何妨吟啸且徐行 ——国土空间规划的由来、使命和愿景

新土地规划人

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何妨吟啸且徐行

——国土空间规划的由来、使命和愿景

董祚继

（2018年9月6日）

随着《深化党和国家机构改革方案》决定“组建自然资源部”，并赋予其“建立空间规划体系并监督实施”的重要职责，纷纷扰扰达数年之久的“多规合一”最终定于一尊——国土空间规划。

但对于这个连规划界都感到陌生的词汇，它从哪里来、又向哪里去？已有方案似未给出明确路径，业内一些人士为此忧心忡忡。

笔者以为，国土空间规划尽管是“舶来品”，但实践和理论基础都比较坚实，改革前景值得期待，同时作为“多规合一”改革的重要成果，对其由来、使命和愿景确有进一步辨明之必要。

一、国土空间规划的由来

这一轮规划体制改革具有鲜明的问题导向。本来，空间规划体制改革主要涉及土地利用规划和城乡规划，包括两类规划在功能、内容、标准、实施等方面的协调和整合，但改革的发起者却不是两类规划的主管部门，而是发展改革部门；而改革动因，也不仅仅是两类规划自身和相互间存在的问题，而是有着更为深层、复杂的体制矛盾。

2005年11月，《瞭望》杂志《规划编制的“三国演义”》一文披露了当事者的心迹。适应社会主义市场经济体制改革的要求，发展计划经历了从减少计划指标到放弃指令性指标、改为宏观指导的变故。

出于对发展计划功能和作用日益式微的担忧，从“十一五”开始，在有关部门主导下，先是将五年计划改为五年规划，其后又在五年规划中不断增加空间内容，“交通网络、港口设施、环境生态、空间布局等区域性内容和空间性内容，越来越成为政府规划的重点，经济社会发展的行为和布局问题，必须和空间问题结合起来，也就是说经济社会发展规划必须落地”。

为了实现发展规划“落地”的目的，“十一五”规划把划定“优化开发区”“重点开发地区”“限制开发区”和“禁止开发区”等纳入其中，并专门开展了国家主体功能区规划，赋予其国家空间“战略性、约束性、基础性规划”的地位和功能。

但发展规划“落地”却不可避免地遇到与已有土地利用规划和城乡规划的关系问题，主体功能分区作为空间管控的基本手段在土地利用规划、城乡规划中也早不新鲜，因此，推动“多规合一”就摆上了重要日程。

而对于“多规合一”的理由，各方则理解不一。来自权威部门的观点认为，“城乡规划、国土规划、生态环境规划等都带有空间规划性质，但总体上还没有完全脱离部门分割、指标管理的特征，各类空间规划还没有真正落地，且各类规划之间交叉重叠，都想当‘老大’，没有形成统一衔接的空间规划体系”，因此，“要改革规划体制，形成全国统一、定位清晰、功能互补、统一衔接的空间规划体系”（杨伟民，2013）。

应该说，改革开放以来空间规划从发展计划中分化出来并不断加强，其积极意义是巨大的。特别是相关规划竞相发展、功能互补、相互制衡，对保障国家安全、社会稳定和可持续发展发挥了不可替代的重要作用。

同时，我们也要全面地、动态地认识现行规划体系存在的不足，如：规划种类日益繁杂、相互掣肘，影响规划运行效率；规划层级日益增多、事权错配，影响空间政策的统一性和有效性；规划决策部门色彩浓厚、领导干预过多，影响规划的权威性和严肃性；规划法制化、规范化建设滞后，影响规划的公正性和科学性，等。这些问题经年累积，确实到了非下大力气解决不可的时候了。

2013年12月，中央城镇化工作会议提出，积极推进市、县规划体制改革，探索能够实现“多规合一”的方式方法。

2014年 3月，《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》要求，推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划等“多规合一”。

2014年8月，国家发改委、国土资源部、环境保护部和住建部联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，部署在全国28个市县开展“多规合一”试点。

迄至当时，无论是地方自发尝试还是国家部委部署的“多规合一”试点，仍然主要针对各类规划重叠冲突、部门职责交叉重复问题，着眼于提高行政管理效能。

随着十八大以来生态文明建设日益受到重视，强化国土空间源头保护和用途管制摆到了生态文明制度建设的重要地位，“多规合一”改革逐步纳入了生态文明文明体制改革范畴。

2015年4月，《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》提出，“国土是生态文明建设的空间载体。要坚定不移地实施主体功能区战略，健全空间规划体系，科学合理布局和整治生产空间、生活空间、生态空间”。

同年9月，中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，强调“整合目前各部门分头编制的各类空间性规划，编制统一的空间规划，实现规划全覆盖”；“支持市县推进‘多规合一’，统一编制市县空间规划，逐步形成一个市县一个规划、一张蓝图”。

“十三五”规划提出，“建立国家空间规划体系，以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划，推进‘多规合一’”。

到此时，国家文件除重申推进“多规合一”外，还有一些不太为人注意但却是重要的变化，如：“多规合一”由市县级逐步扩大到国家和省级，以主体功能区规划代替了经济社会发展规划并强调其基础地位和统筹作用。

这表明，决策层已经有意识地将空间规划与发展规划相区隔，空间规划在宏观层面要更多地担负起促进生态文明建设的功能。

从国际看，我们所说的空间规划更多地被称为城市规划、区域规划、国土规划或土地利用规划，其中，英美法系国家多称城市规划或区域规划，大陆法系国家和东亚地区多称国土规划或土地利用规划。它们之间在内涵上十分接近，一般只有规划范围的区别。

根据笔者掌握的资料，在法律上直接称为空间规划的主要有德国，其在联邦层面上称为“联邦空间秩序规划”，在州层面称为“州国土空间规划”，在地区层面称为“区域规划”。受此影响，欧盟制定的跨国规划也称为空间规划，其中，1983年《欧洲区域/空间规划章程》首次采用空间规划这一术语。

从国内看，中央文件层面首提空间规划是2013年十八届三中全会《决定》，即“建立空间规划体系，划定生产、生活、生态开发管制边界，落实用途管制”。这一提法借鉴了欧洲国家的规划术语，同时也避开了我国主体功能区规划、城乡规划、国土规划的主次之争。

从2014年8月起国家4部委组织开展的市县“多规合一”试点中，原国土资源部牵头的7个市县明确提出把编制“国土空间综合规划”作为试点目标，系统探索了“国土空间综合规划”的组织方式、主要内容、基本方法、成果要求和实施机制。

我们还分析了国土空间规划的理论依据和价值所在，提出“国土空间具有最基本和最简单的质之规定”，可以构成空间规划研究对象的基本单位，空间开发、利用、整治和保护的所有活动最终都要落到国土上，将国土空间作为空间规划的逻辑起点，“有助于形成完整的空间规划理论体系”；

正由于此，“世界空间规划已经有100多年的历史，其理论体系和技术方法在不断调整变化，但唯一不变的是，空间规划的客体对象始终是国土”（董祚继、吴次芳，2017）。

到今年3月《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》明确要求“强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用”，“多规合一”的改革目标最终定谳，我国规划界终于迎来了国土空间规划的新时代！

二、国土空间规划的使命

最近来自主管部门的一种说法是，“规划既不是城乡规划，也不是土地利用规划，而应该是国土空间规划。”我们当然不能只从字面上解读这一说法的涵义，它应当包含更深层次的意义，即与过去的城乡规划和土地利用规划相比，新时代国土空间规划有了新目标、新使命。

世界空间规划没有固定和统一的模式，但在总体上还是呈现出一些共同特点，突出表现在继续重视提升地区竞争力的同时，更加强调绿色发展和自然生态保护，更加关注人文社会领域的多元价值，更加注重土地利用与交通的有机整合，更加致力于大数据背景下的全纳性参与（董祚继、吴次芳，2017）。这些发展态势值得我国国土空间规划工作借鉴。

党的十九大作出了中国特色社会主义进入新时代、我国社会主要矛盾发生全局性变化、我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段等重大政治论断，提出了新时代中国特色社会主义的14条基本方略，对建设现代化经济体系、加强和创新社会治理、加快生态文明体制改革等作出了战略部署。这是我们思考和确立国土空间规划工作使命的前提和根据。结合世界空间规划大势，我国新时代国土空间规划的使命可以从以下方面把握。

（一）健全国土空间用途管制，维护国土空间开发市场秩序。现代空间规划起源于空间用途管制，目的是纠正市场机制失灵，解决空间开发负外部性问题。时至今日，国土空间用途管制仍然是各国空间规划的合法性基础。

十九大报告强调，使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用。规划与市场的关系是政府与市场关系的重要方面，目前我国空间规划运行体系，既有计划经济遗存至今的政府过度干预资源配置问题，也有市场经济发展过程中政府空间资源监管缺位和错位的原因。

因此，如何适应市场和规避市场缺位就是国土空间规划体制改革面临的首要问题，而无论是适应市场规律、发挥市场配置资源的决定性作用，还是规避市场缺位、更好发挥政府作用，都需要健全国土空间用途管制。

一方面，要摆脱计划经济思维，坚持有所为有所不为，避免做大包大揽、事无巨细的规划，着力营造良好的市场环境，推进资源市场化配置；

另一方面，要围绕市场失灵所造成的空间发展失衡、公共设施欠缺、资源环境破坏等问题，改进规划管控方式方法，将用途管制扩大到所有自然生态空间，切实维护国土空间开发市场秩序。

（二）保护自然资源和生态环境，促进生态文明建设。《深化党和国家机构改革方案》在有关组建自然资源部的部分开宗明义强调，“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，统筹山水林田湖草系统治理。”这一论述，深刻揭示了生态文明建设的战略地位、生态文明建设与经济建设的辩证统一关系和自然生态系统的整体观，成为国土空间规划工作的重要遵循。

生态文明建设反映了全社会最为广大的公共利益，国土空间规划要体现国家意志和社会公共利益，必须把促进生态文明建设作为基本价值取向和重大历史使命。

要以资源环境承载力评价为基础，整合已有的生态保护红线、永久基本农田、城乡开发边界划定标准和成果，统筹划定生态保护红线、环境质量底线和自然资源开发上线，构建完整的国土生态安全保护屏障和格局，保障生态系统良性循环和自然资源永续利用。

要按照山水林田湖草是一个生命共同体的理念，推进山水林田湖草系统治理，开展全域国土综合整治，切实加强生态保护修复，提高国土空间承载力。

（三）优化国土空间开发格局，推动经济社会持续健康发展。国土是发展之基、生态之源、民生之本。我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，解决好国土空间开发不平衡不充分问题尤显迫切。

近年来我国国土开发和空间治理取得了明显进展，但区域空间开发失衡、城乡空间二元结构、产业空间布局失当、“三生”空间协调不力、陆海空间缺乏统筹等问题仍然突出，降低了发展质量，影响到国际竞争力和可持续发展能力的提升。

优化国土空间开发格局、促进全域国土均衡发展，是国土空间规划工作的重要使命。要深入贯彻新发展理念，紧紧围绕区域协调发展战略、可持续发展战略、乡村振兴战略、创新驱动发展战略等，统筹区域、城乡、产业、“三生”、陆海空间布局，优化土地、水、矿产、生物资源配置，全面推进交通、水利、能源、环保、信息等国土基础设施建设，着力构建和谐、绿色、开放、富有竞争力和可持续发展的美丽国土，为经济社会持续健康发展奠定坚实物质基础。

（四）推进空间治理现代化，维护国家安全和社会整体利益。全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。空间治理是国家治理在国土空间开发领域的具体体现，推进空间治理现代化是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。

《生态文明体制改革总体方案》提出，“构建以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系，着力解决空间性规划重叠冲突、部门职责交叉重复、地方规划朝令夕改等问题。”

空间规划体制改革的指向十分明确，就是以国家空间治理现代化为目标，推进“多规合一”，加快规划规范化、制度化进程，在提高国家治理效率和政府管理效能的同时，确保国家粮食安全、生态安全、经济安全和社会稳定，维护空间开发利用的社会整体利益。

近年来各地“多规合一”试点探索取得了重要进展，要深入总结经验，加快各级各类空间规划的整合和融合，一方面强化战略性、综合性空间规划的作用，扭转空间规划分散化、破碎化倾向；另一方面做实做深空间专项规划、详细规划，支撑统一空间政策的落实，切实提高空间治理能力。

三、国土空间规划的愿景

国土空间规划体系包括组织体系、技术体系、实施体系，目前仍在研讨之中，其发展前景有赖于理论和实践两个层面的深入探索，尤以规划性质、功能定位、编制体系、成果要求、实施制度等最为关键。

（一）国土空间规划的性质。

一是长期性。既有的国土空间格局是人类长期开发建设的结果，未来无论是区域和城乡开发格局优化，还是国土整治和生态修复，也必然是一个长期过程。因此，空间规划的期限较长，一般在15～20年。长期性也决定了国土空间规划具有战略性和稳定性，要有战略定力，不可随意更改。

二是管控性。也称约束性。国土空间规划有关生态保育、资源节约、环境整治、景观保护等内容，既涉及到社会公共利益，又涉及到政府与市场作用的边界，一经确定，必须以公权力作为后盾强制实施。管控性实质是以规划的确定性来应对社会发展的不确定性，达到稳定社会预期、保障持续发展的目的。

三是基础性。国土空间规划的对象是诸如土地、建筑、设施、环境等物质实体，一般不对经济、民生、文化发展等进行直接安排，但物质实体规划的规模和形态会显著影响经济、民生乃至文化发展。也就是说，国土空间规划通过空间重塑和环境再造，对经济社会发展起重要基础性作用。

国土空间规划的长期性、管控性和基础性，是区别于经济社会发展规划的重要特性。

空间规划和发展规划都服务于国家发展战略，但空间规划更注重长期可持续发展，具有约束性和基础性，而发展规划则更注重实现中近期发展目标，具有指导性和针对性；

二者都属于综合性规划，但发展规划涵盖经济社会发展的各个领域，涉及人力、资本、资源、科技等各类要素的合理配置，而空间规划则侧重空间资源的合理、高效和可持续利用，涉及国土空间的源头保护、过程管控和退化修复。

可见，二者虽关系紧密，但性质不同，不可相互取代。

（二）国土空间规划的功能定位。规划的功能定位决定“多规合一”的最终走向，因此是“多规合一”的首要问题。市场经济条件下，规划的基本功能一般包括引导、调控、分配三大功能。

《生态文明体制改革总体方案》提出，“整合目前各部门分头编制的各类空间性规划，编制统一的空间规划，实现规划全覆盖。空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发建设活动的基本依据”；

“市县空间规划要统一土地分类标准，根据主体功能定位和省级空间规划要求，划定生产空间、生活空间、生态空间，明确城镇建设区、工业区、农村居民点等的开发边界，以及耕地、林地、草原、河流、湖泊、湿地等的保护边界，加强对城市地下空间的统筹规划。”

综合以上要求，国土空间规划的主要功能应当包括：

（1）战略引领，统筹陆海、区域、城乡空间发展，优化国土空间开发格局；

（2）开发布局，协调生产、生活、生态空间，形成合理的城镇、农业和生态空间；

（3）底线管控，划定生态红线、基本农田保护红线、城乡开发边界并严格管理；

（4）资源利用，统筹配置各类自然资源，控制开发强度；

（5）公益保障，合理配置基础和公益设施空间；

（6）国土整治，科学安排城乡土地综合整治和生态修复。

此外，规划还要制定实施差别化资源、环境、生态管控措施，以及相关的财税、投资、人口政策。

（三）国土空间规划的编制体系。编制体系是规划体系的核心，也是规划定性定位作用有效发挥的组织载体。从国际上看，国土空间规划一般分为三级，即面向全国的联邦/中央层次规划、面向中级行政单位或跨行政区的州/大区层次规划和面向基层行政单位的市/镇层次规划，不同层级规划大都称谓不同，但分工明确而又相互衔接，共同构成完整的空间规划体系。

结合我国实际，未来可考虑建立3级3类国土空间规划编制体系。

纵向上，划分国家、省、市县3个基本层级。《生态文明体制改革总体方案》明确，“空间规划分为国家、省、市县(设区的市空间规划范围为市辖区)三级”。

国家、省、市县三个层面的规划主要属性是总体规划，起宏观指导作用，其中约束性内容实行逐级管控；

市县级以下，可结合实际编制乡（镇）域、村域规划和城市、集镇、村庄规划，为国土空间用途管制提供基本依据。

横向上，分为总体规划、专项规划和详细规划。“多规合一”要实现的“一本规划、一张蓝图”，其中“一”不一定是确数，更多是指思想的统一性、目标的一致性、内容的协调性和时序的连贯性。

从改革决定关于“强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，推进‘多规合一’，实现土地利用规划、城乡规划等有机融合”的要求可以看出，未来在“多规合一”的环境下仍然存在多类规划，可以预期的规划类型包括总体规划、专项规划和详细规划。

总体规划是对一定区域一定时期内国土空间开发、利用、保护、整治的战略部署和整体安排，是专项规划、详细规划的依据。

专项规划是对资源利用、生态修复、环境治理、国家公园、基础设施建设等涉及空间利用的专门安排，是总体规划在特定领域、特定区域的延伸和补充。

详细规划是对总体规划、专项规划的深化和细化，支撑总体规划、专项规划的实施。

（四）国土空间规划的成果要求。国土空间规划是与经济社会发展规划相对应、具有较强空间属性的一类规划的总称，但规划成果没有必要也不太可能统称“国土空间规划”。

任何空间规划最终都要“落地”，因此空间规划的核心成果就是“土地利用规划”，也可以说土地利用规划是空间规划在土地上的“投影”。

值得指出的是，除非废弃《城乡规划法》《土地管理法》，土地利用总体规划、城乡规划等作为基层规划管理的依据仍将存在，但须“有机融合”。同时，国土空间规划的范围、内容和方法需要与时俱进。

世界现代空间规划经历了从城市走向区域、再走向城乡全覆盖的过程，更加重视跨行政区规划和乡村规划也将是我国国土空间规划的发展大势。

与转型发展相适应，规划内容将从增量规划为主转向存量规划为主、从资源规划为主转向资源资产规划并重，规划方法将从蓝图规划转向绿图规划、从精英规划转向大众规划、从“以政策为中心”转向“以行动为中心”。

（五）国土空间规划的实施制度。现代空间规划日益重视规划实施。在实施手段走向综合化的态势下，用途管制仍然是空间规划实施的基本手段，即以空间用途分区和分类为基础，通过建立用途管制制度，同时辅之以总量控制、发展权转移、基础设施引导、资源环境监测等手段，保障和促进规划实施。

财政和金融手段是市场经济国家进行宏观调控的两个主要经济杠杆，同时也是保障这些国家空间规划实施的主要经济手段。

建立协商治理机制，由政府之间通过签订合约/协议来落实空间规划也正普遍得到运用，这种形式在跨行政区规划的实施上更是如此。

技术手段上，现代科学技术的飞速发展正在为空间规划实施提供越来越先进的方法手段，在“3S”（遥感、地理信息系统与全球定位系统）技术基础上，近年来云计算、互联网、物联网等得到大量应用，极大提高了国土信息收集、处理与反馈的速度和质量。

民主和法制手段在规划实施上也极为重要，特别是空间规划既是资源规划又是资产规划，由此引发的产权保护问题日益突出，政府规划权力的运用就必须慎重和节制。正因为如此，各国一方面注重完善规划决策程序和实施监督机制，保证公众的知情权、参与权和监督权，确保规划的公开公平公正，以民主规划夯实规划的民意基础；

另一方面注重加强空间规划立法、执法和司法，规范和约束政府规划权力的行使，切实保护权利人合法权益，以依法规划保障规划的有效实施。推动上述实施手段、方法的规范化、制度化，也应该成为我国国土空间规划实施的重要方向。

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