从美国军费投放看中美竞争

近日，五角大楼公布了2020财年国防预算申请，总额高达7500亿美元，同比上升约4.7%。代理国防部长沙纳汉称，这是在国家安全战略驱动下精心打造的“经典之作”，是备战未来的重要里程碑。

特朗普执政三年来，军费年年涨是出于什么意图？这样的高额预算，能在民主党人控制的国会众议院过关吗？从美国军费投放重点的变迁中，又可看出哪些是专门针对中国的？

“美国优先”的军事逻辑

根据特朗普政府提交的2020财年国防预算申请，五角大楼将获得7180亿美元，另外320亿美元主要用于美国能源部的核武器维护及其他开支。

为规避2011年《预算控制法》对基础预算的限制（上限为5490亿美元），美国国防部将980亿美元基础预算放到“海外应急基金”（总额为1640亿美元）里，变相增加了基础预算额度。

从美各军种的预算支出看，陆军为1914亿美元、海军为2056亿美元、空军为2048亿美元，各军种预算经费趋于平衡。美军现役部队员额仅略微增加6200人，将达到133.95万人。

从国防资源投入的优先顺序看，有四大重点发展领域：太空和网络空间等新兴作战领域、陆海空作战能力的现代化、人工智能和高超音速等技术创新，以及维持战备。

美军在2017年升格网络空间司令部之后，又于2018年公布2020年建成独立“太空军”的具体步骤。2020财年国防预算将141亿美元投向太空能力建设，同比增加10%。在网络空间能力建设方面，美军计划投入96亿美元，同比增加15%。

根据2020财年预算，美将继续增强第四代和第五代战机作战能力；海军作战舰艇计划增至335艘；陆军重点建设下一代战车、未来垂直起降飞机，并增强士兵近距离杀伤力。在“多域作战”方面，美军将投入310亿美元，主要用于加强陆基战略威慑，大力发展导弹预警系统、终端高空区域防御系统、定向能武器等。

近年来，美国“军工复合体”加快发展人工智能、高超音速、定向能等颠覆性技术，进一步巩固与对手之间的技术代差优势。相关预算金额高达1040亿美元，如计划为无人驾驶和自主技术申请37亿美元（包括开发“进攻性无人水面舰艇”），为高超音速技术申请26亿美元（包括发展机载、舰载和陆基高超音速武器系统），为人工智能和机器学习技术申请9.27亿美元（包括发展高级图像识别），为定向能技术申请2.35亿美元（包括采购激光器用于基地防御）。

维持美军战备方面，新预算计划投入1248亿美元。其中，陆军为装甲旅战斗队的关键训练和基础设施改进增加17亿美元；海军为维持和运用更具杀伤力的部队增加21亿美元；空军为基地维修、承包商后勤支持等核心战备项目增加12亿美元。而相对于这些“微改进”的花费，维持美军庞大的战备本身就耗资不菲。

美国“岩石战争”网站指出，2020财年国防预算既是特朗普提前谋划2020年大选、向铁杆“票仓”军工巨头的献礼之举，也是美军着眼未来大国军事竞争、开启所谓“第二次变革”的重要举措。

国防预算的“府会之争”

特朗普此番提交的2020财年国防预算，在国内外均引发较大争议。譬如，1640亿美元的海外应急行动预算，几乎是2019财年的2.4倍，其中980亿美元名义上是海外作战行动开支，实际上却是变相增加基础预算。众议院军事委员会主席亚当·史密斯批评称，这是在公然嘲弄联邦预算程序，掩盖军事行动的真实成本。民主党资深参议员迪克·德宾认为，特朗普此举有违宪之嫌。

由于近年来大幅增加国防预算，2019财年美国联邦政府财政赤字达9840亿美元，超过了奥巴马时期的两倍。特朗普政府2020财年预算提出，要在10年内大幅削减失业保险、教育补助、医疗补助、医疗保险等社会基本福利领域2.7万亿美元的政府支出，以在15年内实现财政预算收支平衡和赤字缩减。众议员科勒称，与大多数的总统预算案相比，这个预算太不现实，国会不会接受。若国会和白宫在今年秋季政府资金用尽时，仍未能达成一致，恐将再次触发停摆危机。

尽管如此，2020财年国防预算在国会获得通过，应该是大概率事件。由于增加国防开支能为美国各州带来大量的军火订单和工作岗位，国会议员们普遍对国防预算大幅增长持支持立场。美国府会之间、民主共和两党之间，在国防议题上有高度共识。2018财年，美国国会通过的国防预算总额是7000亿美元，2019财年则为7163亿美元，基础预算都超过了5490亿美元的上限。其中对2019财年国防预算案，国会仅用不到四个半月的时间（通常需要8个月），就走完了几乎全部立法程序。

随着美国对“中国威胁”的认知愈加深化，强化美国军力、应对大国竞争已然成为一种跨党派共识。2018年3月，美国参议院军事委员会举行名为“全球威胁”的听证会，美国国家情报总监科茨、国防情报局局长阿什利等称，中国花费巨资加紧提升太空作战等能力，并在全球范围内利用经贸等手段构建自身地缘战略地位，对美国的影响力构成严重威胁。美军参谋长联席会议主席邓福德直言，中国是美国面对的“全球性挑战”，美国需要保持强大的军事竞争力。

2018年11月，美国国会授权成立“国防战略委员会”，要求入会的退休高官对美国国防战略进行不带党派立场的评估。该委员会其后发布报告称，美国有可能输掉与中国或俄罗斯的战争，呼吁美国政府每年增加3%~5%的军费，强化美国在导弹防御、网络和太空行动等方面的优势。

显然，巨额国防预算将进一步拉大美国与其他国家之间的军费差距，并很可能引发军备竞赛。据全球火力网数据，美国7500亿美元的国防预算，大致相当于位居其后的15个军费支出大国的军费总和。在美国国防预算高企的带动下，世界主要国家大幅增加本国的国防预算。斯德哥尔摩国际和平研究所（SIPRI）发布的分析报告显示，2018年世界军费开支达到冷战结束以来的最高值，约为1.822万亿美元。

美国不仅自己大涨军费，还胁迫盟国增加军费，甚至为此计划削减美国对“欧洲威慑计划”的经费投入。实际上自2016年以来，除美国外的北约成员国已新增410亿美元国防开支，但美国要求在2020年年底之前，进一步增加至1000亿美元。特朗普还计划让盟国除担负美军部署当地的全部支出外，再额外增加50%的“会员费”。

预示中美军费与军控斗争

毫无疑问，创纪录的2020财年国防预算，将为落实美国《国家安全战略》《国防战略》等政策性文件提供重要财政支撑。这份渗透着“鹰派”战略思维、冷战价值观和军事冲动的预算案，带来的负面战略影响不容低估。

随着中俄被视为“主要战略竞争对手”，美国将减少在西亚的军事行动，其主要军力将向欧洲和印太集中。当前，美国正努力为从阿富汗撤军创造条件，重点转向备战未来“高端”冲突。美国正在北约框架内联合盟友沿俄罗斯边境部署重兵，并纠集印太盟友、伙伴来遏制和恐吓中国，以赢得未来的大国竞争。

长期以来，中美军事关系发展面临三大“障碍”，即美国对台军售、美军舰机对中国抵近侦察和限制中美军事交往的歧视性法案。去年，中美军事关系受到重大干扰，如美国国会通过了“与台湾交往法案”和“西藏旅行对等法案”；美国国务院还以中俄既定武器装备交易为借口，根据《以制裁应对美国对手法案》宣布，对中国中央军委装备发展部及该部负责人实施制裁。

今年1月以来，美国军舰每月月底定期穿越台湾海峡，美国已公开将台湾地区纳入其印太战略伙伴；4月，美国务院批准一项价值5亿美元的对台军售案；5月2日，五角大楼发布《中国军事与安全发展态势报告》，继续渲染“中国威胁论”；5月7日，美众议院高票通过了“台湾保证法”（要求美国对台军售常态化、重启美台贸易协定会谈、支持台湾加入国际组织等）和“重新确认美国对台及对执行台湾关系法承诺”决议案；在5月31日即将召开的香格里拉对话会上，美代理国防部长沙纳汉将提出美国的新印太战略。

在大肆渲染中国为“威胁”的同时，美国又开始“热衷”与中国展开军控对话。先是美俄欧频繁喊话，企图拉中国加入《中导条约》。在参加北约成立70周年纪念活动时，特朗普表示，他有兴趣与中国和俄罗斯达成一项新的军控协议，以减少数以万亿计“荒谬”的军费开支。4月10日，美国国务卿蓬佩奥在国会参议院外交关系委员会作证时表示，美俄即将展开《新削减战略武器条约》的续约谈判，前提是“中国加入”。

这一系列表态看似前后矛盾，却有其内在的长远战略图谋。为全面应对来自中国的“威胁”，美国国会在《2019年麦凯恩国防授权法案》中，要求特朗普政府制定“全政府对华战略”，意在于诸多重大问题上弥合各部门分歧，使国会和行政部门协调立场，动员所有资源与中国进行战略竞争。

不难看出，美国战略精英已经在短时间内完成了舆论动员，从国会到行政部门，从思想库到舆论界，不仅在对华政策取向的强硬度方面高度统一，在具体手段运用上更是呈现出经济、政治、外交、军事等多管齐下的多样性特征。这是美国战略精英对中美关系重新评估后作出的选择，旨在回答如何与中国进行战略竞争，并最终赢得竞争这一问题。

如果放在“全政府对华战略”的视阈下，观察三年来美国的国防预算指向，可以发现2018财年国防预算重在恢复美军的战备水平；而从2019财年开始，国防预算开始转向应对大国竞争，并保持全面的战备水平。

如今特朗普抛出军控谈判的诱饵，潜在意图是通过相关军控条约的核查机制、军备透明等手段，进一步窥测中国的战略意图、军备配置及发展水平，将中国纳入美国主导的双边或多边军控机制，限制中国在核导、网络、太空等新兴战略领域的力量发展，确保美军在各个军事领域保持战略优势。这也预示着，中美对话和战略博弈的重点即将发生变化。

未来，中美两国可能围绕军费削减与军控谈判，展开周旋与斗争。新时期的中国军队建设和军控外交，也因此面临新的课题。

作者 |  国防大学政治学院 慕小明

编辑 | 谢奕秋 [e-mail]

排版 | GINNY

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