（1）就教育法律关系而言，教育关系的宪法基础是公民的受教育权，从权利属性方面讲，它属于积极权利，其实现需要政府采取积极措施，配备对应资源，提供各类保障；从内容上讲，教育关系涉及学生、教师、学校、教育行政部门等多方主体，其法律关系的性质、内容与普通的行政管理存在诸多区别。比如，教育法律关系涵盖了行政法律关系、特殊优位关系、拟制契约关系、契约关系等，其中以学业评价、学位授予为代表的特殊优位关系体现了专业知识评价上的优先与权威地位，对于评价者作出的专业判断，行政权力一般不能介入并替代此种判断，法院一般也不进行审查（湛中乐、苏宇，2016）。除行政法外，教育法还可能涉及民法、社会法以及刑法领域，如教育法律关系同时包含了一定的民事契约关系，如教师聘任合同、科研项目合同等，教育活动所签订的契约不能违反民法典的相关规定；教师对学生的不当惩戒可能引发侵权责任，这也属于民法的范围；若教师的惩戒行为产生严重后果，还可能构成犯罪，从而进入刑法的领域；教育法中的未成年人保护、残疾人保护，又会与社会法之间存在交叉和重叠。（2）就教育行为而言，教育法调整的范围至少包括教育行政行为、学校治理行为、专业评价行为、学校内管理行为等。教育行政管理行为指相关行政机关作出的具有约束力的规则、决定、命令，大部分属于行政行为，也有部分行政指导和事实行为；学校治理行为主要指与学校治理过程相关的选举、表决、议事、创设或撤销机构、制定校内规章制度等；专业评价行为指教师或其他专业工作人员以其知识、技能为基础，对同行、学生或其他外部机构与人员的学术能力、作品质量、学习成效等作出评价的行为，包括学业评价、成果评价、学术能力评价等；校内管理行为指根据学校治理过程所形成的结果或法律、法规、规章的授权，学校有关部门对学校内部具体的人事作出决定等（湛中乐、苏宇，2016）。可以看出，无论是教育关系还是教育行为，教育法的调整对象都无法被限定在某个单一的部门法之内，它涵盖和跨越了多个部门，形成了一个综合性的领域。

第二，教育法的调整手段不是单一性的，而是多元化的。

教育法的调整对象的综合性和复杂性，决定了其调整手段和方法也并非单一的，而是具有多元性。

在民法领域，督促当事人依法行使权利和承担义务的手段主要是违约责任、侵权责任等民事方法，刑法领域预防和惩治犯罪的手段为刑罚，行政法的调整手段是行政处罚，无论是从形式还是性质、后果来讲，这些调整手段都是单一性的，具有高度同质性。相比而言，教育法领域的调整手段则比较多元化。针对教育机构和教师的一般违法行为，可以采用警告、罚款、吊销证照等行政处罚；对于教育领域的犯罪行为，如校园性侵、考试作弊等，则需要运用刑罚手段；对于校园内发生的人身伤害，必然涉及民事赔偿责任。除此之外，教育法领域还有一些独特的调整手段。比如，在义务教育和高中教育阶段，教育的对象是未成年人，这就决定了学校开展教育管理的手段和方法必然与针对成年人的一般方法有所不同，因而，教育惩戒就成为教育法领域特有的调整手段；再比如，教育管理中的学位授予，其调整方法也与传统行政方法存在差别，它需要进行专业性的判断，需要尊重教育行业建立的教育标准和教育专家作出的权威判断，因此，撤销学位也与一般的行政方法有所不同。

综上所述，与民法典、刑法典不同，教育法典无论是从调整对象还是调整方法来看，都具有综合性、交叉性等突出特点，其法律规范包含了行政法律规范、民事法律规范以及其他领域的法律规范，教育法不是部门法而是领域法，因而，教育法典与环境法典、劳动法典一样，属于领域性法典而非部门性法典。

（二）纵向层面：作为一般法的教育法典

“在世界范围内，法律体系化有两条明确的路径——基本法路径和法典化路径。基本法路径是制定一部统摄整个相关领域的基本法，为其他专项立法提供主要理念、基本原则、调整手段等一般性指引，各专项立法都以基本法为依据。法典化路径是将相关领域的法律规范整合成一部结构完整、体系严密的法典，一般不允许相关法律规范另外存在。”（吕忠梅，2020）我国当前的教育法体系，是由教育法、义务教育法、职业教育法、高等教育法、教师法等多部单行法共同组成的。教育法典的编纂，就是要走“法典化路径”，即依据一定的逻辑和法理，对现有的单行法进行补充、修订、整合，最终出台一部完备统一的法典，替代其他单行法，在教育法领域实现“一统江湖”。因而，与此前的各个单行法相比，教育法典属于教育领域的一般法，这意味着如下三层含义：

其一，内容上的全面性。

在世界各国教育立法领域，日本的教育法体系化，走的是“基本法路径”。日本教育领域的法律文本有200多部，体系比较庞杂，但在其中发挥着“基本法”功能的则首先是《教育基本法》，它对教育理念、教育制度、教育原则、教育行政等作出了总体性和一般性规定；同时还有《学校教育法》，它在数量庞大的学校教育法律体系中起着统领作用，对义务教育以及各级学校的组织、教育目的、课程等作出了原则性规定（严正，2019，第1—41页）。我国的教育法典并非这种“基本法模式”，它不是一个纲领性的基本法，而是一个全面性、综合性的法典，是对教育领域各类单行法进行体系化统合的结果。因此，一方面，教育法典应包括全部教育实体法，比如已有的教育法、义务教育法、职业教育法、高等教育法等，还有正在起草中的学前教育法、家庭教育法、终身教育法等，这些都要纳入法典之中；另一方面，教育法典还应该包括教育纠纷解决法。完整意义上的教育纠纷解决机制，包括司法救济和非讼诉救济两类。由于司法救济应由行政诉讼法和民事诉讼法予以规定，因此，教育法典关于救济的规定应限定在非诉讼救济领域。教育领域的非诉讼救济又可以分为两类：一是学校的内部救济，即学生申诉制度、教师申诉制度等，二是教育行政部门的外部救济，即教育行政部门受理学生、教师的申诉、投诉、复议等。总之，对于教育治理而言，教育法典应当能够提供一揽子方案，能够对教育领域的现有问题作出一般性回应，提供较完备的制度供给。

其二，位阶上的权威性。

在我国法律渊源中，教育法典属于效力仅次于宪法的“基本法律”，具有位阶上的权威性。我国《立法法》第七条规定：“全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。全国人民代表大会常务委员会制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律。”全国人大制定的为“基本法律”，而全国人大常委会制定的为“其他法律”，法律之所以在概念和表述上作出这样的区别，是有其深层次的考虑和期待的，无论是在内容上还是效力上，“基本法律”应当具有更高的权威性。目前我国的教育单行法，有些是全国人大制定的，如《教育法》和《义务教育法》，而有些则是全国人大常委会制定的，如《高等教育法》和《学位条例》等。在经由法典化编纂之后，教育法典只能由作为我国最高权力机关的全国人大制定，教育法典在法律位阶上地位更高，在效力上更有权威性，其地位仅次于宪法，它属于中国法律体系中的基础性、核心性的重要法典。

其三，规范上的安定性。

法典是一个国家立法和法律科学发展到一定程度的产物。与单行法相比，法典是法治高度发展的标志，因而，从法律规范的角度讲，法典应当具备一定程度的稳定性和终结性。具体到教育法典领域，编纂教育法典，需要有完备成熟的单行法基础，有长期的教育执法和教育司法的经验积累，有先进发达的教育法理论研究。在此基础上制定的教育法典，在理想层面，意味着法典的框架结构是符合逻辑的，不存在明显的矛盾或漏洞，其内容是合理的，不存在与社会生活严重脱节或抵牾，其表述是严谨的，不存在语言模糊和表达错误。唯有保证立法质量，法典才具有安定性。

当然，教育法典的稳定和安定，绝不意味着如同刻在铜板上的罗马法一样永远不变，而是说法典的基本内容不容许随意变动，当社会生活发生了变化或宪法进行了修改而确实需要对法典内容进行调整时，也应尽量采用不直接损害法典安定性的方法和模式：（1）法典修正案模式。在教育法典的规范设置和完善上，可以借鉴刑法典的经验，即在教育法典需要增加、删减、改变相关内容时，通过修正案的方式予以处理，实现教育法典的安定性与适应性的统一（童云峰、欧阳本祺，2021）。（2）法律解释模式。《立法法》赋予了全国人大常委会法律解释权，在民法、刑法领域，全国人大常委会曾多次行使这一权力，但在行政法以及教育法领域，常委会的解释权则很少行使过。未来当教育法典出台后，为协调法典的稳定性与生活的变动性，全国人大常委会可以以更积极的姿态，主动运用好法律解释权，在需要的时候对教育法典的相关条款进行扩大解释或限缩解释。（3）下位法补充模式。当代中国，民族众多、地域辽阔、各地发展不平衡、社会不断转型，这些因素决定了地方立法的必要性和合理性。民法典和刑法典因其内容的统一性和特殊性，留给地方立法的空间极其狭窄甚至没有，但在教育法领域，却需要发挥地方立法的积极作用。教育法典之下的地方教育立法，对教育法典实施有两个基本功能：一是实现法典规范的细化和与时俱进，二是与地方实际情况相结合。

三、教育法典的逻辑思路与框架体系

在对教育法典的制度定位进行准确界定之后，就能以此为坐标来讨论和设计教育法典的结构和框架。中国的教育法典，不是松散的法律汇编，而是严谨的法典编纂，最终目标是要形成一部符合国情、特色鲜明、逻辑严谨、体系完备、技术先进的综合性、领域性法典，完全具备科学性、系统性、安定性等法典特征，能够为教育治理提供权威的、基础性的法律依据。在教育法典编纂的技术层面，首先要讨论其框架体系，这是“纲”，唯有纲举，才可目张。教育法典的总体体例框架安排，应参照《民法典》的“总—分”结构进行建构，这一点已基本达成共识，但在总则和分则具体内容的设置安排方面，还存在讨论的较大空间，需要进行深入的探索研究。

（一）教育法典总则

1. 教育法典总则的逻辑思路

目前实施的《中华人民共和国教育法》，在教育法体系中实际发挥着总则的作用。因而，教育法典总则的编纂，要注意利用好已有的制度资源：一方面要继承《教育法》中经过理论和实践检验的成熟规范，另一方面要运用“提取公因式”的思路，以科学的理论和方法为指引，整合吸收从各单行法中提取的一般性法律规范作为补充（周洪宇、方皛，2021），从而形成教育法典的总则编。

教育法典总则的设计，其基本逻辑思路可以概括为如下几个方面：（1）以公民受教育权为逻辑起点。教育法的出发点是公民受教育权，这是教育法的体系得以展开的首要基础，也是教育机构开展教育活动、国家进行教育管理的根本依据，从而构成了教育法典的逻辑起点。（2）以教育关系为逻辑主线。教育法典总则的逻辑主线，应以教育关系依次展开，围绕学校教育权、国家教育权、家庭教育权、社会教育权等权利（权力）及其对应的义务（职责）分层展开，由此引申出教育制度、教育主体、教育管理与保障等相关内容，总结归纳出教育领域的一般性法律规范（马雷军，2020）。（3）以体系融贯为逻辑要求。教育法典总则，必须具备逻辑上的融贯性，这意味着总则各个部分之间要具有逻辑关联，共同构成一个完备的法规范体系，也意味着总则要与分则相互衔接，总则要为分则提供基础性依据，分则要为总则提供支持性回应。

2. 教育法典总则的主要内容

（1）基本规定

这一部分主要包括立法目的和法律原则两部分。

首先是法律目的。《教育法》规定教育法的立法目的是“发展教育事业，提高全民族的素质，促进社会主义物质文明和精神文明建设”。从教育法典总则的角度看，这一规定还不够全面和周延。《义务教育法》规定该法的目的是“保障适龄儿童、少年接受义务教育的权利，保证义务教育的实施，提高全民族素质”。《学前教育法（草案）》规定该法的目的是“保障适龄儿童接受学前教育的权利，促进学前教育事业普及普惠安全优质发展，规范学前教育实施，提高全民素质”。由此可以看出，教育立法的根本出发点是保障公民受教育权利的实现。因此，教育法典应当整合现有法律对立法目的的规定，在保留“民族素质”“精神文明”等内容之外，明确规定“保障受教育者权利”也是教育法典的核心目的之一。同时，党的教育方针也构成教育法典立法目的的重要组成部分，因此，法典在阐述立法目的时，应该在相关条文中对新时期党的教育方针有全面的吸纳和准确的呈现。

其次是法律原则。法律原则是一部法律精神和气质的集中体现，对整个领域的立法、执法、司法具有宏观指导意义。目前我国《教育法》第五条到第十二条，虽然包含了若干教育法基本原则，但还存在表述不清晰、针对性不强等问题。教育法典的编纂，需要在总则中明确规定出教育法的基本原则，这些原则一方面要与教育活动密切结合，与民法原则、行政法原则能够进行区分，另一方面要有一般性和概括性，能够涵盖教育法的各个领域。教育法典的基本原则，至少应该包括教育普惠原则、教育平等原则、教育与宗教分离原则在内。

（2）教育基本制度

教育制度是教育法典的核心内容，考虑到总则和分则的分工，总则部分应主要围绕“教育基本制度”展开，主要包括学校教育制度、考试制度、学位制度、教育督导和教育评估制度等，其中最重要的是学校教育制度。目前，现行《教育法》将我国学校教育制度分为学前教育、初等教育、中等教育、高等教育等阶段，这一制度设计符合国际标准，适应中国国情，应在教育法典中予以传承。除此之外，关于教育制度的其它方面，比如义务教育是否需要延长、教育考试制度如何设置、教育督导和评估制度如何优化，这些问题在教育法典总则编纂中需要进行重点研究和论证。

（3）教育主体

教育主体是在教育法律关系中享有权利、承担义务的人和机构。“教育的基本法律关系至少需要处理国家、学校、教师（教育者）与学生（受教育者）之间的权利义务关系。就教育法面对的法律关系主体而言，首先是国家与受教育者之间的关系，其规范基点建立在受教育权与国家义务之上；其次是国家与具体负责教育事务的学校之间的关系，其规范内涵包括办学自主权问题；复次是学校与教师、学生之间的关系，既涉及办学自主权乃至学校的自治与治理问题，也涉及学术自由，涉及师生的正当权益保障问题；再者是教师与学生之间的关系，既涉及学校治理问题，也涉及知识和思想的优越地位问题。”（湛中乐、苏宇，2016）以学校教育为例，最核心的教育主体包括三类：学生、教师和学校。学生是受教育权主体，是整个教育制度的核心；教师是教育工作者，负责人才培养，是教育任务的主要承担者；学校是最基本的教育机构，在国家指导下开展教学活动，承担着立德树人的职责。对于教育主体，现行《教育法》第三章、第四章、第五章分别对“学校及其他教育机构”“教师和其他教育工作者”“受教育者”作了规定，对相关主体在教育活动中的基本权利义务进行了大致的列举。总体而言，这些内容是合适和可行的，经过补充调整完善，可以被教育法典总则所继受。

（4）教育管理与监督

对教育活动进行管理与监督，是政府的重要职权，也是教育事业健康发展的外部保障。教育法典总则对教育管理和监督的规定，应主要包括两个方面：首先是教育管理和监督的主体及其职权，即要明确以教育行政部门为主体的各行政机关在教育管理和监督中的分工以及各自法定职责；其次是教育管理与监督的一般程序，即相关教育管理和监督部门应按照什么步骤、以什么方式、用什么措施履行其监管职责。对于教育管理与监督，现行《教育法》虽有相关规定，但还存在地位不突出、逻辑不清晰、内容不完整等问题，因而，教育法典总则部分应设置专章，对教育管理和监督作出统一、完整的规定。

（5）教育支持与保障

让每个公民享受到公平、优质的教育，是我国教育事业的根本目标。教育事业的健康发展，首先需要国家的支持与保障，其次也需要社会的支持和保障。因此，教育法典总则一方面要对国家保障、促进教育事业发展提出基本要求，规定相关国家机关的职责，规定具体的保障和支持措施；另一方面，要对社会力量尤其是商业资本参与教育活动作出规定，比如民办学校、教育捐赠等，法律既要拓宽社会支持教育的途径和渠道，也要对其开展必要的指导、管理和监督。

需要特别说明的是，理论界也曾提出过制定专门的《终身教育法》的建议，但是，终身教育制度的主要目的在于统筹各类教育资源服务于学习型社会建设，它本身不是独立的、可以和其他教育类型相提并论的教育形态，因此，关于终身教育的规定应该在总则部分作出一般性规定，而非在分则部分独立成编。简而言之，在教育法典中，终身教育不必单独成编，其一般规定可以放在总则“教育支持与保障”的部分，其具体规定可以分散到法典分则的“职业教育”“高等教育”和“其他教育”各编中。

（6）教育国际合作

当前，我国已与全世界绝大多数国家建立了教育交流合作关系，“一带一路”教育行动也在持续推进，我国开展中外合作办学以及输出和输入留学生的数量越来越多。在此背景下，为全面提升国际交流合作水平，推进中外人文交流，积极参与全球教育治理，教育法典需要在总结《中外合作办学条例》等相关法律实践经验的基础上，就广泛意义上的教育国际合作作出系统性的制度安排，健全国际教育合作与交流的体制机制。

（7）教育纠纷解决机制

设置专门的教育纠纷解决制度，应是教育法典总则的一项重要任务。一般意义上的教育纠纷解决机制，包括诉讼救济和非诉讼救济两类。由于司法救济应由行政诉讼法、民事诉讼法等予以规定，因此，教育法典关于救济的规定，应限定在非诉讼救济领域。教育领域的非诉讼救济，又可以分为两类：一是学校的内部救济，即学生申诉制度、教师申诉制度等，二是教育行政部门的外部救济，即教育行政部门受理学生、教师的申诉、投诉、复议等。为构建多元化教育纠纷解决机制，教育法典总则应在总结实践经验的基础上，结合现代教育法治理念，设置专门的教育纠纷解决机制，围绕机构设置、当事人权利义务、纠纷解决流程、与诉讼的衔接等问题作出一般性规定。

（二）教育法典分则

1. 教育法典分则的逻辑思路

教育法典与环境法典同为领域法，两者之间具有诸多相似性。关于环境法典的分则部分，学者认为各编的内容设置应尽量遵循互不相容、穷尽母项和同一划分标准的规则要求，从而提出了“污染防治编”“自然生态保护编”“绿色低碳发展编”“生态环境责任编”的逻辑思路（竺效，2021）。环境法典的这些要求和思路，对教育法典分则的设计有重要的借鉴意义。我国现有的教育法律体系，基本是依据教育类型和教育阶段，形成了学前教育、义务教育、职业教育、高等教育等相对稳定的教育体系。教育法典分则应按照这一思路进行编排，这既能与现有法律保持一致，也比较容易在理论上达成共识。

基于现有立法实践和理论研究，教育法典分则部分可以以教育关系、教育类型和教育供给主体为标准，将教育划分为学校教育、家庭教育和社会教育三大类：（1）学校教育是通过学校（包括幼儿园）提供的系统性教育，按教育的先后顺序大致包括学前教育、义务教育、职业教育、高等教育等；（2）家庭教育即家庭内部父母对未成年子女进行的教育；（3）社会教育，即由社会组织提供的教育，包括教育培训、在线教育以及其他各种形式的终身教育等。根据这个理论基础和逻辑思路，教育法典的分则部分可以分为：学前教育编、义务教育编、职业教育编、高等教育编、家庭教育编、其他教育编。

具体到分则各编的内容安排，其内在逻辑可以按照“教育主体–教育活动–法律责任”的思路展开。（1）对相关教育主体未在总则部分体现的相关内容作出详细规定。比如，义务教育阶段的学生和教师与高等教育阶段的学生和教师之间存在诸多区别，因次在总则相关规定的基础上，分则部分要对不同阶段的教育主体的特殊权利、义务进一步细化。（2）对该领域或该阶段各类教育活动如教学、管理、评价、监督等作出规定。每个阶段和每个领域的教育活动存在较大差别，分则部分须针对性地作出规定，为各类教育活动的正常开展提供明确的法律规范。（3）对相关教育主体违反法律的责任作出具体规定。从教育法典分则的框架结构来看，法律责任部分不宜作为独立的一编放在分则最后，而是应该将其分散在各个部分。毕竟，义务教育、职业教育、高等教育、家庭教育、社会教育等各部分的法律规范存在较大差异，很难用统一的法律责任进行处理。将法律责任分散到各个章节，作出一一对应的针对性规定，有助于提升法律规范的可操作性和执行力，给教育法典安上牙齿。

2. 教育法典分则的具体内容

（1）学前教育编

学前教育是国民教育体系的重要组成部分。目前发布的《中华人民共和国学前教育法草案（征求意见稿）》，包含了总则、学前儿童、幼儿园的规划与举办、保育与教育、教师和其他工作人员、管理与监督、投入与保障、法律责任、附则等内容。未来教育法典的“学前教育编”，应适当继承现有法律草案结构，并在此基础上进行优化。需要指出的是，《学前教育法（草案）》将学前教育服务对象限定为三周岁到入小学前的儿童，在国家鼓励生育的大背景下，这个限定是否合理，值得进一步探讨。同时，家庭教育的主要功能是对儿童进行行为习惯和价值观念方面的正确引导，但在实践中，当前我国家庭中家长的教育能力还很不足，因此，对于家庭教育立法而言，提升父母及其他监护人的家庭教育能力，应成为家庭教育编最核心的目标和宗旨（余雅风、姚真，2021）。

（2）义务教育编

义务教育是国民教育的核心和关键。我国1986年制定的《义务教育法》经过多次修改，被实践证明是成熟、科学和可行的，其主要内容在教育法典编纂中应予以继承。法典分则关于义务教育的设计，还要根据义务教育的发展变化进行革新，以有效解决教育领域的突出问题。比如，要从根本体制上进行统筹设计，切实推进教育公平，消除“择校热”“学区房”等问题产生的制度根源；要在教育平等原则指引下，科学设计随迁子女入学权和受教育权的保障制度，逐步解决“留守儿童”的教育问题；要对教育惩戒制度进行明确的定位和规范，解决现有教师惩戒权法律规范分散、体系混乱的问题（童云峰、欧阳本祺，2021）。另外，由于普通高中与义务教育阶段的初中没有实质性区别，因此不需要单列出来，同时，目前也有将义务教育延长到高中阶段的呼声，这也需要在教育法典分则部分作出明确规定。

（3）职业教育编

当前《职业教育法》的内容还比较原则和简单，与我国职业教育的快速发展不相适应。因此，教育法典在继承现行《职业教育法》相关制度的同时，还要在如下方面进行重点研究：一是如何提升职业教育在整个教育体系中的地位，让职业教育与普通高等教育比翼双飞，充分发挥其培养“大国工匠”的功能；二是如何完善“双师型”教师队伍建设，明确专业教师认定标准和准入制度，通过科学的教师制度，提高职业教育教学质量，并充分体现职业教育的特色；三是如何建立良好的校企合作制度，让企业有效参与职业学校的教学管理和评价监督，形成高水平的合作机制（刘晓楠、赵小红、张玲，2020）。

（4）高等教育编

1998年出台的《高等教育法》，对高等教育基本制度、高等学校的设立、高等学校的组织和活动、高等学校教师和其他教育工作者、高等学校的学生、高等教育投入和条件保障等作了规定。其中的很多内容可以被教育法典继承，但同时也需要在如下方面进行改造：首先，现有《高等教育法》的逻辑结构还需要调整和优化，现有法律规范内容还需要修改和完善，比如高校学生权利保障、高校法律地位等；其次，当前的高等教育和学位制度两套法律并存是明显不合理的，未来教育法典应当将学位制度并入高等教育编，单独设置“学位管理”一章，实现高等教育法律体系一元化（汪华、孙霄兵，2021）；再次，为创建世界一流高校和一流学科，教育法典要对高校内部治理结构进一步更新改造，推进大学管理、评估制度改革，在“国家管制和高校自治”之间寻求平衡，推动高等教育治理体系和治理能力现代化。

（5）家庭教育编

当前，“因家庭失能导致的不良少年问题，不仅仅危害到少年个人或家庭，同时还会危害到社会。是故，家庭教育不再仅仅是家务事，亦是‘官务事’，是涉及重大公共利益的公共事务”（梅文娟、董善满，2020）。教育法典中的家庭教育编，应在《家庭教育促进法》实施一段时间后，总结其经验，发现其不足，在此基础上对该法进行法典化改造，形成包括家庭教育实施、家庭教育促进、家庭教育干预等内容的规范体系。家庭教育编的立法设计，在宏观层面，要对家庭教育进行明确的定位，要厘清国家对家庭教育干预的方式和界限；在微观层面，要对父母教育能力的提升、留守儿童家庭教育予以特别关注，要对家庭教育指导服务中的机构准入、人员资质与培养、监督评估等作出清晰规定（李曼，2021）。在家庭教育领域，需重点讨论国家对家庭教育介入的限度，“若仅保障亲权的独立性排斥国家亲权的干预，则无法应对现代化进程中家庭问题的变化；若过分强调国家亲权对亲权的超越性地位，对家庭教育过度干预，一方面家庭自治作用无法发挥，另一方面干预成本过高且无现实操作性”（张鸿巍、于天姿，2021）。因此，如何实现家庭教育与国家干预之间的平衡，是教育法典编纂中一个重要问题。

（6）其他教育编

这一部分在教育法典分则中发挥着兜底功能，用以将无法归入常规教育的各类教育活动纳入其中，因而要保持开放性。目前，可以将特殊教育、专门教育、民族教育、教育培训等纳入其中。特殊教育部分应当吸纳《残疾人保障法》、《残疾人教育条例》等法律法规的内容，对特殊教育学校办学条件、经费投入、教师队伍建设等问题加以规定。专门教育是在改造原有工读教育的基础上由《预防未成年人犯罪法》规定的新的教育类型，是对有严重不良行为的未成年人进行教育和矫治的重要保护处分措施。当前，关于专门教育的具体制度设计基本上还是空白，现实中还存在着专门学校定位不清、管理对象混乱、程序设计不足等问题（陈伟、邬雨岑，2020），因此，教育法典需要在总结实践经验的基础上进行创设，形成具有中国特色的专门教育制度。民族教育涉及少数民族的文化传承，立法应对教学内容、支持保障措施作出规定。教育培训是学校教育和家庭教育的重要补充，既是商业活动，也是教育活动，在总结当前“双减”政策实践经验的基础上，教育法典应就如何规范教育培训作出一般性规定。

最后需要特别说明的是，国防教育、环保教育、法治教育等各类特定领域的宣传普及活动，并非教育法意义上的“教育”，因此不应纳入法典的“其他教育”这一编中。

四、结论

教育法典编纂是中国立法领域的一件大事，是一个综合性工程。教育法典的编纂，需要首先厘清一些基础性理论问题，尤其是制度定位和框架体系。唯有解决了这些问题，才能为后续技术性工作奠定基础和指明方向。

从制度定位看，在当代中国法律体系中，教育法典并非一般意义上的部门法，而是属于领域法的范畴，这决定了教育法典的内容，应该是以公民受教育权为基础、以教育领域法律问题为中心，形成一个涵盖不同性质法律规范的有机整体。从框架结构来看，教育法典的体例应按照典型的“总–分”结构展开，总则部分提供立法目标、法律原则和一般性制度基础，分则部分则按照教育类型和教育阶段依次作出规定，其中学校教育是核心，家庭教育和社会教育是补充。未来的教育法典，将是中国法律渊源中最重要、最核心、最基本的法典之一，构成中国教育治理的制度基石。

（李红勃工作邮箱：[e-mail]）

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