德克萨斯州的瓜：移民议题下美国“央地”关系的司法拉锯与胶着选情

* “中美友好互信合作计划”是由复旦发展研究院和丰实集团共同打造的中美关系研究的学术平台

近年来，美国非法移民问题愈发严重。根据美国海关和边境保护局数据，2023财年，美墨边境发生了超过240万人次的移民冲突，高于2021年的约170万次。仅 2023年12 月份，就有超过 30 万非法移民越过边境，创下历史新高。过去几周来，德克萨斯州政府与联邦政府就边境非法移民问题产生了引人瞩目的龃龉。德州州长、共和党人格雷格·阿博特（Greg Abbott）抨击拜登（Joe Biden）无视履行宪法职责要求，放任非法移民入境，引发州与联邦所谓“央地”关系的宪政风波，甚至在一些舆论场激发了所谓美国是否会由此陷入“内战”的热议。

冲突因何而起？德克萨斯州边境铁丝网案

德州因地处美墨边境而面临突出的非法移民问题。在2021年至2023年的超过630万次的非法越境事件中，近58%（约400万次）都发生在德州区域。此外，美国国土安全部估计，大约160-180万名非法移民“逃逸者”未被边境巡逻队逮捕而进入了美国境内。为应对非法移民的增加，德州州长阿博特于2021年发起了一项有争议的、由州政府主导的边境安全行动，名为“孤星行动”（Operation Lone Star）。在此行动下，德州在格兰德河（Rio Grande）安装了刀片刺网、漂浮屏障，并增派了数千名德州士兵和国民警卫队士兵在该州与墨西哥长达1,254英里的边境部分地区巡逻。同时，作为行动的一部分，“巴士政策”（busing strategy）将数万移民送往六个民主党领导的“庇护城市”：华盛顿、纽约、芝加哥、费城、丹佛、洛杉矶。不仅是德州的阿博特，佛罗里达州州长德桑蒂斯（DeSantis）也采取了此举，从而将移民问题从部分边境州议题上升至全国性议题。德州州政府数据显示，“孤星行动”启动以来，已逮捕超过496,700名非法移民，超过38,700名罪犯，并提起了超过35,100项重罪指控。

德州边境线图示 图源：德州政府网站

德州政府设置的铁丝网的阻挡减弱了边境巡逻队的行动能力，特别是在进入格兰德河方面，这使得他们无法协助一些陷入困境的非法移民，他们中有些人甚至在此丧生。拜登政府对德州此举表示反对。美国海关和边境保护局人员有时会切开、抬起或拆除部分铁丝网，以便逮捕、处置、和解救移民。2023年10月，德州起诉联邦政府，一场央地“司法拉锯战”就此开始。

美墨边境卫星图 图源：CNN

德州政府指控美国海关和边境保护局“剪断、摧毁或以其他方式破坏了德克萨斯州财产——为确保边境安全和阻止非法移民进入而战略性部署的六角铁丝网”，并且阻止国民警卫队保卫边境。德州总检察长肯·帕克斯顿（Ken Paxton）提出紧急动议，要求地区法院颁发临时限制令阻止边境巡逻队继续拆除铁丝网。联邦地方法院后驳回了德州的临时禁令待审请求。德州又向美国第五巡回上诉法院提出上诉。法院根据地区法院的命令批准紧急中止，并于 12 月 19 日禁止边境巡逻队进一步破坏铁丝网，除非出现医疗紧急情况。2024年1月2日，美国总检察长伊丽莎白·普雷洛加（Elizabeth Prelogar）向最高法院提交了一份请求，要求在上诉期间取消禁令。与此同时，去年12月阿博特还签署了一项法律赋予州执法官员逮捕非法越境移民的权力，该法案将于今年3月生效。鉴于移民法及其执行属于联邦政府的职权范围，阿博特此举挑战了宪法第六条所规定的联邦权力至高无上的极限。基于德州在非法移民问题上一系列挑战联邦权威的自主行为，2024年1月初，拜登政府向最高法院提起诉讼。

阿博特与拜登 图源：Newsweek

近日，事件有了新的发展。据美国有线新闻网（CNN）消息，1月10日，德州当局有效地将美国边境保护局官员封锁在了伊格尔帕斯2.5 英里的区域内。1 月 12 日，德州军事部门“占领并控制了谢尔比公园（Shelby Park）”后，两名儿童和一位母亲跨越边境时在格兰德河附近不幸溺水身亡。拜登政府指责这场悲剧是由于德州军事部门阻止边境巡逻队进入该区域所致。1月14日，国土安全部向德州总检察长肯·帕克斯顿发出了一封停止函（cease-and-desist），称该州的行为“对边境行动造成了阻碍”并且违反宪法。信函表示，“如果德州在 2024 年 1 月 17 日结束之前尚未确认停止阻止边境巡逻队进入谢尔比公园地区及其周边地区，并消除进入美墨边境的所有障碍， 我们将把此事提交司法部采取适当行动，并考虑所有其他可用选项来恢复边境巡逻队进入边境。”
1月22日，最高法院以5：4的多数宣布德克萨斯州边境铁丝网案裁决结果，允许联邦官员在认为有必要的情况下切断部分铁丝网。“移民法的执行是联邦政府的责任。德克萨斯州非但没有帮助减少非正常移民，反而让一线人员更难完成工作并依法承担后果。我们可以安全、人道、有序地执行并管理我们的法律。”国土安全部发言人之后表示。

冲突发酵升温25州及特朗普支持德州

虽然最高法院的最终裁决站在联邦政府一边，但此前上诉法院的有利判决以及最后5:4的微弱优胜给予了阿博特最后一搏的底气，从而加剧了形势的紧张。阿博特方面没有因最高法院的裁决而退缩，他表示不会让步“这还没有结束。德克萨斯州的铁丝网对拜登鼓励的非法越境行为起到了有效的威慑作用”，“我将继续捍卫德克萨斯州宪法赋予的边境安全权力，防止拜登政府破坏我们的财产。”目前，德州国民警卫队仍继续在谢尔比公园地区安装更多的防攀爬围栏和刀片刺网。1月24日，美国有线电视新闻网在伊格尔帕斯的一个团队目睹了这一无视最高法院裁决的行为。同日，阿博特发表了一份声明，指责拜登持续攻击德州并拒绝履行保护边境安全的职责，并宣称德州在遭受“入侵”的情况下拥有宪法赋予的自我防卫权利。

德州边境的铁丝网 图源：El Paso Times

阿博特在声明中列举了拜登的“失职”，包括：1. 违反忠实执行国会颁布的移民法的誓言——不以联邦非法入境罪起诉移民反而向联邦法院起诉德州的自我防御行为。2. 无视强制拘留非法移民的联邦法规，非法允许移民大批进入美国。3. 浪费纳税人的钱来破坏德克萨斯州的边境安全基础设施，从而引诱非法移民离开本州南部边境的 28 个合法入境点——在那里没有被淹死的威胁，而进入格兰德河的危险水域。在声明中，阿博特不仅从道德上追溯国父们对一个严格执法总统的期望，而且从法理上引用多项法条作为理论支持。

阿博特致拜登信函 图源：德州州政府官网

1月25日，德州VS联邦政府边境移民事件愈演愈烈，25位共和党州长发表了一份联合声明，声援阿博特，表示他们将“加紧努力，保护美国公民免受非法移民、芬太尼等致命毒品和恐怖分子对我国所造成的历史新高威胁”。联合声明称，“我们这样做的部分原因是拜登政府拒绝执行已有的移民法规，并且非法允许在美国各地假释大量非法进入我们国家的移民。” 肯塔基州总检察长拉塞尔·科尔曼（Russell Coleman）于1月29日表示，“肯塔基州已成为一个边境州，我们的孩子处于危险之中。” 据报道，科尔曼同其他25名共和党总检察长一起，同样向拜登总统寄送了一封类似的信。总检察长们在信中表示，拜登政府“所做的不仅仅是阻止德克萨斯州执行法律”，而且还帮助“个人完成了非法进入美国的过程”，“我们是法治国家。如果没有边界，我们很快就会不再是一个国家”。与此同时，正在参与2024总统竞选的特朗普对德州及阿博特表示支持。他在拉斯维加斯对一群支持者说：“当我担任总统时，我不会试图向德州发出限制令，而是会向他们派遣增援部队。”“我不会与边境州作战，而是会利用美国总统的一切资源工具和权力来保卫美利坚合众国免受目前正在发生的这场可怕的入侵。”除特朗普外，多位共和党国会议员也纷纷表态支持德州的行动。国会议员泰德·克鲁兹（Ted Cru）表示，德州政府正在捍卫本州，而拜登却对其提起诉讼。他进一步批评拜登的移民政策是“希望我们的国家受到入侵”。
当地时间1月31日，美国众议院共和党议员在经过15小时的辩论后，投票赞成启动针对国土安全部部长马约卡斯的弹劾程序，指控其未能处理好移民危机。民主党人则呼吁拜登政府对德州采取更强硬的措施。来自德州的国会议员华金·卡斯特罗（Joaquin Castro）在社交媒体上发文：“阿博特正在利用德克萨斯州国民警卫队在边境进行阻挠并制造混乱。”他呼吁联邦政府对德州国民警卫队进行控制。

真正的问题：“谁”与“如何”

美国全国公共广播电台刑事司法通讯员贾斯敏·加斯德（Jasmine Garsd）评论，这场冲突引发了对两个问题的严正思考：谁（who）在美墨边境上拥有管辖权、如何应对移民危机（how）。

1“谁”的权限：美国宪法框架下“央地关系”及边境管辖权归属

在“谁”的问题上，宪法学家们阐明了州长权力的边界。南卫理公会大学宪法学教授兼专家杰弗里·卡恩（Jeffrey Kahn）表示，“无论是成文法还是宪法都非常明确，负责我们国际边界的是联邦政府，而不是各州。阿博特州长似乎忘记了他是 50 个州之一的州长，而不是德克萨斯州的总统。”纽约大学法学讲师皮特·肖恩（Peter Shane）教授同样指出,“根据美国宪法，州长无权宣布任何事情，宪法也没有赋予各州任何法律权力来阻止联邦权力的行使”。法理如此，但现实中要处理的问题还有国民警卫队与联邦政府的关系以及对“入侵“的定义。国民警卫队说到底是美国军队的一部分，由美国总统作为总司令监督，但除了总统接管联邦控制的非常特殊的情况外，每个州的国民警卫队都听从州长的命令。美国历史上一个此种特殊情况的先例发生在1957年的“阿肯色行动”（Operation Arkansas）中。时任州长奥瓦尔·福布斯（Orval Faubus）命令国民警卫队阻止黑人学生在种族隔离时期进入小石城中央高中（Little Rock Central High School）。对此，总统德怀特·艾森豪威尔（Dwight Eisenhower）将阿肯色州国民警卫队联邦化。在联邦政府的控制下，阿肯色州国民警卫队与第 101 空降师的联邦部队一起确保黑人学生能够上学。因此，联邦化国民警卫队可以成为拜登政府的一个选项。
另外，州长阿博特援引了美国宪法中罕被使用的入侵条款。他表示，移民就像外国公敌的入侵，鉴于总统对此无动于衷，德克萨斯州有权保卫自己。这一论证是否成立，需要细致的法律界定。无论如何，卡恩认为，当前的紧张局势都为未来州和联邦政府关系带来了更深层次的问题和相互冲突的先例。

2如何解决：两党协议与大选背景下被异化的移民问题

在“如何”的问题上，共和党和民主党正在协商一项移民协议。此前，有关边境安全和移民的谈判一度陷入紧张的僵局。共和党人表示，除非拜登政府在边境问题上做出重大让步，否则共和党主要人士将拒绝为乌克兰对俄战争提供进一步援助。拜登已表示他愿意在移民政策上做出让步，参议院多数党领袖查克·舒默（Chuck Schumer）也重申，拜登“愿意在边境问题上取得进展”。拜登上任时承诺恢复庇护并以“人道”方式管理边境，发誓要结束特朗普政府的严厉做法，对那些希望来到美国并确保南部边境安全的人表示同情。但在严峻的非法移民问题面前，拜登不得不转向更严格的措施来阻止移民流动，如今他将采取更强硬的立场。拜登上周出人意料地提出了一项异常严格的政策：如果获得授权，他将关闭美国南部边境。这标志着民主党人做出了很大的妥协。哥伦比亚广播公司新闻（CBS）最新消息，两党移民协议最早可能在下周达成。协议的组成部分包括：一项新的权力，即允许总统在非法过境达到较高水平时关闭边境；改革庇护制度以在更短的时间内解决案件，以及加快工作许可的发放等。根据拟议的协议，如果一周内日均非法越境移民达到4,000人，国土安全部将获得新的紧急权力，可以关闭边境。如果某些移民被证明是为了逃离本国的酷刑或迫害，他们将被允许留下来。谈判代表参议员克里斯·墨菲（Chris Murphy）告诉美国有线电视新闻网，“我们确实达成了两党协议。现在正在完成文本”，“关键问题仍然是共和党人是否会听取试图阻止两党协议的特朗普的意见。”因此，尽管最近的谈判显示出取得进展的一线希望，但事实证明，移民政策是近几十年来国会山最困难的问题之一。移民是2024年11月大选之前的一个核心问题，爱荷华州和新罕布什尔州的选民为特朗普赢得初选胜利，部分原因是他们对边境问题的担忧。这一切发生在总统大选年大大加剧了问题的复杂性。在此前与共和党人举行的闭门会议上，参议院少数党领袖米奇·麦康奈尔（Mitch McConnell）业已承认，鉴于特朗普希望将边境安全作为其竞选的关键议题之一，移民问题的政治动态已经发生了变化。特朗普领衔反对两党移民协商以达成一项边境法案（Border Deal）的行为造成了很大阻碍。特朗普此前曾高呼“我宁愿没有法案，也不愿得到一个坏法案。坏法案是你不能拥有的。”康涅狄格州民主党人墨菲进一步揭示，“我认为对一些共和党人来说非常可怕的是，我们达成的协议实际上将解决问题的很大一部分。我知道对于特朗普和一些共和党人来说，实际上修复破碎的庇护系统（asylum system），或者为总统提供新的工具来更好地管理边境并不符合他们的最佳利益，”他说。“因此，当共和党人看到这项协议时，他们中的一些人担心它实际上会解决问题”。在两党对抗、总统竞选的大背景下，移民问题被极端化、政治化，引起不少独立人士的不满。几位德克萨斯州市长告诉美国有线新闻网，他们对移民问题的过度两极化感到厌倦。他们认为，该州和联邦政府之间的党派争吵无助于解决他们所说的真正的人道主义危机，并呼吁阿博特和拜登政府以及国会集思广益，达成有意义的妥协和最终解决方案。麦金尼市市长乔治·富勒（George Fuller）直言，“我认为现在有很多政治噱头正在州一级上演。我们需要停止党派斗争。”他补充说“我们已经确定，如果你作为右派和左派坐在一起，那就是对你自己的党派的叛国行为”， “归根结底，我们所有民选官员、所有立法者都是经过投票选出并为美国人民工作的；不是为了下一次初选，不是为了他们正在寻找的下一次党派进步。” 自称独立人士的阿灵顿市市长吉姆·罗斯（Jim Ross）称这场对峙“荒谬”且“浪费时间和金钱”。下一阶段的焦点就要看两党能否跨越间隙、弥合分歧，合作务实解决迫在眉睫的非法移民问题。最后，这场联邦与州的紧张对峙关系不仅受到了总统大选的影响，同时也反过来影响着总统大选。休斯顿大学霍比公共事务学院发布的针对德州选民的2024 年选举周期报告显示：（1）德州选民认为特朗普可能赢得共和党提名，并与总统乔·拜登重赛。（2）49%的潜在选民表示他们会投票给特朗普，而40%的人表示他们会投票给拜登。（3）德州选民认为拜登在拉丁裔群体中欢迎度较低。拉丁裔对州长阿博特非常支持，包括其移民政策——而拜登在这方面与共和党州长存在分歧。这场德州VS联邦案如何发展势必会对大选走势产生影响，让我们静观其变。

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