解读美国反垄断战

图片来源：CHRISTOPHER WEYANT

记者 Jacob M. Schlesinger / Brent Kendall / John D. McKinnon

在整个意识形态领域，要求美国政府采取更多措施管束大企业的呼声正日益高涨。

美国科技巨头在这股声浪中首当其冲，特别是Facebook和Alphabet Inc. (GOOG)旗下的谷歌(Google)。这已经引发了一场运动，可能动摇美国政府四十年来所秉持的一个共识，即应该由市场设定企业竞争的边界。议员、学术界和活动人士纷纷加入了激烈论战，就如何才能最好地解决企业巨头发展过快过强的问题争论不休，不管这些巨头是来自科技领域还是其他行业。

在竞选中，民主党总统候选人对亚马逊(Amazon.com Inc.)和大型农业集团等巨头所拥有的强大势力予以抨击，呼吁人们重拾罗斯福(Teddy Roosevelt)精神。一个世纪前，通过打击铁路和石油行业的垄断企业，罗斯福给“反垄断”做了定义。如今在国会山，民主党和共和党已经联合起来，准备对过于集中的经济势力展开大规模的国会审查，就像上世纪50年代那些轰动一时的听证会一样。

有亲商之名的特朗普(Trump)政府打算对谷歌和Facebook的潜在反竞争行为展开调查，这些公司从极客初创企业快速发展成为巨无霸，影响着从市场到大选的方方面面。

这场针对科技巨头的抵制浪潮发生在反思当前反垄断状况的大背景之下，而过去围绕政府该不该干预市场的左右之争，也变得不那么界限明确了。

司法和立法方面的进程可能需要若干年才能给出结论。当旧观念面临新挑战，人们对于下一步会怎样基本没有共识。各方争论的方案包括加强对公司审查和进行拆分。

密歇根大学(University of Michigan)法学教授丹尼尔‧科雷恩(Daniel Crane)在近期的一篇文章中表示，眼下是几十年来反垄断法变数最大，商讨余地也最大的时候。

1889年的这幅政治漫画描绘了“镀金时代”(Gilded Age)大企业日益增强的影响力。图片来源： LIBRARY OF CONGRESS

《华尔街日报》(The Wall Street Journal)报道称，美国司法部正着手对谷歌展开调查，并获得了调查苹果公司(Apple Inc.)的权限，而美国联邦贸易委员会(Federal Trade Commission)拿到了对Facebook和亚马逊展开潜在反垄断调查的管辖权。众议员司法委员会(House Judiciary Committee)表示，他们将对数字市场竞争展开调查。州检察长也准备对大型科技平台进行调查。

反垄断重新成为关注的焦点反映出政治和经济力量的分裂。很多民主党人向左转，更多地寄希望于政府去解决经济和社会问题。共和党政府则很难平衡其联盟，其中既包括长期的商界盟友，也包括总统特朗普的民粹主义根基，后者时常就外包和移民问题向美国商会(U.S. Chamber of Commerce)公开发难。

这种转变也撼动着存续了几十年的华盛顿共识(Washington Consensus)的其他方面，例如以自由市场为本，以及拥护自由贸易和全球化。

虽然美国失业率仍处于历史低点，但很多经济学家将薪资停滞不前、经济不平等加剧和生产力萎靡归咎于美国各行业的高度集中，以及松懈的反垄断执法。

上世纪80年代初以来，反垄断的执法力度从许多方面看都有所下滑。2017年司法部的诉讼量较1981年低了61%。与此同时，美国并购交易日盛。据并购与联盟研究所(Institute for Mergers, Acquisitions and Alliances)编纂的数据，现在每年公布的交易数量是40年前的七倍以上。

上世纪90年代出现了一轮电信公司并购潮，由贝尔电话公司(Ma Bell)拆分而产生的长途和区域竞争者相互收购。银行和金融服务业也迎来一波重组，催生出花旗集团(Citigroup Inc.)和美国银行(Bank of America Corp.)这样的巨头，监管者还在2008年金融危机期间加快了处理速度，防止实力较弱的金融机构破产。

地方和区域连锁药店则纷纷收购竞争对手，如今大部分销售都集中在四家公司手中。据研究机构IBISWorld的数据，2018年四大航空公司控制了美国75%的市场份额，10年前这个比例不到60%。将近90%的铁路市场也由四家公司把持，民主党总统候选人、参议员克罗布彻(Amy Klobuchar)笑称这跟桌游《大富翁》(Monopoly)里的数字不谋而合。美国仅有的两家棺材和骨灰盒制造商控制着80%的市场。

大型科技公司则成为这场论战的催化剂。这些公司是美国经济和社会的支柱，其重要程度是20年前无法想象的，对于这些企业的行为给一系列市场、国家话语和隐私带来的影响，公众感到越来越恐慌。

最猛烈的炮火对准了谷歌、亚马逊、Facebook。苹果受抨击程度较轻，但也无法幸免。这四家公司被批评者统称为GAFA。

垄断者通常被指利用手中的势力榨取更高的价格。虽然其中一些巨头无偿提供了很多服务，但批评者认为，这些公司虽然没有给消费者带来直接的财务损害，但它们利用市场力量操纵商业，让自己从中得利，让竞争对手遭到排挤，从零售、音乐、广告和其他行业榨取利润，并且遏制了创新。此外，如果企业在隐私保护方面彼此竞争，消费者的隐私权也可能更有保障。

科技公司通常会说，自己是在具有活力和高度竞争的市场中运营的，不认为自己构成了非法垄断。在2019年写给股东的信中，亚马逊创始人兼首席执行长贝佐斯(Jeff Bezos)用了大量篇幅来强调亚马逊业务很多方面的高度竞争属性。

去年在一次国会听证会上回应Facebook是否涉及垄断的问题时，创始人扎克伯格(Mark Zuckerberg)回答说，“我肯定不这么觉得。”谷歌一直在反驳自己在欧盟(European Union)存在反竞争行为，称谷歌的产品和服务促进了竞争，而且带来了更多选择。苹果在回应App Store排斥竞争的指责时称，苹果对应用开发者的限制和规定让消费者在安全性方面得到了好处。

政治人物则把目光投向各行各业企业不断加剧的垄断现象，其中包括银行业、医疗和有线电视等。他们给这些行业定的罪名包括价格高、服务糟糕，选择空间有限。

特朗普和国会正在向大型制药公司进一步施压，从监管和立法两方面敦促降低药价。参议院3月份举行了一场题为“美国是否存在垄断？”(Does America Have a Monopoly Problem)的听证会，总统候选人、参议员沃伦(Elizabeth Warren)呼吁政府叫停拜耳公司(Bayer AG, BAYRY)和孟山都公司(Monsanto Co.)的合并交易，而另一位总统候选人、参议员布克(Cory Booker)则提出议案，要求冻结大型农业企业的合并。

分析师正在密切关注美国政府如何处理T-Mobile US Inc.与斯普林特(Sprit Corp.)的合并计划，两者分别是美国第三大和第四大无线通信运营商。美国司法部官员已暗示担心这桩交易可能削弱竞争，但尚未公开亮明立场。

在里根主政时期，美国政府对私营行业采取了少管闲事的态度，从而拉开了一个新时代的序幕。这种传统后来基本沿袭下来。但随着反垄断问题重新受到关注，政策风向发生逆转。

民主党人一直倾向于对大企业加强监管，共和党人则主张减少监管。但从里根时代开始，反垄断斗争的范围一直比较狭窄，没有超出保守派学者设定的边界，而且主要是少数专家之间的技术名词之争，远没有扩大到更广泛的政治领域。

美国国会上一次通过重大反垄断法是在1976年。而美国政府上一次同意分拆大型企业——美国电话电报公司(AT&T Co.)是在1982年。在1992年的总统竞选中，民主党放弃了加强反垄断的主张，在接下来的25年里也再没有把反垄断列入竞选纲目。

进入21世纪后，反垄断博弈划分为三大阵营。其中一端主张恢复旧制，呼吁政府更大胆地对大企业的规模和行为加以限制。

另一端是保守的自由市场信徒，这些人相信所有关于垄断危机的言论都是杞人忧天，认为目前的系统没什么问题。

持中间立场的是一群中左派学者和决策者，他们承认需要加强执法，但反对极左派的分拆口号。

争论中最有煽动性的声音来自一群以自由派政客为首的鼓动者，其中包括参议员沃伦和同为总统候选人的参议员伯尼‧桑德斯(Bernie Sanders)，还有试图让民主党在一系列经济问题上向左倾斜的社会活动者和学者。

他们相信，美国的经济政策在里根时代就出现了危险的转变，这种转变会削弱政府，让企业变得尾大不掉，而一套软弱的反垄断体系则是错中之错。他们主张回归更具扩张性的反垄断理念，包括分拆过大过强的企业，这种理念在20世纪上半叶曾经营造出活跃的竞争环境。

从19世纪末至20世纪70年代，反垄断势力一直强劲，包括美国钢铁公司(U.S.Steel)，Standard Oil和伊士曼柯达(Eastman Kodak)在内的企业都是反垄断的对象。反垄断的一个目标是保护竞争高效的市场，另一个目标是保护小企业免受在工业革命中崛起的新巨头的挤压。

第三个目标则是保护民主不被扭曲，有观点认为，大企业权力的过度膨胀会促使他们为了自己的利益去影响政策。

然而，在里根政府和法院把反垄断关注的范围局限在经济问题之后，这三个目标都成了泡影。他们采纳了“消费者福祉标准”，认为政府只应该限制那些明显会造成涨价或其他经济损害的企业。

至少在一段时期内，这种转变在很多方面促进了经济发展，并且催生了一轮并购浪潮和一波企业巨头，在主张加强干预的人看来，正是这些巨头打破了政府和企业之间的良性平衡。

1904年的这幅漫画显示了当时全球最大的公司之一Standard Oil的影响力。最高法院于1911年下令将其分拆。图片来源：LIBRARY OF CONGRESS

政治风向的变化让硅谷首当其冲。本世纪初，自由派和保守派都是科技巨头的拥趸，他们称赞这些科技公司让经济脱胎换骨，让普通美国人享有了更多权力，是一颗颗冉冉升起的新星。

但最新这些科技公司却遭到批评，人们指责他们放任暴力内容传播，对扭曲大选的虚假新闻账户坐视不管，践踏用户隐私，让小企业无法和网上大型购物平台竞争。这些科技公司承认了错误，并承诺在很多关键问题上作出改进，特别是虚假信息和隐私方面。

在最近芝加哥大学(University of Chicago)召开的一次反垄断会议上，一个讨论小组的主持人要求参与者举例说明大型科技企业造成的“危害”，这也是政府在提出指控时所需要的标准证据。开放市场研究所(Open Markets Institute)研究员马特‧斯托勒(Matt Stoller)说：“我不知道，缅甸的种族灭绝算是个危害吧”。他指的是Facebook承认其平台曾被用于挑起2017年缅甸的种族暴力。开放市场研究所是一家牵头提出反垄断指控的社会活动智囊机构。

极力支持反垄断的阵营主张恢复到原来的时代，让执法者根据市场结构和公司规模来做决定，而不过度依赖对具体交易的经济分析。

2017年，丽娜‧卡恩(Lina Khan)在《耶鲁法学论丛》(Yale Law Journal)上发表了一篇文章，成为反垄断阵营的一纸檄文。这篇文章描述了亚马逊是如何通过打造多面孔的企业结构来规避反垄断执法的，以及亚马逊是如何积累广泛的影响力，让市场为其所用的。

她在文章中谈到了亚马逊扮演的双重角色等问题，所谓双重角色，是指亚马逊既是一家占主导地位的网上购物平台，同时又在自家平台上销售自营商品。这难免会让亚马逊自己的商品获得优势，而让竞争对手遭到排挤。她建议，要么强迫亚马逊砍掉其中一条业务线，要么把亚马逊当做“天然垄断”来监管，就像政府控制电力公司那样。

支持反垄断监管的阵营虽然以左派为首，但一些保守派人士也加入了进来。得克萨斯州共和党参议员泰德‧克鲁兹(Ted Cruz)在4月份的一次参议院听证会上表示：“无论以什么标准来衡量，如今的大型科技公司都比Standard Oil当年被分拆时更大更强。”

扩大反垄断权限还可能达到保护言论自由的目的，这对保守派，尤其是那些怀疑Facebook、谷歌和Twitter正在压制保守观点的人来说，这是他们的一个特定诉求。

共和党参议员玛莎‧布莱克伯恩(Marsha Blackburn)和乔什‧霍利(Josh Hawley)呼吁对大型科技平台加强审查，布莱克伯恩说，大型科技公司的“市场主导地位”加剧了人们对潜在的反竞争行为的担忧。霍利则抱怨联邦贸易委员会“无权无势”。

路易斯安那州总检察长、共和党人杰夫‧兰德里(Jeff Landry)正在协助成立一个由全美总检察长参加的两党联盟，以探讨各州针对科技巨头的反垄断行动。他认为“无论是从结构上减轻压力还是分拆，可能都比监管要好。”与此同时，据《美国保守派》(American Conservative)执行董事John A. Burtka IV说，该杂志去年秋天推出了一个特别项目，希望“发起一场保守派的反垄断运动”。

但也有一批决策者和学者反对大幅修改目前的反垄断政策，大部分共和党议员都归属于这个阵营。他们认为里根时代的反垄断政策改革是正当的，而且现在依然如此。他们相信，正是那时候的改革带来了效率和进步，让美国经济在这之后获得了三次长期增长和创新爆发。

罗斯福总统被称为“托拉斯摧毁者”。这幅1905年的漫画显示了他与铁路行业的抗争。图片来源：LIBRARY OF CONGRESS

这个阵营中有遍布整个联邦司法体系的一些终身任职的法官，这些法官都曾反对扩大反垄断范围。

这个阵营担心过度反垄断会扼杀企业发展，让企业不能合理地追求利润。美国司法部的两名反垄断官员在2018年的一篇文章中写道，集中度上升的市场“并不值得恐惧，也不意味着反垄断失败”。

说到大型科技公司，这个阵营并不相信所谓“这次不一样”的判断，认为经济史反复证明，对市场扭曲的过分焦虑多是杞人忧天。他们举出了从开始直至1982年撤案历时13年的一场旷日持久的官司来阐述其观点：在这起案件中，国际商业机器公司(International Business Machines Corp.,简称IBM)被指垄断大型主机业务。然而短短几年内，IBM的市场影响力就遭到了巨大的冲击，这种冲击并非来自政府，而是来自官员们根本想不到的个人电脑的迅速崛起。

第三个阵营则希望政策讨论能够保持中庸，一方面保留里根时代反垄断框架的核心原则，特别是对经济分析的重点关注，但同时又改变这些原则的运用方式。这个阵营的主导人物是克林顿(Clinton)和奥巴马(Obama)政府的老将。

耶鲁大学(Yale)经济学家菲欧娜‧斯科特‧莫顿(Fiona Scott Morton)说，“我们的标准没有错，问题出在执行不力。”她曾在奥巴马政府的司法部任职。

以斯科特‧莫顿为首的一批学者试图在现有的政策范畴内制定出一个更强有力的执法议程。

执法决策通常是根据一桩合并交易对消费者是有利还是不利而做出的。在当前的标准下，官员和法官主要担心过度执法，所以除非确信对消费者不利，否则一般不采取行动。

但第三阵营认为，近年来的证据显示，市场并不会自己改正问题，反垄断不力也会削弱竞争。他们表示，如果合并或企业的某些行为有危害到消费者的可能，出于谨慎，最好还是以质疑的态度去看待他们，即使没有确凿无疑的证据。

2018年6月，在美国电话电报公司一案中，美国司法部反垄断部门助理部长Makan Delrahim离开联邦法院。该公司已获准收购时代华纳。图片来源：AL DRAGO/BLOOMBERG NEWS

按照目前的原则，一桩并购交易是否有害需要由政府来证明，但一些人主张把这个责任转给参与合并的企业，让他们去证明自己的合并不会损害消费者的利益。参议员克罗布彻提出了一项法案，要求在超大型合并交易中做出这样的调整，并在她的总统竞选活动中强调了这一立场。

这一阵营还主张进一步采取行动阻止大型公司收购小公司，这些小公司在被收购时也许还构不成什么挑战，但如果独立发展下去，却可能成长为今后的竞争对手。按照这样的标准，Facebook在2012年收购Instagram、在2014年收购WhatsApp的交易就可能无法过关了。

他们还可能将合并交易的审查范围扩大到直接竞争对手之间的交易以外，恢复到里根时代以前常见的做法，即对大型供应商及其客户之间展开的“垂直”并购提出质疑，因为这种交易可能被用于排挤使用同一供货商的竞争对手。

特朗普政府此前对上世纪70年来以来第一桩引起争讼的这类“垂直合并”提出了质疑，反对美国电话电报公司收购时代华纳(Time Warner)，认为美国电话电报公司可能通过拒绝提供时代华纳内容或涨价来威胁与之有竞争关系的有线电视运营商。但一位联邦法官驳回了政府制止这项交易的请求。

这一阵营还希望探索新的方式，扩大反垄断执法的传统范畴，包括关注企业集中化如何通过抑制招聘竞争和压低工资来损害员工利益。

这个阵营中有很多人认为反垄断法不足以应对科技公司的独特之处，他们觉得需要额外的措施来保障竞争。哈佛大学(Harvard)的杰森‧弗曼(Jason Furman)今年3月份为英国政府编写的一份报告为这一阵营提供了新的样板。弗曼曾担任前总统奥巴马的首席经济学家。

他提议建立新的数字监管机构，并赋予其重新制定市场规则的权力。他在报告中举例说，像Facebook这样的大型平台控制用户数据的能力让新的竞争者很难挑战它们的主导地位。针对这一点，数字监管机构可能要求Facebook允许数据在不同平台之间转移，就像监管机构在2003年要求无线运营商允许消费者携号转网从而促进手机市场竞争一样。

Jacob M. Schlesinger / Brent Kendall / John D. McKinnon

2019年7月15日19:30 CST 更新

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