胡柏 | 大数据时代网络舆论领域的政府监管研究——以网络问政为例
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本文作者胡柏
摘要
当今社会，新媒介的发展使得信息传播的速度和广度不断增加，并在一定程度上改变了突发事件话语权的归属，对中国政治产生了重要的影响。同时，公共舆论的形成比之以往也变得更加容易，这导致舆论环境愈加复杂，对舆论治理的难度也越来越大。政府如何进行舆论的监督管控和引导，如何更好地把握这个度，防止“过”和“不及”，是政府在公共治理领域面临的一项重要任务。网络问政是近些年来政府监管引导舆论和缓释突发事件舆论冲击的重要手段，它兼顾大众传播与人际传播的特征，这片网络公共领域自出现伊始便迅速成为了人民参政议政、表达自身诉求的重要舆论阵地，对于政府而言，可以通过这种形式采取针对性的政策，精准解决人民的诉求，从而稳定社会秩序，并加强政府与人民之间的互动，这在一定程度上能够打破政府公共治理中出现的“孤岛模式”。尤其是在这个大数据的时代，公民获取信息的能力不断增强，参政意识逐步提升，使得大数据与网络问政相结合成为了一种必然的发展趋势，在这种情况下，网络问政发展到了一个新的阶段，其对于公共舆论的监管和引导也变得愈加成熟。
关键词
大数据时代 网络问政 舆论引导 舆论场
一、引言
信息技术的迅猛发展，使得数据资源的核心作用逐步显现。尤其是由多元渠道产生、传播迅速的庞大数据组每时每刻都影响着人们的生活、工作以及思维模式，我们的社会也进入到了大数据时代。社会化媒体以其快速的扩散率和交换率体现着大数据时代的发展特点，而且，也在一定程度上带动了政治议程设置主体和话语权的转移。这种以大数据为依托的信息流动、收集和分析方式使得人们接触到了越来越多的外部消息，思维也愈加活跃，在政治领域则体现为人民参政议政的热情空前高涨，期望更好地行使执行权、表达权、监督权。在这种情况下，座谈、信访等传统的用来表达人民意愿和诉求的渠道已不能完全适应快速发展的信息社会，因此，政府借助于互联网问政于民，进行“官民沟通”，并运用大数据进行全面地整理和分析成为了一种必然的发展趋势。在这一过程中，大数据与网络问政相结合，既有利于简化办事流程，便利民众，又减轻了政府的负担，对于公共舆论的引导和社会秩序的稳定贡献巨大。但是，我们应该看到，在大数据时代，信息网络技术的发展是把双刃剑，一方面，丰富而又快速流转的信息拓宽了人们的视野，但另一方面也使得公共舆论的导向越来越难以把握，政府对于舆论的管控愈发费力。因此，在网络问政的过程中，政府如何合理运用大数据，如何准确把握人民满意和社会稳定之间的平衡点，是成功引导和监管公共舆论的关键所在。
我国政府一向重视政务系统的网络化建设，并积极通过网络技术对舆论进行引导，网络问政的初始形态其实在网络发展的早期实践中就已经成形，但正式将“网络问政”作为一种政府汇集民意、解决问题的手段是以2008年胡锦涛同志做客人民网强国论坛为开端的。在此之后，各级政府开始积极探索网络问政在实践中的新模式，同时，随着互联网技术的发展，大数据时代来临，网络问政凭借新的技术手段对于舆论的影响力提升到了一个新的层次，而对其学术性的研究也稳步开展，以发表的文章为例，笔者通过中国知网的学术期刊数据库，以“主题”为检索方式，以“网络问政”为检索词汇，共检索到从2008年11月至2018年3月间发表的相关论文1199篇。其中，期刊登载863篇，硕博论文150篇，共占总数的84.49%。再以“大数据”和“大数据时代”为检索词汇，分别检索到相关论文12519篇和6185篇。其次，以“舆论引导”为检索词汇，检索到文章352篇，但是，当笔者以“大数据”和“网络问政”为共同的检索词汇时，只检索到19篇相关论文，且无一人以第一作者或独立作者身份发表过3篇及以上数量的论文，由此可见，在这一领域里，通过运用大数据的手段来探索网络问政对公共舆论引导以及二者之间博弈的研究相对较少，还未形成稳定的研究者群体。有鉴于此，本文力求描绘出十年来该领域发展的基本情况，并希望能在此基础上提出一些新的观点和想法，以期可以通过网络问政这一方式有效地平衡民众诉求与社会秩序之间的关系。
二、大数据时代网络问政发展基本态势呈现
互联网基础设施的建设和普及促进了网络的应用和扩散。人们很快发现，网络在几乎所有方面都有着变革性的影响。在政治传播领域，网络的发展极大地打破了政府与民众之间信息交流的障碍，民众对于各类问题的诉求从委婉变得更为直接，并极大地促成了网络问政这种新方式的出现。大数据时代的来临和信息技术的飞速发展导致媒介生存格局发生了重大变化，微信、微博等新媒体工具成为舆论场中进行博弈的主要载体，这使得在网络问政的过程中会涌入大量有效和无效的信息，因此，在公共舆论的管理方面，政府的任务不再是简单的管控或钳制，而是对信息收集、甄别、整理、分析之后，进行有效的舆论引导和监管。
（一）大数据时代网络问政的内涵与发展趋势
1、大数据时代网络问政的内涵。虽然对于网络问政的研究已有十年的时间，但是，通过阅读大量的相关文献后发现，由于受到不同专业知识的影响，学者们对于网络问政的定义并没有形成统一的共识。
但是，笔者认为，从不同的定义内容来看，学者们对于网络问政内涵的认识有几点相似的地方：
首先，强调网络问政是一个双向沟通的平台，通过这个便捷的平台可以使政府和人民可以进行自由的交流和互动，在网络的空间里，民众并不会过度感受到双方之间“身份的差距”，这有助于在一定程度上缓解民众根深蒂固的“畏官”心理；
其次，网络问政是在舆论引导日益复杂的情况下，政府主动顺应潮流，借助网络问政于民、汇集民意的手段，也是政府主动接受民众监督的表现，这种“主动”在一定程度上体现了政府的自我革新性；
再次，网络问政的指向非常明确，它是人民针对特定问题对政府进行问责，当然，所问之内容并不限定在政治领域，经济、文化、社会、民生等均可涉及；
最后，需要强调的是自政府使用网络问政这种方式开始，就标志着政府在公共舆论的话语引导权方面做出了一定程度的让渡，而且，由于这种方式的自由灵活性，使得个性化逐渐凸出，人民有了更多的私人话语权，参政议政的门槛相应降低。但是，我们也应该意识到，政府主动地做出让步，并不代表着政府丧失了对于话语的主导权或对公共舆论进行有效引导和监管的能力，相反，政府这种“以退为进”的做法其实是想以最少的代价来激发人民参政的积极性，同时，又保证两个舆论场在进行适度博弈时不使局势失控以至于影响到社会秩序的稳定。
进入到大数据时代，数据资源的的核心作用不言而喻，对于政府来说，如何盘活现实中繁杂众多的数据（具体反映在网络问政中，体现为大量的问政信息）是需要认真考虑的问题，而政府对于这些数据的重视程度和解决问题的能力，直接影响着人民参政的积极性和公共舆论的风向。在这个信息爆炸的时代，政府如何通过网络问政对信息进行归类和分析至关重要，尤其是在这个个性化不断被凸显的年代，如果在有条件的情况下能够做到对于民众个体的问政信息进行个性化定制推送和专门性的解决，并通过大数据处理技术在问政平台的页面设计、流程等方面提供更为便捷和友善的服务方式，则无疑会使政府在公共舆论的引导中占据更加主动的位置。
2、大数据时代网络问政的发展趋势。十年之中，网络问政以互联网为主体，借助于大数据资源，使得其覆盖面不断地扩大，逐渐地渗透到了社会的每一个角落。随着网民参政议政热情的高涨，网络问政呈现出了几个一般化的发展趋势：
首先，大数据时代网络问政的便捷性和价值性不断促使相关机构通过完善法律制度来保证其在正常的状态下持续健康发展。网络问政的出现和发展不但提高了政府的工作效率和人民的满意度，也在无形中增强了民众参政的意识，是一个“双赢”的过程，而且，由于大数据处理技术的应用，对于民意的解决和问题的处理往往会有事半功倍的效果。因此，随着我国网民数量的不断增多，中央和地方各级党政机构及相关团体积极进行网络问政平台程序化、制度化和常态化的建设成为了一种必然的发展趋势，尤其是相关法律制度的完善显得至关重要，正如北京大学新闻学院胡泳先生所说的那样，“网络问政是否只能问问而已，这要看问政之后有几件事情得到解决，关键的是能否制度化”[1]；
其次，网络问政的过程中，对于舆论的引导和缓释与话语权分散化并存的趋势不断凸显。前文已提到，大数据时代，数据资源在网络问政的每一个环节中都起着核心的作用，这使得对于某一事件，网络数据资源积累的越多，便越有价值，越容易引起人们的注意，也更容易被曝光或更快速地被解决。同时，在这个数据爆炸式增长的年代，人们愈来愈强调个性化的发展要求，因此，在网络问政过程中，相关部门通过对民众进行分类，在条件允许的情况下尽量针对特定人群的特定问题与民众进行“一对一”式的专门化沟通，并为不同的人“量身打造”各自的解决方案。可这样一来也使得标准不一，大家各说各话，话语权在一定程度上被分散。但是，我们也应该看到，话语权的分散并没有达到失控的状态，而且，由于政府在意识形态领域的严格把控，使得网络问政更多的还是以政府引导和监管舆论手段的面貌出现的；
最后，大数据时代的网络问政朝着宽广和纵深的方向发展。随着政府在网络问政中表现的更加成熟和自信，使得网络问政的内涵和外延进入到了协调发展的新阶段。在横向层面，其新的形式层出不穷，如：政府网站平台发言人制度、网络新闻发布会定期召开制度、政务微博及微信公众号等，这些制度上的拓展与创新进一步使得政府与民众双向交流、信息供给与流通、公共舆论管理等得到了稳定的发展，不断扩大着网络问政的覆盖面。同时，在纵向层面的发展上，原有的网络问政方式也在继续加以完善，如：党政机关领导及专门性部门的负责人定期在网络平台倾听人民意见、政府信息定期向社会公开的制度、民众对政府满意度评分细化等，在这些方面逐步臻于完备。
（二）大数据时代对于网络问政应有的一些定位
近年来，网络问政之所以在我国逐渐流行起来，一方面是由于信息技术的发展，新兴媒体的出现，使得人民有了更多机会去参政议政；另一方面，网络的虚拟性和隐匿性使得人们更有勇气在网络平台上表达过去不敢表达出来的真实想法和言论。而政府适时主动推出网络问政的方式，无疑是顺应了这种潮流，表现出了与人民之间相当程度的契合。但是，大数据时代，各种数据和信息交错复杂，难以轻易把握，因此，在这个复杂的形势中，如何对网络问政进行定位，关系到政府是否能够对于公共舆论进行有效的引导和监管。
1、首先我们应该明确，大数据时代的网络问政，是政府主动问政于民，贴近人民，集中民意的重要手段，毫无疑问是由科学技术的发展和大数据信息的应用而带来的政府治理领域一个巨大的进步，也体现出了民主政治的一些本质特征。其重要的影响是毋庸置疑的。但是，也应该注意，网络是一个虚拟的空间，它本身是实现人们某方面目标的手段和载体，因此，在使用网络问政聚集民意、引导舆论的过程中，我们应该明确其工具属性的定位，而不能用手段代替目的。尤其是在大数据的时代，各级党政机关都应坚定信念，不能为了“网络问政”而“网络问政”，以至于迷失自我，那样，将会使网络问政流于形式，失去引导公共舆论的作用。因此，网络问政中所汇集的民意和解决方式最后一定要经过正当程序进行运作和处理,并上升到制度与法律层面才能够被真正地贯彻和实施。
2、大数据时代，网络问政定位的一个重要的方面体现在它通过大量的问政信息使人民更加关心“是什么”的问题，而不是“为什么”的问题，这有助于使政府部门更多地关心民意。正如互联网领域的专家谢文先生所说，大数据对于网络问政定位的重要意义在于，人们可以在很大程度上从对于因果关系的追求中解脱出来，转而将注意力放在相关关系的发现和使用上。而这种相关关系，可以创造巨大的经济或社会效益[2]。反映在网络问政上，这在一定程度上体现为无论是哪个阶层的人都可以广泛地参与其中，并在法律范围内自由地表达自己的观点，提出自己的建议。
（三）网络问政的过程中大数据所起到的作用
“大数据”本是一个统计学的概念，多被应用于信息技术产业，对于此概念的界定，学术界有着不同的观点。其中，比较权威的说法是在舍恩伯格和库克耶合著的《大数据时代》一书中所说的：“大数据并非是一个确切的概念。最初，这个概念是指需要处理的信息量过大，已经超出了一般电脑在处理数据时所能使用的内存量，因此工程师们必须改进处理数据的工具。”[3]随着大数据的流行，它也被应用于政治领域，在政府进行网络问政的过程中，广泛使用四面八方、不同来源的信息数据，并通过对于这些数据的整理、归类和分析来处理人民的各种诉求。
首先，我认为所谓“公共舆论”，是指在一定的环境下，相当数量的民众对某一特定热点事件或突发事件的共有倾向性看法或态度，在这种共同的态度的支撑下，形成的特定观点的集合。这种“公共舆论”，本质上体现着某一阶层或集团在某一方面的利益诉求。而在信息技术和大数据不断发展的时代，它更多的是以网络舆论的形式出现，在这个过程中大数据所起的作用是双向的，对于民众来说，大数据提供了更多的新闻来源，使人们有机会了解到更多的信息，为广泛的政治参与奠定了基础；对于政府来说，运用大数据技术进行分析，可以更快捷、准确地得出有关民众的情况及各种意见之间的相关关系，例如，喻国明先生就认为，在互联网上，大数据的运用能够有效地提供民众的的观点和内容，以及民众之间的社会交流和交往方式，甚至是不同网络群体之间的界限及相互关系。通过特定的数据整理和分析手段，不仅可以描绘出民众的“社会话语表达”，而且能够明确地描绘出网民的“社会关系网络”和“心理文化地图”，一定程度上，大数据成为了人类的生存痕迹、心理变化的记录仪[4]。政府便可以依据这种生成的“网络图谱”有针对性地进行舆论的引导和监管，这是大数据本身的“价值性”所起到的重要作用。
其次，在通过网络问政引导和监管舆论的过程中，大数据还起到一种预测的作用。此时的数据资源，能够为政府准确分析民众的意见及公共舆论的走向提供了科学的范式，政府要做的是从大量的问政信息中分析出潜藏的信息和问题背后的原因，诸如：怎样从已有的关系中推测出某些新的情况；怎样防控群体性事件的发生；怎样看待某些特殊数据的存在规律等等，政府充分运用大数据进行合理地预测，做到“未雨绸缪”，可以有效地引导网络舆论的传播，当然这种预警能力的提升，不仅仅在于大数据资源的提供，也与工作人员的专业素质有关。
当然，从根本上说，大数据能够有效地发挥作用在于其价值性。正是由于其内在的“价值性”使得人们可以更为高效地处理和分析各种数据资源，具体而言，政府在网络问政中监管舆论时，大数据价值的获取和应用是极为广泛的，笔者用以下公式来表示：
F(网络问政数据价值)
=[网络问政数据收集和分析技术f(r1µ1,r2µ2,r3µ3,r4µ4)·p]/t
其中，r1表示大数据的流转速度，r2表示大数据的总体数量，r3表示大数据的类别，r4表示大数据的单位质量，µ1，µ2，µ3，µ4是各项的加权系数，p表示大数据的传播范围，t表示大数据流转（分析）的时间。
这一公式中可以看到，网络问政过程中，所获得数据资源的有效性与数据的收集、分析、处理等每一个环节都是密不可分的，数据的类别越多，总量越大，流转速度越快，单位价值越高，传播范围越广泛，则这些数据资源的价值越高，政府在这一过程中便有更大的可能性对舆论进行有效的监管和引导。但我们也应该注意，大数据的价值是与时间成反比的。也就是说，随着时间的不断增长，所收集来的数据价值是持续降低的。因此，政府在通过网络问政收集和处理数据时，首先要考虑的是时效性的问题，即必须在适宜的时间范围内处理相应的数据资源，如果在这个问题上认识不清，错过了合理的时间，不但会导致原本可能很有价值的数据变得毫无意义，更会严重挫伤人民参政议政的积极性甚至对网络问政本身有效性的质疑，这反而可能会使得政府对舆论的监管变得更为困难。
三、大数据时代网络问政对舆论引导和监管的新动向
（一）政府进行舆论引导和缓释时介入的时间节点发生变化
我们知道，虽然在大数据技术诞生之前，政府也会通过一定的方式如运用基层调研、民意测验等收集民众的意见和人们对于特定社会事件的观点，并以这些调查的来的信息为依据来分析和总结社会公共舆论的走向，再加以监控和引导。但是，这种复杂的程序和技术上的缺陷会导致舆论引导的滞后性，即政府对于网络舆论的引导和监管一般是在相应的舆论事件发生之后才开始实施的，这种做法会极大地影响舆论引导的效果，甚至会导致舆论走向的失控，以至于引发群体性事件。但是，互联网技术的发展和大数据资源在公共治理领域的应用，从根本转变了这种情况。网络问政的便捷性、覆盖面的广泛性以及信息层次的多样性无疑会使问政主客体双方的沟通更加深入，同时，由于大数据资源的一个重要的价值在于其预测性，使得政府能够以极大的概率来预测公共舆论的形成原因、走向和舆论主体的层次，这样，不但大大减少了行政部门的工作量，便利了人民参政的渠道，更使得对于舆论引导和监管的事前介入成为了可能，这也为以网络为载体的公共舆论良性的传播创造了有利条件。
（二）政治社会化的范围不断扩大
相比于传统的新闻传播载体，网络更有利于将分散的人们聚集于这个虚拟的空间之中，同时，由于网络的隐匿性，使得不同群体和个人的观点都可以在这个空间之中自由的分享和畅谈，很多经年积累的社会矛盾以及对相关政府机构的不满也能够在网络问政的过程中得到缓解，在法律范围内，甚至许多政治上的反对意见或与传统政治文化相左的观点都可以在这个平台上进行合理地宣泄。更多的个性化诉求都通过这种方式以虚拟的身份表达出来，而政府在大数据资源的帮助下，对于民众诉求的合理化解决会使得人民对政府的满意度和信任度提升，从而会使网络问政对舆论引导和监管发挥更为有效的作用，形成一种良性循环，也为更广泛层面上的的政治参与提供了条件，政治社会化的范围也不断扩大。在这一过程中，政治社会化的一个重要功能就是，弘扬占主导地位的政治观念，并使各种非主流地位的政治观念能够共存，在这种多元共存的文化环境中，潜移默化地引导各种非主流政治观念，同时，缓释它们之间的矛盾，最终达到所有政治观念向主导政治观念趋同的目的。
四、大数据时代网络问政对于舆论引导和监管的挑战
网络问政借助于大数据和信息技术的发展已显现出相对于其他社会治理手段的优势，改善了“官民之间”的沟通状况，使得舆情民意能够得到进一步的量化处理。但是，我们也应该看到，政府在网络问政的过程中，对于舆论的引导远没有达到完美的程度，由于大数据时代网络和数字技术的更新换代速度越来越快，这种快速的发展在一定程度上超出了现有体制下政府部门适应的速度（相关人员的专业技能不足以应对快速变化的信息数据环境），加之新的配置和人民的期望不断的扩大，因而，在大数据时代下可能会激发出网络问政对于舆论引导和监管的诸多问题，这些问题可能会出现在政府与民众进行信息传递、沟通、反馈以及数据资源周转的每一个环节。
（一）大数据时代网络问政主客体责任不清，参与的程序化问题凸显
大数据的环境下，网络问政具有了输出主体大众化、沟通渠道便捷化的特点。它赋予了民众更多的政治权利，但同时也改变了固有的利益格局。在这种情况下，无论是政府的领导者（问政客体）还是普通民众（问政主体）都会有些“不适应”，造成了网络问政的主客体在责任划分上的不清，具体体现在有些领导者对于网络问政缺乏足够的理性认识，认为这种形式挑战了固有的公共治理传统和政府的权威，因而会有一定的抵触。如一些政府网站的投诉信箱对群众的意见和建议应付了事，往往是以“问题已转给有关部门”等形式敷衍了事。
而一些网民由于自身素质的原因以及网络传播过程中政府监管的漏洞为无序化的参与提供了温床，使得在问政的过程中会出现一些不负责任的言论，或通过微博、微信、贴吧等实时通讯工具传播煽动性、攻击性的言论，甚至引发线上线下的群体性事件。因此，大数据的时代，虽然普通民众接触到了更多的数据信息，但是，有时反而由于信息的庞杂而难辨真伪，造成思维上的混乱，而一些别有用心的人正是利用这一特点对民意进行操纵，使得网络问政的效果适得其反，舆论引导的形势反而变得愈加复杂。
（二）大数据时代网络问政“数字鸿沟”问题仍未得到解决
网络问政的过程中，由于客观条件的限制，人民在网络技术层面、收入、年龄层次，以及全国各地区网络资源分布上都呈现出不均衡的发展态势。
据中国互联网信息中心发布的《2017中国互联网发展状况统计报告》显示，截至2017年6月，我国网民规模达到7.51亿，互联网普及率为54.3%，但是农村网民只占其中的26.7%，20-39岁网民占总数的52.7%，因此，我们可以看到，我国还有相当大的一部分民众无法通过网络来表达自己的意见。这个问题如果无法及时解决的话，会使网络问政的效力大打折扣，即便是运用了大数据技术收集和分析这些信息也是无济于事的，因为，从来源的角度讲，这些数据从一开始便是不具备代表性的，所以，在这种情形中，很容易出现部分“弱势群体”肆意“被代表”的情况，这会给舆论的走向和引导带来很大的不确定性。
（三）大数据时代网络问政平台协作化服务水平不高
其实从上个世纪90年代开始，欧美的一些国家便开始推行政府机构之间协作化治理和互助式提供公共服务的政策，这种协作分为纵横两个层次，即通过每一级政府以及不同行政部门通力合作实现预期公共利益的政府治理模式[5]。而这种整体性的协作是借助于一定的政府信息平台来实现的。在信息时代，借助大数据构建快捷的网络问政平台的过程中，各种政府机构之间以及政府与与第三方机构之间通过协调与合作来进行公共治理，引导和监管公共舆论。
然而在我国网络问政的发展过程中，这样协作性的问政模式缺乏，整体协作程度不高。客观上说，大数据技术的快速发展，使网络问政平台的精准化程度日益完善，现阶段我国不同层级、不同地域的网络问政平台数量众多，但是，各问政平台相互分割，缺乏相互之间的交流合作机制，这易于造成“各自为政”的局面，如果任其发展，则部门之间相互推诿、转移责任的现象将无法避免地重新出现，这无疑会白白浪费大数据技术所提供的资源优势，徒增政府与民众之间的矛盾，削弱民众对政府的信任，政府通过网络问政对于舆论的引导效力也将大大减弱。
（四）大数据时代的网络问政会有极大的概率使公民的个人隐私被泄露
我们在网络问政的过程中收集、分析、运用大数据是为了更好地汇集民意，解决矛盾，建设一个更加透明的政府。但是，人们在大数据时代虽然可以获得大量的信息和数据，却也会在网络问政的平台留下自己的“数据指纹”。
而我们在前面已经谈到，大数据时代，政府各机构的问政平台进行整合有利于更好的解决问题，但矛盾的是，在各政府机构进行协作化发展的时候，势必会进行数据整合，进行数据的挖掘和分析，这样一来，公民的私人数据轻易地便在不同领域进行流通，个人隐私将完全被置于阳光之下。因此，政府各机构、各层级的网络问政平台到底应该整合到何种程度，才能在保护公民隐私的情况下合理地解决民众的疑难是一个值得考虑的问题。
同时，如果网络问政平台的信息系统遭到破坏，将导致大量数据的遗失，民众很可能会将责任算在政府的头上，这对于舆论的走向和引导是极为不利的。因此，在大数据的时代，对政府来说，网络和数据的安全是是极为重要的事，在构建网络平台的同时便应同步构建起网络数据和信息的保障系统，这是出于现实的需要，也是对人民信任的一种负责任地回应。
（五）“两个舆论场的博弈”
在网络问政的过程中，一种是自上而下发布新闻和信息的“官方舆论场”；另一个是自下而上表达自身诉求的“民间舆论场” [6]，从传统意义上看，“官方舆论场”在对于舆论的引导和监管的过程中占据着绝对的主导权，但是，大数据时代的到来，使得民众获得信息的机会大为增加，信息不对称的情形在一定程度上被削弱，同时，借助于网络平台，民众可以更为自由地表达自己的意见，而且，便捷的沟通和快速的传播方式，再加上“意见领袖”推波助澜，使得人们的观点更容易形成一种集体效应，进而在与官方进行博弈的过程中，对舆论施加更多的影响，也给话语权的分配带来了很大的冲击。
而“官方舆论场”在博弈的过程中显得有些左右为难，如果一味地压制民间舆论，则与过去无异，会使网络问政失去意义；但若一味地纵容，又极容易导致舆论的失控，稍有不慎，便会演变成公共舆论危机，这与网络问政的初衷亦是背道而驰的。因此，在大数据的时代，政府在网络问政的过程中，在保持对于舆论引导权的同时，应着重考虑如何在可控的范围内使两个舆论场中产生的观点能够自由的博弈。
五、大数据时代网络问政对于舆论引导和监管的路径思考
（一）继续推进立法问责制和制度化建设
大数据时代，网络问政中政府和民众之间的责任划分不清，所造成的“不适应”，并不是大数据本身导致的，而是由于问政的过程中，制度的不规范和不健全造成的。因此，构建和完善法律制度和问责制度是必不可少的。法律对于网络问政双方的规定务必要详细具体。对于政府而言，立法应该集中在三个方面：一是对于政府及时准确解决涉及人民共同利益或自身利益问题的严格规定；二是对于政府官员贪污渎职、违法乱纪等犯罪行为的追踪和问责；三是对于政府相关人员打压合法表达自身诉求群众的惩处。而从民众的角度来说，法律的规范主要集中在两个方面：一是对于盲目从众，传播谣言的人进行教育和警告；二是对于编造虚假新闻误导民众，故意借网络问政平台和大数据信息激化政府和民众之间矛盾，刻意诱导舆论，甚至引发了现实中的群体性事件、威胁到社会秩序的人进行严厉惩处，并依法追究其刑事责任。
笔者认为，在进行法律制度化的建设过程中，有两点应该注意，一是法律规范的精准化，就事论事，不能掺入情感因素，更不能搞扩大化或违法牵连无关人员；二是法律的作用不仅仅体现在事前的规范上，更重要的是法律的执行力，即对于网络问政过程的监督和对于违法行为一视同仁的惩处力度上。
（二）加大对于落后地区网络基础设施的建设，提高民众的整体素质
我国客观上存在因“数字鸿沟”造成的地域之间、城乡之间的民众在网络参与中的差异，而数字技术的快速发展和大数据在网络问政中的广泛应用，使得原本已经存在的差异不断扩大，基于此，相关政府部门应该有意识地加大对于这部分地区的投资和政策支持，主要是用于网络相关的基础设施建设，这是实现进一步公平的物质基础。
民众在年龄结构、文化层次、运用网络技术熟练程度以及民众对于网络政治参与与协商民主理解等方面的差异是难以消除的（或者在短时间内难以消除），因此，在这几个方面，一是通过政府有侧重性的对人民进行引导式的灌输与宣传，如组织人员下乡宣讲、举办网络技能竞赛等，提升人民网络实用技能、大数据及政治领域等相关知识；二是提升教育投入，尤其加强素质教育，提升落后地区民众的文化素质水平和思想道德水平。这是实现进一步公平的群众基础。如果“数字鸿沟”的问题没有完全解决就盲目地运用大数据技术推行网络问政，那么即使政府能够有效地引导和监管公共舆论，但是也无法证明这种舆论具有广泛的代表性。
（三）“大数据仓库”的建立和实时处理数据集成方式的运用
对于信息技术发达、数据高速流转的现代社会来说，网络问政过程中面临的一个现实问题是各种问政数据来源过多，鱼龙混杂，使得甄辨成本很高，同时，即使能够进行有效的收集，但是，海量的数据并不易存储。因此，建立“大数据仓库”并运用实时处理数据集成的方式成为网络问政过程中当务之急的事情。所谓“大数据仓库”是基于特定的数据结构（以及有关应用程序）所构建的数据中央存储库[7]，建立“大数据仓库”的目的不仅在于储存的众多数据资源，而且还要对这些数据进行逻辑性分类，分成不同的结构层，以便对来源不同的各类数据进行有效地甄别，为数据分析和报告的生成提供标准一致的数据资源。
实时处理数据集成是指对于收集的大量数据进行管理、整合、传送，周期性地将数据成“批”放入或移出“大数据仓库”。在过去，民众将自己的意见和诉求反映给政府，即发送系统通过点对点的方式将数据信息传送给接受系统，而政府会不定时地处理这些意见而不是立即处理，这样，二者之间的对接并不同步，这就导致了政府对于公共舆论的监控和引导具有明显的滞后性，实时处理数据集成方式则是按照周期性和一致性的原则将数据转换并及时地置入或移出“大数据仓库”，通过两个系统达成的一致，高效地处理各类数据，也就是说，在网络问政的过程中，政府可以通过这种方式与民众定期地进行互动，并及时处理民众的意见。
（四）政府网络问政平台的整合与数据和信息保障系统的构建同步进行
前面已经提到，大数据时代，各领域、各层级政府机构的网络问政平台整合与否会引起一种矛盾性的结果，对此，政府需要在两端之间找到一个平衡点，既能保护个人隐私又能促进各政府机构网络问政平台的整体协作化服务水平。在这种情况下笔者认为，首先，所谓的“整合”应该是政府机构网络问政平台之间功能和技术上的的整合与互补，而不能随意进行个人信息数据资源上的整合、加载与交换，对此，应该通过立法的形式来指定第三方（非利益攸关方）进行严格监管，防止内部人员非法使用网络问政平台收集的数据，或侵犯公民隐私；其次，公民个人信息和数据的保障系统也应随着网络问政实施而同步构建，以防止由外部因素导致的公民个人隐私泄露。这个“度”的把握与政府的治理能力和经验密切相关，同时，能否合理解决这个问题关系到政府是否能够维持民众的信任以及是否能够有效地引导和监控舆论。
（五）政府在网络问政过程中对舆论引导和缓释的力度节点的准确把握
大数据时代，在网络问政的过程中，政府与民众自觉地形成两个舆论场，这两个舆论场针对话语权和舆论引导权进行持续地争夺和博弈，这种情况下，法律的引导和规范固然是必不可少的，但是政府与民众双方的态度尤其是政府在这一过程中的处理技巧与能力显得更为重要。大数据的发展解构了传统的信息处理体系，一定程度上会使人们产生一种思维上的“不适应”，因此，在网络问政的过程中，官民双方首先要做的的是平等尊重，互相沟通，以民主化、公开化的方式进行数据和信息的交流与解读是双方建立信任的基础，对于政府而言，要放下身段，积极回应民众的意见，尤其是面对突发性舆论危机，不能采取回避或转嫁责任的态度，同时要接受法律和人民的监督。正如丁柏铨先生所说的，“在新的舆论格局中，政府应该打好三张‘牌’：一是打好亲民爱民的‘牌’；二是打好深度报道的‘牌’；三是打好舆论监督的‘牌’”[8]。但同时，也应该精准化地分析民众表达诉求的真正目的，对于极端、敏感的言论进行及时的疏导和控制，在这一张一弛中引导舆论在正常的轨道中运行。
因此，对于网络问政中出现的两个舆论场来说，是要做到二者之间的沟通，而不是“各说各话”，这是一个从“争夺”走向“融合”的过程，当然，这个过程是长期且艰难的，无论是政府处理问题的能力还是公众问政的素质都是需要在不断地“磨合”和“训练”中才能逐渐形成。
六、结论
大数据的时代，数据资源对网络问政及舆论的引导和监管起到了不可替代的作用。在这一过程中，通过大量的数据规模、迅速的数据流转、多样的数据种类对收集来的信息进行整合与分析。由于数据量的庞大，使得单位数据的价值密度很低。因此，政府在网络问政的过程中，需要不断地从每一条单位价值密度很低的数据中提取出潜在的有用信息，并予以精准性地反馈和解决，这对于政府形象的维护及公共舆论的有效引导和监管是至关重要的。
大数据的处理方式一方面使得网络问政过程中数据的收集和分析变得更加迅捷化，但另一方面，也使得人们所面对的信息环境更加复杂。因此，最终的效果是需要政府和民众共同努力来实现的，政府解决问题时应该树立的观念是“及时、精准、坦诚”，进而在面对大数据时代的舆论走向时要做到“不回避、不压制、不纵容”，在这种“动态的平衡”中潜移默化地对舆论进行引导和监管。而对于民众来说，整体素质的提高和有序地参与是首先要面对的问题，合理地运用大数据所带来的优势，才能在相异的“两个舆论场”中找到共同的关注点，更好地借助于网络问政这个平台形成理性的公共舆论氛围。
因此，我们可以看出，大数据时代在网络公共舆论领域的监管和引导是一个运用新技术进行试探的过程，只有通过这种不断的试探才能找出政府和社会公众双方的底线在哪里，并在这个底线之上划出一个合理的交流区间，也就是说，大数据时代，政府在坚持正确的舆论导向和社会秩序稳定的前提下，可以借助于网络问政这个平台，逐步将刻板的政治宣传转化为富有人性化的政治沟通，这对于舆论的监管和引导来说，将是一个良性循环的过程。
注释：
[1]胡泳：《网络问政是否只是问问而已》，《人民日报》，2010年4月21日，第15版。
[2]谢文：《实实在在的大数据（中文版推荐序二）》，维克托·迈尔·舍恩伯格，肯尼思·库克耶：《大数据时代》，浙江：浙江人民出版社，2012年，第4页。
[3]维克托·迈尔·舍恩伯格，肯尼思·库克耶：《大数据时代》，浙江：浙江人民出版社，2012年，第5页。
[4]喻国明，李彪：《新闻传播的大数据时代》，北京：中国人民大学出版社，2014年，第152-155页。
[5]张立荣、曾维和：《当代西方“整体政府”公共服务模式及其借鉴》，《中国行政管理》，2008年第7期。
[6]王杨：《微博中的“舆论场”及其在构建公共领域中的作为》，《东南传播》，2011年第6期。
[7]April Reeve：《大数据管理》，北京：机械工业出版社，2014年，第26页。
[8]丁柏铨：《主流话语边缘化困局待解》，《人民论坛》，2012年第13期。
本文原刊载于《中国行政管理》2018年专刊。
作者简介：胡柏，中国传媒大学政治传播研究所硕士研究生。
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编辑：胡 柏
校对：刘国芳