押注英特尔：美国半导体制造回流是拜登争取摇摆州的良方吗？

* “中美友好互信合作计划”是由复旦发展研究院和丰实集团共同打造的中美关系研究的学术平台

3月20日，美国总统拜登在参观半导体企业英特尔（Intel）位于亚利桑那州钱德勒市奥科蒂洛园区的工厂时宣布，美国政府将通过《芯片法案》（Chips and Science Act）为英特尔提供195亿美元的援助以支持其扩大在美生产建设，其中85亿为无偿赠与，110亿为贷款。拜登乐观地估计，这项投资意味着至2030年时，可以实现全球20%的尖端芯片在美生产。

拜登在亚利桑那参观英特尔工厂时发表讲话

来源：《联合早报》

当前世界上最先进的芯片制造几乎都集中于东亚，在逆全球化和贸易保护主义抬头的今天，美国政府判断这种现状已经构成了对美国国家安全与经济安全的威胁。在拜登讲话的同日，美国商务部宣布与英特尔签署了一份不具约束力的初步条款备忘录 (PMT)，商务部将根据《芯片法案》授权的拨款向英特尔在亚利桑那州、新墨西哥州、俄亥俄州和俄勒冈州的建设项目提供注资。

“没有人比拜登总统更关心复兴美国制造业，今天的决定是朝着确保美国在21世纪制造业中的领导地位迈出的一大步。”美国商务部长雷蒙多说，“这一决定是拜登总统多年工作和国会两党努力的成果，以确保经济和国家安全所需的尖端芯片能在美国制造。”依据她的说法，这将有助于激励英特尔在未来5年进行超过1000亿美元的投资，并创造30000个高新岗位。

技术与经济：为什么是英特尔？

《芯片法案》是一项生效于2022年8月9日，旨在提高美国在半导体领域，特别是尖端半导体的制造与研发能力的联邦法规。这项法案允许白宫动用520亿美元的资金（其中有390亿专项资金）和“先进制造业投资信贷”等项目实现上述目标，具体执行则由雷蒙多及一支200人左右的团队负责。

亚利桑那州立大学教授戴尔·罗杰斯（Dale Rogers）认为，让美国摆脱东亚供应链是拜登于2022年签署的《芯片法案》背后的主要理念，芯片的军事应用使这一点变得更加重要。“美国政府说，‘听着，这在商业上无比重要，但这也是你打仗的方式……除非我们夺回在半导体行业的领导地位，否则我们就不会安全。’”

《芯片法案》生效以来，拜登政府已经先后进行了三项资助，包括资助贝宜系统（BAESY）的3500万美元、资助微芯科技（Microchip Technology）的1.62亿美元和资助格芯（GlobalFoundries）的15亿美元。而本次对英特尔的资助则是第4次，也是迄今为止最大的一笔资助，无论是规模还是覆盖范围都远远超过前3次。

那么，拜登政府为何如此重视英特尔？

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技术领跑：英特尔的特殊地位

半导体产业进入21世纪后逐步向“设计”与“代工”两个专门领域分流，由于建设代工厂的成本高昂，美国企业往往深耕设计领域而将代工外包给台积电等一众东亚企业，导致美国的芯片制造能力大幅落后。而在美国企业中，英特尔是唯一一家兼具制造和研发能力的公司，且其技术处于领先地位。

英特尔的战略围绕三个核心要素：建立工艺技术领先地位、建立更具弹性和可持续性的全球半导体供应链以及创建世界一流的代工业务——所有这些都与《芯片法案》促进半导体制造和发展的目标相一致。除了增强美国制造能力外，英特尔还有望在四年内交付五个半导体制程节点，并预计在2025年实现Intel 18A的量产以确立其在半导体领域的研发领先地位。

英特尔代工工艺路线图，来源：Intel

为此，商务部与英特尔达成了这份PMT，拜登政府将培训劳动力和支持可负担的儿童保育服务作为协议的优先事项，英特尔将致力于立足当地开展培训计划，并增加在儿童保育方面的负担金额。此外，备忘录中还包括了5000万美元规模的专项资金用以培训半导体业和建筑业方面的劳动力。

“这将成为有史以来美国半导体制造的最大投资之一。拟提供的资金将加强尖端芯片的所有主要技术流程，从研发到大批量生产再到先进封装，这是至关重要的。这将意味着在各州建立五个新的晶圆厂、两个现代化设施和先进封装。”雷蒙多说，“失败不是一种选择——领先的芯片是我们创新系统的核心，尤其是在人工智能和军事系统的进步方面。目前，美国在这些芯片和人工智能芯片的设计方面处于世界领先地位……我们不能只设计芯片。我们必须在美国制造芯片……我们依赖于亚洲很少的几个工厂来获得我们所有最尖端的芯片，这是难以为继的，也是不可接受的。这是一个经济安全问题，也是一个国家安全问题，我们将改变这种状况。”

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投资英特尔的经济效益

英特尔在奥科蒂洛园区的新工厂是其耗资数十亿美元的全球制造扩建计划的一部分，它还会在包括俄勒冈州、新墨西哥州、俄亥俄州、马来西亚、爱尔兰、波兰、以色列和德国的新建或扩建工厂。其中俄亥俄新厂据说会是世界上最大的人工智能（AI）晶片生产设施，最快2027年启用。

“今天对于美国和英特尔来说都是一个决定性的时刻，我们致力于推动美国半导体创新的下一个伟大篇章。”英特尔首席执行官帕特·基尔辛格 (Pat Gelsinger) 在接受美国政府资助后说道，“人工智能正在推动数字革命，一切数字都需要半导体。《芯片法案》的支持将有助于确保英特尔和美国在人工智能时代保持领先地位，因为我们将建立一个有弹性且可持续的半导体供应链，为我们国家的未来提供动力。”他预计，这其中将有25%涉及建筑和土地，70%用于设备。

帕特·基尔辛格，来源：FOX NEWS

英特尔将在四个不同的州使用这笔资金：在亚利桑那，这笔资金将用于建造两家新的芯片工厂，并对现有工厂进行现代化改造；在俄亥俄，这笔资金将用于建立两家先进的工厂；在新墨西哥，这笔资金将用于两家工厂改造为更为先进的封装厂；在俄勒冈，这笔资金将被用于技术研发中心的扩建与现代化。

这其中，亚利桑那州有望成为《芯片法案》的主要受益者，该法案帮助亚利桑那迎来了历史上最大的几笔投资，州府凤凰城地区已成为美国不断发展的半导体供应链中心之一。亚利桑那州立大学知识企业执行副总裁莎莉·莫顿（Sally Morton）认为：“这将改变美国的游戏规则，改变我们州（亚利桑那）的游戏规则，改变凤凰城的游戏规则。”“我们将真正成为芯片制造、研究、开发和原型设计的中心。”一些观察者计算，如果从乘数效应（Multiplier Effect）来看，英特尔每在钱德勒投资1美元，当地的二级供应商、酒店甚至二级企业等就会投资13美元。

地点	内容
亚利桑那州 钱德勒	建设两座新的晶圆厂，并对一座现有晶圆厂进行现代化改造，提升其产能以便实现Intel 18A的量产。英特尔还与马里科帕县社区学院合作，协助该校学生进入半导体行业。这项投资将支持3000个制造业工作岗位和6000个建筑业工作岗位。
新墨西哥州 里奥兰乔	将两座晶圆厂现代化为先进的封装厂，以弥补国内半导体供应链中的重要缺口。全面投产后，该工厂将成为美国最大的先进封装工厂。为了支持新墨西哥州的工程专业学生，英特尔在五所学院和大学设立了捐赠奖学金以支持相关教育。这项投资将支持700个制造业工作岗位和1000个建筑业工作岗位。
俄亥俄州 新奥尔巴尼	通过建设两座原晶圆厂、扩大晶圆代工能力和供应链多元化，创建一个新的区域芯片制造生态系统。为此，英特尔资助了全州 80 多所高等教育机构，英特尔的设计和建造合作伙伴 柏克德工程公司（Bechtel）与北美建筑业工会签署了项目劳工协议 (PLA)，以建造这两座设施。这项投资将提供3000个制造业工作岗位和7000个建筑业工作岗位。
俄勒冈州 希尔斯伯勒	通过技术研发中心的扩建与现代化，投资美国领先的前沿开发中心，这些单位将使用世界上第一台高数值孔径EUV光刻机。2022 年，英特尔在俄勒冈州的500多家供应商共投入了40多亿美元。这项投资将为数千个制造业和建筑业工作岗位提供支持。

英特尔拟建设的新工厂

来源：美国商务部。笔者做了一定修改

除了已确定的近200亿美元补贴和贷款，英特尔也会就部分资本支出向美国财政部申请高达25%的投资税收抵免（ITC）。英特尔的投资预计将创造超过10000个公司工作岗位和近20000个建筑工作岗位，并为供应商和配套行业提供超过50000个间接工作岗位。拟提供的资金将有助于推进英特尔在各州工厂的关键半导体制造和研发项目，该公司在这些地方开发和生产世界上最先进的芯片和半导体封装技术。

白宫国家经济委员会主任莱尔·布雷纳德（Lael Brainard）在记者会上表示，这项投资标志着尖端半导体将首次在美国大规模生产，这是美国在这一重要产业中重建领导地位的重要一步。“英特尔的投资是美国复兴故事中令人兴奋的一部分，尖端半导体的制造40年来首次回到美国。”布雷纳德说，英特尔将致力于为自由职业者提供托儿服务，从而使父母能够从事这些维持家庭生计的工作，也使英特尔能够招聘到优秀的员工。

白宫副幕僚长娜塔莉∙奎利恩（Natalie Quillian）也突出了这项投资对美国带来的好处：“这项投资不仅仅涉及更广泛的经济影响。它还关系到全美各地和美国人民将从这项投资中受益。”

理想与现实：口惠实难至

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工人不足可能引发的延期

尽管白宫对《芯片法案》下各半导体工厂的建设运营给予了高度评价，认为亚利桑那和新墨西哥等地的工厂建设已经步入正轨，但从现实情况来看，舆论却对此并不表示乐观。

根据半导体行业协会（SIA）的统计，从2020年春季以来，已经有79个、合计2556亿美元的项目被提上日程，这些计划都是受到《芯片法案》资助预期的激励而上马的，然而，其中一些项目的建设时间表（通常是3~5年）的最终时间却长于当初的规划。半导体巨头普遍认为，尽管《芯片法案》的补贴十分诱人，但其附加条件太多因而往往“口惠而实不至”，缺乏经验丰富的建筑工人和机器安装技术人员、环保执照问题及政府补贴发放缓慢已经成为阻碍美国半导体发展的主要因素。《经济学人》认为，工会激进主义（Union Activism）往往会劝退外国企业。如果按罢工天数与罢工人数的乘积计算，那么美国每年因罢工而损失的工作时间超过100万天。

众所周知的是，由于台积电无法平衡当地工人与建厂成本之间的矛盾，加之与亚利桑那州建筑贸易协会（ABCTC）旷日持久的冲突，其在亚利桑那的工厂建成日期被一拖再拖，而它在亚利桑那的第二座工厂也将被推迟至2026年或2027年。台积电董事长刘德音表示，台积电在亚利桑那的后续投资将取决于美国政府可以提供多大程度的激励。韩国媒体《首尔经济新闻》先前也传出，三星电子代工业务负责人崔世英（Choi Siyoung）在2023年旧金山国际电子器件会议上透露，三星已经将其在美国德克萨斯州泰勒市建设的代工厂全面量产时间由2024年推迟至2025年。这意味着，台积电和三星都将在2024年总统大选结束后才能投产，这些消息严重打击了拜登政府强化美国本土半导体产业的决心。

而在俄亥俄州，英特尔的两个新工厂也被推迟至2027年或2028年才能投入运营，并称2025年的生产目标是“激进的”。但拜登政府的一位高级官员表示，将英特尔的计划表述为“延迟”是不准确的：“我们与英特尔进行了几个月的接触，就在俄亥俄州的建设规划而言，他们的计划仍旧按部就班。”

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环境保护可能引发的延期

标普全球评级（S&P Global Rating）的报告认为，水资源短缺是制约半导体行业的一大因素。在美国西南部的亚利桑那州，水是一种稀缺且非常重要的资源，尽管拥有科罗拉多河的初级用水权（Junior Water Rights），在历史上的缺水时期亚利桑那也往往尽可能削减用水。故此，平衡经济增长和可持续用水是一个难以取舍的问题。而随着半导体行业的进入，农业与住房开发对水的竞争似乎正在加剧，由于地下水储量的减少，亚利桑那已经不得不宣布暂缓州府凤凰城的房地产开发。因此，台积电和英特尔都在积极寻找减少整体用水量和回收利用的可靠方式，而它们还将必须面对来自美国政府的环境审查。

拜登的高级经济顾问直言道，环境许可可能会阻碍《芯片法案》的执行。实际上，根据美国商务部工业和安全局（Bureau of Industry and Security）对大约200家半导体企业进行的一项调查显示，64%的企业认为环境法规是他们遇到的最大的监管问题之一。一些美国人已经注意到，对企业的补助只有在其支付的情况下才有效，而美国这方面的繁文缛节已经严重阻碍了产业建设。

当前，亚利桑那厂的开工日期已被迫延至2025年，这种拖延可能会持续下去，使得美国政府倍感压力。美国商务部长吉娜·雷蒙多(Gina Raimondo)警告称，除非它们能以美国国家安全为由获得豁免，否则这些项目可能会因联邦资金发放所需的审查而被搁置数年。而一个由两党参议员组成的小组，其中包括了亚利桑那州参议员马克·凯利（Mark Kelly），提出了一项提案，允许某些与《芯片法案》相关的项目绕过环境审查，或限制在法律上接受审查的时间。但该提案在众议院陷入了僵局。

是芯片，更是选票

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半导体撬动亚利桑那

亚利桑那州自1912年加入美国以来一共历经28次总统选举，一向被视为共和党的票仓，在1952年之后的选举中，仅在1996年和2020年两次选举中将选举人票投给民主党。不过，正因2020年大选中拜登（49.5%）以微弱优势胜过了特朗普（49.1%），二者仅相差10457张选票，此事一直成为拜登引以为傲的战绩。在当前的美国总统选情中，亚利桑那也被视为关键的摇摆州。

一些在任的美国政府官僚不愿评论拜登是否是出于政治原因在亚利桑那州宣布对英特尔的投资，但拜登的竞选团队在周一发布的一份声明中却特意指向了这一点：“考虑到内华达州和亚利桑那州的选举议题上有堕胎问题、清洁能源问题以及半导体带来高薪工作可以做文章，加之我们身后的工人支持，拜登-哈里斯竞选团队处于有利地位，可以继续赢得西南地区的这些选民。”由此看来，拜登的亚利桑那之行可能首先会帮助民主党在11月捍卫一个关键的参议院席位，并可能在两场竞争激烈的众议院竞选中提供动力，但拜登团队仍然认为再次拿下亚利桑那是一项艰巨的任务。

保持2020年大选的微弱优势为2024年大选赢下亚利桑那的11张选举人票对拜登和民主党而言至关重要。法新社认为，拜登此行特意在摇摆州强调他的政绩是为了赢得民心，也是为了突出他和特朗普的不同。一些观察者认为，拜登希望向亚利桑那的选民传达的是，如果他能够顺利连任，那么他将在他的第二任期通过政府对私营部门施加影响，特别是消除人们对“在特朗普治下美国经济会好转”的印象——这是拜登当前所头疼的问题。特朗普在任期间推动了他所承诺的支持美国制造业的政策，例如对进口商品加征关税并对部分企业减税，但拜登强调，特朗普只会让美国企业将本属于美国的工作岗位移流海外以换取更廉价的劳动力与进口产品，是本届政府对制造业的投资引起了经济反弹和几何增长，这是对特朗普的涓滴经济学（Trickledown Economics）的根本突破。

“与我的前任不同，我决心扭转局面。这不仅仅是对美国的投资，更是对美国人的投资，所有的美国人。这就是我们一直在做的事情……半导体制造时隔40年将在再次美国崛起。”拜登高度评价自己的半导体政策，并批评特朗普的经济政策，“我的前任只会让未来在中国和其他国家而不是在美国重建。”

拜登经济学，来源：Bloomberg

不过，尽管近期美国的经济、就业情况良好，通胀也得以缓解，但选民对拜登的经济政策仍心存疑虑，使得他的连任之路异常坎坷，拜登和民主党都把半导体投资视为扭转亚利桑那等战场州选民对经济的看法的救命稻草。亚利桑那的民主党主席约兰达·贝贾拉诺（Yolanda Bejarano）表示：“我们没有与人们探讨拜登总统一直在解决的问题，这就是我们决心要做的事……民主党人需要更多谈论半导体投资的影响。”很显然，这笔在2024年总统大选热议期间被宣布的资助已经成为了选情的一部分。

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拜登当前的执政基础

根据彭博社（Bloomberg）和美国民调机构晨间咨询（Morning Consult）所做出的联合调查来看，当前特朗普仍以47%支持率胜过拜登（43%），但这一优势正在逐渐缩小。

拜登与特朗普在7个摇摆州中的支持率

来源：Bloomberg

尽管还无法判断这一民调数据是否能够代表最终的选情，但随着消费者对美国经济的观感出现改善，选民对拜登的支持率也在随之上升。美国的通胀在2022年创下40年来之新高及其挥之不去的影响伤害了拜登的形象，此前根据AP-NORC在2月进行的一项民意调查显示，美国成年人对拜登的经济领导十分悲观，只有35%的人认为国民经济良好，尽管略好于去年的数据，但改善并不明显。此外，有58%的民主党人和15%的共和党人赞成经济良好。

关于两党对经济是否良好的调查

来源：AP-NORC

有38%的人认可拜登的工作，其中包括70%的民主党人和7%的共和党人。公众对拜登政府处理经济的看法与其处理外交关系，特别是中美关系类似。

美国成年人对拜登政府的评价调查

来源：AP-NORC

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后续：冲击亚利桑那政局

资助英特尔的消息迅速震撼了亚利桑那州的政治格局，四名来自亚利桑那的共和党众议员在投票中都对民主党支持的议案投下了反对票，但无论是民主党还是共和党都无法完全否认这项决议的正确性。共和党的策略师查克·考夫林（Chuck Coughlin）在接受采访时表示，科技制造业对亚利桑那的经济具有“革命性”作用，拜登将这些进步与联邦政策及他本人绑定十分有效。然而，他也强调，尽管两党通过了这项法律，但竞选国会和该州席位的共和党候选人一直避免讨论这些变化。“他们不想给拜登或国会任何荣誉，他们陷入了特朗普的负面循环……这不被认为是他们的胜利，而被认为是拜登立法成就的一部分。”

正在竞争参议员席位的民主党众议员鲁本·加列格（Ruben Gallego）急于把这项政绩揽功到自己身上：“亚利桑那已经成为整个美国的经济引擎，我为能够帮助获得这笔历史性资金及带来数千个高新岗位而自豪。”他的共和党藉对手、受特朗普支持的卡里·莱克（Kari Lake）也表示了称赞，但建议商务部在《芯片法案》中融入更多多元化举措，并撤销一些繁文缛节。

虽然民主党人急于称赞拜登，但其他经常与民主党结盟的人指责拜登在寻求快速政治胜利时没有采取足够的措施来保护他们的利益。支持拜登的全美汽车工人联合会（United Auto Workers）主席肖恩·费恩（Shawn Fain）指出，英特尔尚未签署允许工人组建工会的可执行协议。他在一份声明中说：“汽车行业的工人知道强大的半导体供应链的重要性，”他敦促英特尔“不要只是说说而已，而是要言出必行，这意味着签署中立协议。但英特尔发言人威廉·莫斯（William Moss）在一份声明中说：“我们承认并尊重这样一个事实，即我们的员工拥有支持或反对工会代表的合法和基本权利。我们认为，在英特尔，工会代表和支付工会会费不是公平、有尊严、受尊重的必要条件，也不需要以此获得有竞争力的工资和福利。”

此外，调查显示，许多亚利桑那州人并不觉得他们从拜登的经济成就中受益，或者他们认为在特朗普的领导下经济会更好。拜登此行的目的是宣布为半导体制造业提供数十亿美元的资助：这一话题对许多选民来说并不显眼，但对拜登总统任期内的经济、政治和地缘战略项目却至关重要。

结语

康纳尔大学教授莎拉·克雷普思（Sarah Kreps）将拜登的亚利桑那之行形容为“寻求胜利”，是在向其他州释放信号。

其影响是明显的。在俄亥俄州，今年竞选连任的民主党籍参议员谢罗德·布朗（Sherrod Brown）强调，由于英特尔将创造数千个就业机会，俄亥俄州将成为“半导体制造领域的全球领导者”。这将有助于他在11月面对受到特朗普支持的共和党商人伯尼·莫雷诺（Bernie Moreno）。而拜登则在结束亚利桑那之行后飞往德克萨斯州，为达拉斯地区的两场竞选筹款活动营造声势，仅在第一场活动中，就达到了250万美元的募集金额。主持人之一的拉塞尔·巴德（Russell Budd）高呼拜登为“今晚德克萨斯州最热门的门票”。

拜登前往德克萨斯州募集资金，来源：WFAA

随着美国大选进一步白热化，可以预见的是，拜登将打出更多的“补助牌”以展现本届政府的执政能力和执政成就，有消息称，拜登政府将在接下来几周内陆续宣布对三星和台积电的补贴，其金额将分别高达60亿美元与50亿美元。对于中国半导体制造而言，更加需要关注的则是由于美国大选而泛起的“涟漪”将对国际半导体生产链的再分布产生的直接影响，以更加审慎、务实的姿态在新的国际半导体生产链中占据有利地位。

参考文献

[1] https://www.zaobao.com.sg/news/world/story20240321-3193261

[2]https://www.voacantonese.com/a/biden-touts-america-s-future-as-government-invests-8-5-billion-in-chipmaker-intel-20240320/7536686.html

[3] https://www.voachinese.com/a/us-chips-act-intel-20240319/7534891.html

[4]https://apnews.com/article/biden-intel-computer-chips-arizona-ohio-658029c7ecda43c0a1d18c4f0a6529fc

[5]https://finance.yahoo.com/news/how-intel-won-85-billion-in-chipmaking-cash-from-biden-090013267.html

[6]https://www.commerce.gov/news/press-releases/2024/03/biden-harris-administration-announces-preliminary-terms-intel-support

[7]https://edition.cnn.com/2024/03/20/politics/chips-act-intel-funding-biden/index.html

[8] https://www.nytimes.com/2024/03/20/us/politics/chips-act-grant-intel.html

[9]https://www.politico.com/news/2024/03/20/in-arizona-biden-drops-8-5b-on-intel-will-it-help-his-campaign-00148079

[10]https://www.azcentral.com/story/news/politics/arizona/2024/03/20/president-joe-biden-in-chandler-to-announce-8-5-billion-for-intel/73021570007/

[11]https://apnorc.org/projects/despite-improved-views-of-the-economy-bidens-ratings-are-unchanged/

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