新冠病毒疫情周评（二）| 应对新冠疫情公共政策如何作为：在两个“假如”之间
作者 | 赵德余
复旦大学社会发展与公共政策学院教授
假如我们处于第一种最理想的情形，即政府做到完美，其核心特征是信息是完全的（但不包括疾病发生的机理、病毒源与治疗的疫苗研发信息），且每个人都是高度理性的。首先，决策者对新型冠状病毒肺炎的可传染性认知的信息是完全的。即假如在2019年12月8日，出现第一例武汉肺炎患者，或者在12月30日，网上流传出一份盖有武汉市卫生健康委员会医政医管处公章的红头文件（紧急通知“武汉市华南海鲜市场陆续出现不明原因肺炎”）时，医疗机构高度重视且识别出该肺炎的人际间可传染性（此时，武汉市卫生健康委员会发布紧急通知，要求各医疗机构追踪统计救治情况，并按要求及时上报），政府决策者果断采取隔离措施，并启动相关的各种控制手段。其次，对已经感染和可能被感染的处于潜伏期的患者以及其接触者识别的信息是完全的（或者说识别感染者和潜在感染者的交易费用为零）。假如识别不困难，隔离也就将十分有效，此时，以上具体哪个时点启动隔离和救治等措施虽然难易程度不同，但结局都是理想的，即可以在最多14天以内将所有疑似患者全部排查和识别出来，所有安全的民众和被感染的患者都能够轻易地分离出来，社会对传染病的恐惧消除，新冠病毒肺炎疫情也就基本得到控制或消除，从而使得社会秩序迅速恢复，疫情对社会经济的冲击可谓最小化（例如在商品市场上，正常的厂家继续生产，而餐饮、旅游等各类服务业继续经营。在金融或证券市场上，每个人都知道疫情的影响很小或不确定性极低，于是没有恐慌性抛售证券，证券市场交易依然是有效的）。当然，以上还包含一个对新冠病毒肺炎检测技术和设备保障的信息也是完全的（也意味着检测物资和隔离观察的空间设施都是充足的），即可以充分保障对任何密切接触者或疑似患者进行快速准确的检测，以确保对每个患者或健康人群的检测信息是准确的。最后，政府官员和公众是理性的，都知道每个公众的具体属类，即是感染者、潜在感染者还是健康者，并且每个公众都会根据自己的类型自愿服从政府制定的隔离政策，以实现社会总福利和个体效用的最大化。
与以上理想世界或模型相比较，我们再假设另外一个霍布斯的真实的自然世界或卢梭眼中的现代版原始世界，即不但人与人或者政府与公众之间关于新冠病毒肺炎的信息是不完全和不对称的，而且人与人或者政府与公众之间关于各自的健康类型的信息也是不完全和不对称的。此时，我们还假设政府不存在或不采取任何干预措施，以接近于霍布斯式人与人斗争的丛林法则或卢梭的自然状态。很显然，在无政府的“现代版”自然状态下，除了被医疗机构确诊为患者之外，人们对于潜在的疑似患者或者携带新冠病毒但处于潜伏期的人们缺乏辨别的信息或能力，于是，人际交往将会加剧新冠病毒肺炎的传播。按照现有的感染速度或传染性估计，很快将有约8%的中国人口即1亿人被感染，再假设2%的死亡率就意味着200万人会致病死亡，这对于任何社会来说都是巨大的灾难。当然，传染病不仅仅带来对感染和死亡的恐惧，还会产生人与人之间自发的相互隔离，以致于生产和贸易、旅游等各类经济活动的迅速衰减和下降。特别是在证券等金融市场，恐慌会造成投资人大量抛售股票，进而造成流动性枯竭和股灾等金融灾难频发。
以上两个“假如”无疑是刻画了传染病疫情突发情形下两个高度极端化的世界或模型，在这个模型的一端是理想型世界，完全信息和高度理性或神明的决策者制定了高度有效的干预应对政策，迅速将恐慌和损失降低到最小。而在模型的另一端政府缺位的自然状态，恐慌和信息混乱弥漫在经济社会生活的各个角落，生产、商业服务和贸易、金融等各行各业都遭受重创。那么，政府存在的理由或公共政策的角色是什么呢？显然，民众既不期待神明政府的完美拯救，也不允许或不希望无政府的出现，一个务实有效的政府的角色与公共政策的作用正在于试图阻止以上第二个“假如”所预示的自然恐慌状态的发生，以努力朝着第一个“假如”所昭示的理想目标或理想世界去前进和奋斗。民众有理由期待，现实的疫情干预政策应该使得现实的经济社会生活在两个“假如”的世界光谱上同第一个理想世界更加靠近一些，这或许就是在应对新型冠状病毒肺炎疫情时，政府或公共政策应该努力的目标和方向。
02政府或公共政策可以做些什么？——以信息为核心线索的人本主义的政策理念首先，最重要的信息不完全是关于新冠病毒肺炎的性质、来源及其有效治疗手段的技术性信息，但是，这一点却需要时间且具有高度的不确定性。当然，尽管如此，政府也会竭力组织科技部门包括医药企业加强相关医学和药物技术的研发。应该说，从国家科技部到湖北以及全国各地政府都在加大疾病研究的科技攻关，如从1月21日开始，湖北省启动了新冠病毒肺炎应急科技攻关项目，立足湖北省疫情防控需要，将提高治愈率、降低死亡率作为核心目标，遴选出快速检测技术研发、临床诊断、抗病毒应急药物和疫苗、动物溯源研究、病原学及流行病研究五个方向，开展科技攻关（吴婷婷，2020）。虽然，也有的研究团队还与世界卫生组织以及美国、印度和欧洲等很多研究机构保持密切合作，但是，真正行之有效的治疗手段或新药物的研发都需要一定时间。不过，当前当务之急是各地临床的西医和中医治疗经验知识和信息是可以共享和相互学习的，这对于改进各地医疗专家对新冠病毒肺炎患者的诊疗效果具有积极意义。可见，随着越来越多的患者治愈出院，整个社会民众战胜新型冠状病毒肺炎疫情的信心将极大加强，从而减少不必要的恐慌。
其次，政府需要采取有效筛查机制，以获得已经感染和可能被感染的处于潜伏期的患者以及其接触者类型的信息。对于已经感染了新冠病毒并且得到确诊的患者，对其进行隔离并不困难，但是要获取确诊信息或确诊一个人是否感染了新冠病毒却至少需要平均3天左右的时间，在确诊之前，对一个带有疑似症状的人或者与确诊患者有密切接触的人进行医学观察和病毒检测是至关重要的。可见，政策干预的关键手段之一就是改进对疑似感染者或患者进行新冠病毒检测的试剂或手段，增加检测试剂的供应和检测人员以及实验室设备的检测处理能力，以提高检测效率，节约检测时间，从而降低疑似感染者传播病毒的风险或几率。
图1 新冠病毒肺炎疫情扩散及其控制的流图模型（作者自制）
再次，对已经感染和可能被感染的处于潜伏期的患者以及其接触者采取分类管控的政策措施，尤其对具有传染性的患者进行隔离或降低人际间的接触率，以降低新冠病毒肺炎的传染性或感染速率。如图1所示，任何传染病扩散和感染的速率关键取决于人际接触率和病毒自身的感染性，因此，在缺乏对病毒进行控制和治理的有效药物或疫苗之时，政策干预的重点显然是优先考虑对感染源进行隔离以及降低人际接触率。于是，对于新冠肺炎疫情，政府对武汉市采取了“封城”的措施，阻止或暂停火车、航空公司以及高速公路汽车等交通工具进出武汉市是必须和必要的。当然，其他的取缔疫情重灾区的一切公共集会或旅游等活动的政策措施也是迫切和必须的。
此外，加强宣传，鼓励提高个人的自我防护力度，尤其是在对于他人健康类型的信息掌握并不完全的情况下，这是预防潜在病毒感染的一种重要的自我控制机制。当然，现代社会的多媒体和自媒体时代为疫情防护知识或信息的传播和宣传提供了极大的便利性，在很短的时间内，最大多数人几乎非常有效地获取了如何自我防护以避免新冠病毒肺炎传染和感染方面的卫生知识。如图2所示，随着疫情不断发展过程中确诊人数与死亡病例的增加，伴随着社会媒体的宣传报道，易感人群的自我防护意识越来越强，一方面，其主动减少与病毒携带者接触的概率（如B1循环路径所示），另一方面，其对病毒携带风险人群如从武汉等疫区回来以及与其密切接触者的申报或举报压力就越高，而上述疑似人群或病毒携带风险人群配合隔离的积极性或主动性也会提高（如B2循环路径所示），这样就会降低易感人群与病毒携带者接触率以及民众的感染率，从而最终会减少或控制疑似人群与确诊患者的人数。
最后，关于干预时点，政策干预的时间节点显然是越早越及时越好。如图2所示，新冠病毒肺炎疫情扩散的内在加速原来就是图中正向反馈机制R1的作用所致，如确诊患者越多，在缺乏干预的情形下，受其感染或与其病毒携带者接触的人群越多，于是，民众受感染率也会越高，从而疑似患者以及新增确诊患者数就会更多。可见，这是一个自我强化的内在冠状病毒疫情扩散传播的循环反馈模型。政策干预的基本逻辑就是要创造出更多的负向循环反馈机制如强制隔离（B2）以及易感人群的自我防护机制（B1）来对抗和抵消正向反馈机制R1的感染-扩散作用。因此，对于新冠病毒肺炎疫情控制而言，尽管抱怨最佳干预时点已经于事无补了，但政策干预的时间节点无疑需要越早越好，以便尽可能地降低确诊患者人数以及疑似患者的基数，从而阻止或遏制受其接触和感染的几率或风险，进而阻断病毒感染的自我循环反馈强度或机制。
03政府如何改进新冠肺炎疫情的政策干预效果？——一切从降低信息不完全出发针对以上的疫情干预备选政策工具的讨论，我们需要进一步探讨的问题是如何能够更好地运用和发挥上述政策干预工具的效能呢？或者说对于当前全国各地采取的疫情干预政策应该做何种评价？答案也应该是围绕如何降低信息不完全性以及新冠病毒的传播速率及其控制。不过，考虑到这个问题比较宽泛和复杂，我们仅从信息不完全的视角或标准对几个代表性的疫情干预政策进行讨论。1、增加医疗资源特别是医护检测人员和设施是干预政策的重中之重。无论从何种程度强调和突出这一点都不过分，很多潜伏期或高危人群如果不能用最短的时间检测和确诊，则这部分人群始终是威胁健康人群或引发疫情传播扩散的最大危险点。毕竟健康类型的确定是最关键的信息不完全，不仅仅是公众与公众之间对于彼此健康状况的信息不完全，也有医护人员、政府与公众之间关于疫情状况或个体健康的信息不完全。但是，自1月20日中央决定全面防控疫情的战略部署之后，媒体感受到的混乱和压力始终还是武汉的医疗资源特别是住院隔离和医学观察的床位和设施以及医护人员跟不上。不过，相信经过最近几批次的医疗支援和火神山医院的投入使用，这种情形应该会得到改观。增加检测力度就是降低对公众健康类型的信息不完全性。
2、运用大数据即时公开新冠病毒感染者所在小区以及活动的地理信息是有效的干预工具。深圳和广州等地已经能够及时公布疫情的非常具体的地理空间信息，这对于降低社会关于疫情流行的信息不完全性，同时提高相关地区公众自我防护意识具有很积极的针对性意义。当信息足够完全和清晰的时候，政府就可以大大缩小隔离人群的范围和规模，对于相对安全的地方就可以放松控制，从而有助于分离均衡策略的高效运用。
3、强化公众个体对其健康风险信息申报的法律责任。在疫情控制过程中，任何公民或公众自身都对于其是否来自武汉或其他疫区以及是否与上述病毒携带者密切接触拥有私人信息，但这类信息涉及公共安全问题，这意味着，应当强制性地约束具有类似潜在影响公共安全的私人信息的人负有向相关医疗机构或专业组织申报的法律责任。突出这一点可以降低整个社会甄别公众健康信息的社会交易成本，所以，那些明知自己来自武汉和其他重点疫区，并且明知自己健康风险极高，却仍然带着父母或者朋友旅行和聚会，并最终对他人生命健康造成严重损害的，就应当受到法律的制裁。
4、“联防联控”机制与“守土有责”原则是干预政策协调和有效执行的重要支撑。分部门、分区域的“守土有责”政策权限划分原则既有助于降低政策决策者对于不同区域或不同部门的信息缺乏的问题，也有助于调动掌握更多信息的行动者执行政策的激励和有效性。但是，分块化的政策执行系统也会存在信息碎片化、信息分割与决策短视问题。如有的部门组织和调运了大量医疗物资，但是，这些医疗物资如何能够最有效地配置到最需要和最能产生价值的链条或环节上去，则需要高效的部门协调以及大量的医护需求信息。可见，疫情的联防联控最重要是确保疫情控制中的各个环节和各个模块中碎片化的信息快速有效地整合、优化和传播。如果其中的一个关键节点如部门负责人既不清楚自己辖区的医护人员检测能力以及患者和疑似患者住院观察的容纳能力等信息，也不清楚目前辖区有多少确诊病例和疑似病例及其增长变动趋势等信息，自然就无法准确地沟通和协调医护物资的对接，也无法最有效地节约或降低病毒的检测时间。当然，“守土有责”还需要政策干预网络中的关键节点或行动者能够充分把握其“土”和“责”的范围、边界以及责任的轻重缓急，决策目标的优先级确定无疑是政策制定的艺术。例如，证券监管部门负责决策的关键目标显然包含对市场安全、流动性或有效性，以及对疫情控制的支持等多重目标的考量。但是，无论如何，在该部门的多重目标考量中，市场有效性目标与金融安全目标应当压倒一切成为其政治决策优先级中最重要的考量，而不是给湖北地区未来上市企业的费用减免等扶持性目标的考量（毕竟，这一考量对春节之后证券市场开市的政策决策者来说并不是最为迫切的）。可见，联防联控机制也不意味着其中任何节点或行动者都可以为了疫情控制而疏忽其本职最重要的政策目标追求或责任。
5、要避免被动消极的无效政策干预，倡导主动积极的有效政策干预。有一种机械式的政策干预对于降低信息不完全以及病毒的人际隔离没有切实有用的效果，比如在很多农村地区，本来来自疫区的农民工数量核查后非常清楚，并且都已经按照规定隔离。而其他很多村甚至一个乡镇也没有任何潜在的新冠病毒携带者或相关风险，但是，这些地方干部也按照联防联控和守土有责去严格执行村庄人员流动的限制，显然，这些限制性措施对于疫情干预政策目标而言看起来更安全了或有价值，但事实上缺乏意义，属于过度反应或无效干预。同样，在一些大城市的生活社区，社区过度限制人员的流动对于获取公众的健康类型信息并无直接的作用，且也是无效干预。类似的，大学饭堂放弃集体就餐以及处罚提前返校学生和延迟开学，对于很多群体尤其是大学生群体，群体间的健康类型信息的披露或公开并不是非常困难，人为地刻意制造恐慌对于降低健康类型的不完全信息没有任何直接的作用，仅仅认为降低人际间的接触率就可以降低病毒的传染速率，这个假说的前提是对群体健康类型高度缺乏信息的条件下成立的。但是，对于一些疫区并不严重完全可控的城市和社区，过度反应造成的经济社会成本可能超过了这些过度无效干预的“功利”或作用。当然，以上对一些政策干预手段的评论可能过于局限于降低信息不完全角度考虑和评价的，具体评价还需要更加系统深入地考量。
注：本文写作于2020年2月4日，仅代表作者本人观点。
参考文献吴婷婷，湖北已启动新型冠状病毒肺炎应急科技攻关项目，新京报，2020-02-02
赵德余，政策系统动力学，社会科学文献出版社，2019-05
微信编辑 | 黄晨
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