“多规合一”与空间规划改革探讨
新土地规划人
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文章来源于公众号：国地资讯（ID：guodizixun）
随着工业化、城镇化加速发展，资源环境问题日益突出，科学发展观的提出和深化，有关部门和地方对规划工作空前重视，空间管控意识不断加强。本文基于空间规划的本质内涵、各地经验探索，提出空间规划改革的原则和具体措施。详情见下文。
现阶段我国土地利用规划、城乡规划、环境保护规划等的矛盾和问题较为突出，各地积极探索“多规合一”，在 “多规合一”的技术方法体系、信息平台建设等方面已形成共识，但涉及空间规划体系改革较少。本文基于空间规划的本质内涵、各地经验探索，研究提出空间规划改革的原则和具体措施，以期为空间规划体系改革提供参考。
一、“多规合一”的背景
新中国成立以来，我国规划经历了从无到有，从以国民经济计划和城市规划为主导到多部门组织、多类型规划并存、从合到分的发展和演进过程。
尤其是进入21世纪以来，随着工业化、城镇化加速发展，资源环境问题日益突出，科学发展观的提出和深化，有关部门和地方对规划工作空前重视，空间管控意识加强。
经济社会发展规划要求重视空间发展，作为“城市发展蓝图”的城市总体规划，是城市发展的“公共政策工具”，[1]土地规划加强对国民经济发展的用地需求分析，对生态环境变化的影响和需求研究。环境保护规划注重于饮用水源功能区、自然保护区等的保护，尤其严格控制城镇上风向和饮用水源地等敏感区的污染控制。
《全国主体功能区规划》、《全国国土规划纲要（2016—2030年）》、《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》纷纷定位为战略性、基础性规划。
“多规”共管导致各部门各自为政，空间管控矛盾突出。由于各部门规划目标和思路、分类标准、分区划定方法、规划基期和期限的差异，导致“多规”的规模、空间布局等方面的矛盾非常突出。
[2]规划管理上，各部门规划信息化程度不同，数据共享程度低。除土地利用总体规划有相应的规划数据库管理外，其他专项规划的信息化程度较低，城市总体规划图数往往不一致，且坐标系常为地方坐标，林地规划等无矢量数据，导致规划数据共享程度低，严重影响各类规划之间的衔接，导致审批和实施效率低。为提升空间治理能力，优化国土空间格局，各地开展了“多规合一”和空间规划体系改革的相关探索。
二、“多规合一”的实践
2.1“多规合一”探索历程
我国“多规合一”经历了自发探索、自下而上试点及试点和全面提速的发展阶段[3]，具体如下：
表1 “多规合一”探索历程
阶段
探索内容
主要特征
早期探索期
（2003年之前）
2003年，广西钦州首先提出了“三规合一”的规划编制理念：即把国民经济与社会发展规划、土地利用规划和城市总体规划的编制协调、融合起来，在理念上提出了一些创新。
依靠单个部门的推动，进行了理念方面的探索。
自下而上试点阶段（2004-2013年）
2004年，国家发改委在6地（江苏省苏州市、福建省安溪县、广西省钦州市、四川省宜宾市、浙江省宁波市和辽宁省庄河市）试点“三规合一” 。
2008年6月，国土资源部和城乡建设部在浙江召开了“两规协调”推广会。
2008年，上海、武汉相继对国土和规划部门进行机构合并，开展“两规”或者“三规”整合探索；2010年，重庆市开展“四规叠合”；2012年，广州市开展“三规合一” 探索工作。
2013年12月中央城镇化工作会议，习近平总书记指出要建立统一的空间规划体系、限定城市发展边界、划定城市生态红线。在县市通过探索经济社会发展、城乡、土地利用规划的‘三规合一’或‘多规合一’，形成一个县市一本规划、一张蓝图，持之以恒加以落实。
主要集中在一些较为发达的特大城市和地区，是一种“自下而上”向国家部委争取空间管理政策和权限的过程。机制和配套政策面临一些法律和制度上的障碍，这种自发的规划融合探索取得效果存在着一定的局限性。
试点与全面提速阶段（2014-）
建立空间规划体系、划定城市开发边界、划定生态红线等工作已纳入中央重要的议事日程。
2014年3月16日，中共中央、国务院印发了《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》提出推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划等“多规合一”。
2014年，四部委共同确定了全国28个市县作为“多规合一”试点市县。2016年中央深改办部署省级空间规划试点，目的在于深化规划体制改革创新，建立健全统一衔接的空间规划体系，提升国家国土空间治理能力和效率。
“自上而下”的授权式改革，从在市县层面探索推动经济社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划、生态环境保护规划“多规合一”，形成一个市县一本规划、一张蓝图的经验，为国家空间规划体制改革凝聚共识。
2.2“多规合一”主要经验
结合各地区“多规合一”的进展情况，拟以海南省、厦门市、广州市、南海区等区域为案例进行对比分析。
表2 海南省、厦门市、广州市、南海区
“多规”合一概况
项 目
海南省
厦门市
广州市
南海区
时间
2015年-2016年
2014-2015年
2012-2013年
2014-2015年
规划期限
2015-2030年
2014-2020年
（远景规划）
2012-2020年
（远景规划）
2014-2030年
涉及多规
主体功能区划、生态保护红线规划、城镇体系规划、土地利用总体规划、林地保护利用规划、海洋功能区划
经济社会发展规划、城乡规划、土地规划
经济社会发展规划、城乡规划、土地规划
经济社会发展规划、城乡规划、土地规划
、环保规划
背景
省级空间规划试点，国际旅游岛，规划繁多，技术不统一，数据打架、图斑冲突、市县各自为政、空间布局散乱、生态本底侵蚀、项目审批迟滞。拟对全省的土地、林地、安县、岛礁、海域、江河湖泊、地下资源进行科学总体规划。
国家28个试点之一，“大海湾、大山海、大花园”的城市发展战略，碧海、蓝天、青山，就是厦门市的名片。
国土资源部批准的广州市城乡统筹土地管理制度试点内容之一，主动争取试点。“两规”差异大，建设用地规模供需突出，生态保护统筹不足，影响生态安全。
国家28个试点之一，建设开发强度达到50%，集体建设用地比重大，土地碎片化严重，生态环境压力大，经济发展快。
2.2.1 形成的主要共识
（1）形成了一套技术标准
各地在探索过程中，重视对基础数据、规划期限、坐标系、用地分类、工作流程和内容、控制线体系等技术方法的规范和衔接。
如 海南省：制定全省统一的《市县“多规合一”技术指南》，明确一张蓝图统一的用地分类标准，用地分类细化至中类，中类能够与城乡规划、土地规划、林地规划、环保规划的用地分类相对应，制定标准、联动市县、分层推进。
广州市出台 《广州市“三规合一”编制技术规定》、《广州市“三规合一”规划成果数据标准（试行）》，明确“三规合一”内容包括数据整理、差异分析、“三规合一”目标、差异协调、控制线划定等，并明确了成果要求。
（2）协调“多规”矛盾，形成一张蓝图
海南省：通过空间置换等方式，共协调处理重叠图斑127.9万块[4]，有效解决了耕地、林地、岩线的图斑重叠等问题，形成了完整的“一张蓝图”。
广州市：通过市区联动，部门协调，在全市统一了建设和保护空间，有效消除了29.4万块，面积935.8平方公里的差异图斑，盘活130平方公里存量土地。[3]将“三规”所涉及的用地边界、空间信息、建设项目参数等信息融合到一张图，形成建设用地规模控制线、建设用地增长边界控制线、基本农田控制线、基本生态控制线、产业区块控制线为一体的控制体系，为科学管控全市城乡空间资源奠定了基础。
厦门市：以优化城市功能布局为导向，突出资源整合，摸清全市“三规”差异并制定差异图斑处理原则与措施。“两规”差异图斑12.38万个，涉及面积307.07平方公里。本着“应调尽调、减少失误，注重实效、合理调入”的原则，按照城市空间布局规划（远景）建设用地780平方公里，土地利用规划（2020年）建设用地585平方公里，科学调整建设用地数量及规模，确定建设640平方公里建设用地规模作为城市终极规模，形成“两规”一致的建设空间。[5]按照“生态空间山清水秀、生产空间集约高效、生活空间宜居适度”的发展要求，划定生态控制线、建设用地增长边界控制线、海域及滩涂控制线图等三条控制线，并将“多规”所涉及的用地边界、空间信息、建设项目参数等多元化的信息融合统一到一张图上。
南海区：“两规”一致的建设用地图斑面积约为514.5平方公里，“两规”差异图斑面积166平方公里。[6]在此基础上结合各行业用地需求，形成“两规”一致的规划建设用地布局，并划定建设用地开发边界、产业集聚引导区界、生态控制线和基本农田控制线。
（3）生态优先，落实精明增长
海南省：由海南省生态环保厅牵头，开展生态环境承载力和规划的环境影响专题研究，划定生态保护、基本农田、林地保护等各类资源环境生态红线，为《总规》的空间布局奠定环境基础。在划定生态红线空间格局的基础上，统筹规划全省产业功能分区、城镇布局结构和重大基础设施、公共服务设施布局，限定城镇、产业园区等开发边界。划定了三条高压线，生态保护红线、资源消耗上线和环境质量底线。
厦门市：厦门“多规合一”的“一张图”首先强调“底线思维”、“先底后图”。首先划定的是人与自然的关系，划定生态控制线后，落实城市开发边界。厦门市“多规合一”划定生态控制区范围面积981平方公里（其中，基本农田103平方公里、林地682平方公里、水源保护区75平方公里、其他21平方公里），占国土面积的57.6%，超出环保局按照环保部要求划定的生态红线范围3倍多。厦门规划城市开发边界640平方公里，占全市土地总面积的37.7%。[5]
广州市、南海区：树立“底线思维”，坚持生态保护的底线。其中，南海区通过资源承载力评估和生态敏感性分析，判别生态安全格局，确定生态保护性空间的边界范围。全区划定生态控制线175.2平方公里，占全区面积16.3%。[6]
（4）智慧管理，搭建了一个信息联动平台
海南省：建设海南省“多规合一”信息数字化管理平台，提供多种基础测绘地理信息数据，汇总整合及分析各类规划数据，经过对各类规划数据分析，空间化处理，格式转换、规划要素合并等处理，将各类数据文件统一到标准格式，形成了标准一致的整合成果，并计划将多个厅局的专项规划的原始资料和整合数据成果入库，实现规划数据的一体化高效管理，搭建信息共享和系统管理信息系统及公共信息平台。
广州市，南海区：有机整合国土、规划、发改等信息化资源， 建立了“三规”管理信息互通机制，实现部门间数据的对接、信息的共享、决策的协同，建成包括一个公共平台和规划、国土、发改三个业务子系统的“三规合一”信息联动平台。
厦门市：除信息联动共享、控制线检测、辅助选址、统计分析功能之外，还增加了项目生成和并联审批的业务协同功能，将成果应用于行政审批制度改革有机结合。依托“多规合一”业务协同平台，多部门协同统一目标，更准更快为建设项目计划生成、实施管理提供全过程的信息保障，推动项目落地。
2.2.2 差异化探索
（1）组织模式差异
海南省：海南省改变了过去由政府职能部门主导编制规划的做法，成立了由省长任组长的“多规合一”工作领导小组，设立高规格的规划委员会和规划督察机构，成立“多规合一”工作领导小组办公室，统筹协调“多规合一”改革。“多规办”的主要组成人员从省住建、国土、林业等11个厅局抽调，在不增加编制、不增加领导职数、不增加经费的前提下，创新内部管理机构。
广州市、厦门市、南海区：沿用传统的以政府主管领导牵头，各职能部门组成的工作组织实施机制，“多规合一”领导小组办公室，广州设在广州市规划局；厦门设在厦门市规划局，南海区设在佛山市南海区国土城建和水务局（国土）
（2）空间规划体系改革程度不同
厦门市：以“美丽厦门”战略规划为指向，谋划完成“一张蓝图”，建立“一个平台”，推行“一表式”审批制度，形成“一套运行机制”
形成以空间战略规划统领，发展规划、城规、土规、环保等专项规划构成的空间规划体系。明确空间战略规划是统领城市发展的基础性、宏观性规划，对城市经济、社会、环境等各方面发展具有全局性、决定性指导作用的城市发展战略。空间战略规划处于统领地位，协调国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划、环境保护规划等涉及空间的规划。
加强立法，明确法律地位，“一张蓝图干到底”。一方面将“多规合一”划定的生态控制线、城市开发边界等控制线纳入地方立法，形成条例；一方面又以政府规章形式明确“多规合一”控制线管理主体、管控规则、修改条件和程序，以制度确保规划的严肃性和权威性。
广州市：未改变现行规划体系，“多规合一”定位为协调各类规划的规划，过程性规划。广州市在“三规合一”工作开展的同时，组织开展功能片区土地利用总体规划编制工作，使“三规”矛盾得以及时在法定规划中解决，控制线得以在法定规划中落实。
海南省及南海区：未改变现行规划体系。
（3）多规平台及应用程度不同
海南省：整合“多规合一”及多个专项规划数据，搭建“多规合一”信息共享和系统管理信息系统及公共信息平台。主要侧重于各类规划数据的整合和共享。
广州市、南海区：信息联动平台主要是作为发改、规划和国土在用地审批中的衔接性平台，信息共享平台，未涉及审批制度改革。
厦门市：审批制度改革。以“一张图”为基础，在全国率先构建起一个涵盖所有项目审批部门、实现全市统一的空间信息联动管理和业务协同平台。“一张表”审批，就是依托“一个平台”把规划、国土资源、发改等多个部门的审批表格进行整合，简化成“一张表受理”、“一站式审批”，实现“一口录入、信息共享、并联审批”，解决审批效率低下。[7]出台《厦门市建设项目生成管理办法（试行）》，依托多规合一平台对划拨用地项目制定项目前期工作计划和开展项目可行性研究、出让用地项目的年度出让计划或出让方案进行建设项目生成管理，明确部门职责和工作流程。
（4）技术体系差异
如控制线体系差异：厦门市形成结构控制线和用地控制线的体系。[5]其中结构控制线的期限与美丽厦门战略规划的期限统一，包含生态控制线、建设用地增长边界控制线，重在规划的引导和控制；用地控制线是与“三规”进行衔接的控制线，包含基本生态控制线、基本农田控制线、生态林地控制线、建设用地规模控制线。其他几个区域的控制线划定在具体划定要求和名称上有所区别。
三、空间规划改革探索
从各地探索情况来看，“多规”的矛盾和问题突出，“多规合一” 已深入人心。“多规合一”主要侧重于规划技术方法、规划布局衔接及信息平台建设方面的研究，对于空间规划体系的探索相对较少。为了适应当前资源环境紧约束形势下国土资源与经济社会可持续发展的需要，提高各级政府空间治理能力和效率，从根本上解决“多规”矛盾，必须加强顶层设计，进行空间规划体系改革。
3.1空间规划的本质
1997年《欧洲空间规划制度概要》提出，空间规划是公共部门使用的影响未来活动空间分布的方法，目的是创造一个更合理的土地利用和功能关系的领土组织，平衡保护环境和发展的需求，以达到社会和经济发展总的目标。[8]
空间规划是对于地球表层特定地域或空间的规划，是经济、社会、文化和生态等政策的地理表达，是政府管理空间资源、保护生态环境、合理利用土地，改善民生质量、平衡地区发展的重要手段。空间规划是在一定的政治、经济、社会和技术条件下，在一定的行政区域内，结合资源、环境和生态条件，对一定时期内国土空间的规模、结构、布局、时序和用途进行的统筹安排。不是一个规划，而是一个体系。
空间规划的客体是国土。核心是用途管制，通过空间用途分区和分类，并辅之以政策手段，建立用途管制制度，减少负外部性。空间规划的关键是土地利用和功能组织，是一种以空间结构优化为主题，以协调土地利用和功能组织为主线，实行分级管理，以形成有序、集约、永续的空间开发格局。
3.2空间规划体系改革的原则
（1）落实国家发展战略
空间规划的编制中亟需体现优先生态保护、保障粮食安全、促进建设用地节约集约的国家意志导向，突出强调资源环境承载力评价、空间管制和“三线划定”，科学划定城镇、农业、生态空间及生态保护红线、永久基本农田红线、城镇开发边界，注重开发强度管控和主要控制线落地。
空间规划应当高位统筹，成为优化国土空间资源的管理方式，统筹城乡发展的重要抓手，推进新型城镇化和新农村建设的核心平台，实现生态文明的建设路径，提升民生福祉的发展动力，加强政府治理的突破窗口，保障社会经济可持续发展的政策工具。[9]
（2）提升政府治理能力
空间规划体系改革需以服务部门事权调整为导向，改革空间规划管理体制，统筹关键空间资源的规划配置事权，发挥各部门在其他空间资源调配方面的专业性与能动性，形成关键事权统一集中、其他事权分散配置的管理体制；
以强化政府引导与服务职能为导向，整合空间规划管理，实现转变职能、简政放权、简化行政审批，通过空间规划“一张图”审批，统一审批依据、工作程序和方法步骤，提升审批效率，激活发展内生动力；
强化空间规划权威性和执行手段，维护依法治国的政府治理秩序。
（3）适应市场经济体制要求
空间规划中应结合“宏观调控+市场经济”模式，正确处理政府与市场的关系，政府管底线，市场管效率，使市场在资源配置中起决定性作用。空间规划应体现市场经济下的空间利用和优化配置理念。
空间规划体系改革核心导向是为了纠正粗放利用、市场的失灵和外部不经济的行为，更好地建立空间开发秩序，更有效配置空间资源，更大程度上减少空间资源利用的负外部性和规划实施的交易费用。
因此，空间规划必须遵循价值规律和市场供求关系的变化，协调各种经济政策加以引导和调控，变静态规划为动态规划、做到刚性和弹性相结合。
（4） 坚持可持续发展
通过立法突出强调规划法制性和权威性，将其落实程度作为规范政府治理行为的重要政策依据。空间规划要实现数量、质量、生态和人文四位一体，以保持区域特色可持续，以创新、协同、绿色、开放和共享的核心理念，强调保护景观和生态环境、改善居民的居住和生活环境，让城乡居民“望得见山、看得见水、记得住乡愁”。加大对“山水林田湖”生命共同体的整体修复，促进社会经济建设和生态环境保护在国土空间上的统一和协调。
3.3空间规划体系改革的设想
（1）形成统一衔接、功能互补、相互协调的空间规划体系
树立空间规划的共同价值取向，优化以空间结构优化和国土空间治理为主要宗旨，统一衔接、功能互补、相互协调的空间规划体系，切实发挥规划对统筹开发国土空间、合理利用国土资源、切实保护生态环境的基础、导向和管控作用。形成以国土空间综合规划为统领、由土地利用总体规划、城乡规划、环保规划、林地规划等专项规划辅助的空间规划体系。
其中，国土空间综合规划，分为国家、省、市县三级，定位为高位统筹国土空间开发、整治和保护的基础性规划，具有长远性、综合性和约束性，是空间资源开发、保护的上位规划。建立刚性、弹性相结合的管控体系，促进刚性指标的纵向传导及落实。
主要功能定位：
一是战略引领，促进国土空间开发格局优化；
二是底线管控，划定生态红线、基本农田保护红线、城市增长边界；
三是开发统筹，协调生产、生活、生态空间；
四是综合整治，科学安排城乡土地整治和生态环境修复；
五是政策引导，制定实施差别化土地利用和生态环境政策。
在空间综合规划的指导下，各部门组织编制相关领域的专项规划。
经济社会发展规划明确：发展战略、理念及经济社会发展目标；
土地利用总体规划：确定耕地保护目标和建设用地总量、结构；
城乡规划：在土地利用总体规划确定的建设用地规模范围内开展；
自然资源保护型规划，如林地保护规划等，并入土地利用总体规划。
对于城市、镇、乡、村庄、风景区等规划区范围内编制详细规划，包括控制性详细规划、修建性详细规划、村庄建设规划等，指导各项城乡建设活动。
（2） 总结试点经验，建立空间规划融合的技术体系
1、综合规划强化“两个基础”，增强规划科学性
以资源环境承载力评价和国土空间开发适宜性为基础：在资源环境承载力和国土空间开发适宜性的评价基础上划定城镇空间、生态空间和农业空间三类空间，并进一步划出生态红线，基本农田保护线和城镇增长边界。
以土地集约利用程度评价为基础。将开发区、城市和中心城区建设用地集约利用评价结果作为统筹建设用地规模和布局的重要依据，合理引导，集聚开发。
对于建设用地集约利用程度相对较高的集约利用区，可以结合实际需要新增建设用地规模；
对于中度利用区和低度利用区，要以盘活存量和优化结构为主，严格控制新增建设用地规模。
2、加强底数、底盘和底线控制
底数：以土地利用年度调查、地理国情普查数据为空间规划的底数，并逐步统一林地等自然资源的调查和管理，统一规划基础。
底盘：土地利用总体规划确定的建设用地规模总量，优化建设用地规模预测技术方法。
底线：以基本农田保护红线、生态保护红线为底线，实施保护优先。
3、建立“多规”衔接规则
结合土地规划、城乡规划、环保规划、林地规划的现行体系和方法，尊重技术差异，研究制定各类规划在用地分类、规划期限、分区划定的衔接规则和标准，建立和完善衔接规则。
4、增强规划弹性
适应市场经济体制的灵活性，妥善处理市场和政府在国土空间资源配置中的关系，增强规划、尤其是土地规划和城乡规划的弹性。
（3） 加强空间规划信息平台建设及应用
消除部门之间的“信息孤岛”，制定空间规划数据资源采集、共享、利用和保密等制度和相关数据标准规范，建成空间规划管理信息系统,，实现空间综合规划和土地规划、城乡规划、环保规划、海洋规划等专项规划相关数据的整合，实现空间规划在发改、国土、规划等部门的共享和“一张图”。
加强空间规划在投资主管部门组织项目立项阶段的应用，强化空间规划对市场行为的引导作用；促进审批制度改革，简化流程提高效率。
（4） 加强法制建设，保障空间规划权威性
加快制定《空间规划法》，作为统一的空间规划方面的法律，通过立法形式明确空间综合规划的法律地位，并理顺空间综合规划与主体功能区规划、土地利用总体规划、城市总体规划、环境保护规划等其他专项规划的关系，指导空间规划的统筹与整合。明确国土空间综合规划的实施主体、监督管理机制。针对空间规划的动态性，明确各类空间规划的实施评估和调整完善机制。
建立控制线管理制度，切实加强生态保护红线、基本农田保护红线、城镇增长边界管理。
加强规划管理体制与实施机制研究，解决规划管理职能交叉重叠问题，强化政府对空间规划的统筹，健全跨部门的规划协同编制、实施与管理机制，最大限度地提高空间规划决策、管理质量和效率，保障规划上下衔接一致。
参考文献
[1] 顾朝林.多规融合的空间规划[Z].北京: 清华大学出版社, 2015.
[2] 孙雪东,杨昔.空间规划体系的改革创新[J].中国土地,2016 (6)：16-19
[3] 潘安,吴超,朱江.规模、边界与秩序 “三规合一”的探索与实践 [Z].北京：中国建筑工业出版社 , 2014
[4] 陈伟光,丁汀,黄晓慧. “一张蓝图”治了“规划打架”[EB/OL].人民网:http://politics.people.com.cn/n1/2016/0122/c1001-28075026.html
[5] 关于厦门“多规合一”考察报告[EB/OL].http://blog.sina.com.cn/s/blog_4a6d40030102vsc3.html
[6] 佛山市南海区国土空间综合规划（2014-2030年）[Z].2015
[7] 李倩,张晏.厦门：多规合一绘就美丽蓝图[N].中国国土资源报,2015年4月4日，第001版
[8] 张永姣,方创琳.空间规划协调与多规合一研究：评述与展望[J].城市规划学刊,2016 (2)：78-87
[9] 严金明.国土空间规划的转型发展[J].今日国土,2016 (7)：16-19
作者简介
罗伟玲，国地规划总工程师，高级工程师，城市规划师，主要研究方向为空间规划、土地整治、国土政策和城市更新等。
注：原文于2017年4月发表在《广东土地科学》
文章来源丨国地资讯
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