观点 | 美国反洗钱长臂管辖案例速览与思考

作者：唐梦沅 盛于兰 穆耸

作为最早一批因洞悉洗钱和恐怖融资对世界安全巨大影响并作出反制措施的国家，也因为911恐怖袭击对美国造成的巨大影响，美国国会于2001年颁布《使用适当之手段来组织或避免恐怖主义团结并强化美国的法律》（以下简称“爱国者法案”），并与《银行保密法》等反洗钱法规共同制约世界范围内的洗钱和恐怖融资行为。

《爱国者法案》中，对全世界范围内其他国家的金融机构及其他相关主体影响最大的是，不仅针对美国内主体及受监管行为，针对需要重点关注的海外司法管辖区、外国金融机构，经特定程序，可以要求美国内银行中止相关交易、提交相关交易记录及相关信息、关闭相关通汇账户或代理账户、冻结相关资产、直接自该金融机构在美国开立的代理银行账户中查封、没收等。

2019年7月30日，美国哥伦比亚特区联邦巡回上诉法院一致认定维持地方法院藐视法庭裁定（Contempt Orders），根据该命令，三家中国的银行应遵守调查命令提供相关账户及交易记录，并需支付高额罚款。该案的具体情况如下：

一.

事件背景梗概

美国政府以对国家安全造成严重威胁为由对朝鲜实施了多项制裁，以限制朝鲜进入美国市场及获取美元外汇，其调查显示朝鲜通过设立在中国（根据相关媒体报道，为设立在香港的贸易公司）的挂名公司试图逃避制裁。2017年起，美国政府对挂名公司展开调查，因其可能为朝鲜核武器研发提供资金支持，并因此要求三家总部在中国的银行（以下简称“三家银行”）配合提供相关账户及交易记录。该三家银行中，两家在美国拥有分支机构，另一家无分之机构，但美国政府认为三家银行可能使用了美国代理银行账户为该等挂名公司提供服务。

二.

案件进展与结果

2017年12月，在调查过程中，三家银行被签发传票要求进行信息披露（两家银行的美国分支收到大陪审团传票（grand jury subpoenas），另一家银行收到司法部长传票（a subpoena from the Attorney General））以便开展调查，调查内容包括相关公司及主体是否构成犯罪，相关银行是否未履行反洗钱义务等。

基于中美间签署的《中华人民共和国政府和美利坚合众国政府关于刑事司法协助的协定》（以下简称“MLAA”），美国政府可以通过MLAA要求中国政府提供协助，但考虑到此前合作效果可能并不理想，最终美国政府并未通过MLAA发起协助申请。尽管三家银行提出相应抗辩，包括如提供相应材料可能违反中国法律、美国应通过MLAA体系提出司法协助申请等，但是，在美国政府与中国政府间沟通未果的情况下，美国政府放弃提交司法协助申请。

2018年11月，美国政府向华盛顿特区地方法院申请强制执行，2019年3月，三家银行提出上诉，提出若干抗辩，包括该等传票的执行将违反国际法上的“礼让原则”且超出爱国者法案的授权范围等。但最终华盛顿特区地方法院未采纳三家银行意见，同意了强制执行申请。

2019年4月，三家银行仍未遵守强制令，华盛顿特区地方法院认定其藐视法庭，要求每家银行按每日5万美金支付罚金并可能逐步提高，三家银行遂进一步提起上诉。

2019年7月30日，美国哥伦比亚特区联邦巡回上诉法院维持了华盛顿特区地方法院的藐视法庭裁定。

三.

争议焦点

01

对三家银行的管辖权

就管辖问题，法院认定，三家银行中两家在美国设立分支机构，即已构成对美国联邦法院基于美国银行法律发起的司法程序之管辖认可，继而满足最小化联系点（minimum contacts）以支撑管辖。并且，该等程序无需以已有明确违法行为为前提，且即便所需调查的资料在国外，只要美国法院对持有该资料的主体有属人管辖权，即可通过该程序对相关资料提起调查。

另一家银行在美国并无分支机构。但经过华盛顿特区地方法院的论述，《爱国者法案》授权美国财政部及司法部长对外国银行在美国境内代理账户进行管制，包括有权要求调取相关记录等，且包括未经过该代理银行账户但使用美元外汇和进入美国市场的相关交易记录。

02

对于MLAA（司法互助协定）的适用

在争议中，三家银行抗辩称传票调查要求将使得三家银行违反中国法律并可能被中国政府处罚，鉴于美国与中国政府间签署有双边条约，应根据MLAA的规定由美国政府提出协助申请，就此，中国司法部也提供信函进行说明。但是，法院认为从中美MLAA协助历史上看，中方提出的协助并不能满足其要求，从而没有将MLAA作为选择。

03

与中国法之冲突

三家银行提出传票可能违反了“礼让原则”，认为如果三家银行根据传票通过相关材料，将构成中国法下的处罚行为，但法院提出从实际情况看中国的银行并不会遭受中国政府严重的处罚。华盛顿特区地方法院法官对此进行了解释，从包括但不限于该调查信息的重要性、调查信息与美国间的关联度等角度进行了说理，并特别提及，美国国家安全是需要被优先考虑的。并指出了本案与此前案例间的区别。

04

《爱国者法案》

需要关注的是，从案例来看，《爱国者法案》在美国的执行力及司法认可度非常高，根据《爱国者法案》的规定，收到司法部长传票后相关金融机构应当提交相关信息及材料。对于本案而言，如果中国的银行不能履行传票义务或及时提起诉讼进行抗辩，则美国代理银行关系将可能被强制终止，否则将触发罚则。而如不予履行传票义务的，金融机构亦可能被法院要求强制履行，本案中三家银行即因未采取任何法律行动而导致被法院处罚。因此，在该等情况下，金融机构应知晓不予履行传票义务可能的严重后果与重大风险，及时组织应对而非搁置。

四.

后续情况及结语

就该案件，国内媒体报道深度有限，外交部也仅仅针对美国的“长臂管辖”提出质疑，但三家银行却可能在没有被确认存在违法事实的情况下被要求缴纳了巨额罚款。

从过程及处理上看，我国的金融机构、政府部门对于国际反洗钱及合规潜在风险、争议解决的经验并不足够，一方面，我们对于中美国情的差异（包括美国司法体制构成、联邦与各州间的关系、美国国际政策及执行力等）认识不足，另一方面，我们对于反洗钱及合规问题的重视程度不够，在全球局势复杂的今天，不重视合规问题将可能带来巨大风险。

需要注意的是，在华盛顿特区地方法院的论述中提到，此前若干案例里，相关中国的银行最终与美国政府就调查进行了合作也并未受到中国法下的严厉处罚（虽然中国的银行曾主张他们会被严厉处罚），而该等先例为美国司法进一步伸长其管辖双手提供了依据，也使得我国企业的抗辩不能得到美国法院的认可。

笔者此前曾多次撰文就欧盟反洗钱、个人数据合规规定进行分析，从其立法目的来看，与美国《银行保密法》、《爱国者法案》异曲同工，对于以价值判断、程序正义作为重要考量因素的欧美司法系统，我国金融机构及其他企业应因地制宜地做好准备。

后记：

由于上诉法院意见全文44页，引用大量案例及法规，因此本文未能将上诉法院意见全文予以全面解读，仅作为案例指引之用。从实务上看，合规问题并无万全之策，由于美元系统在世界范围内的强大影响力，在金融环境未发生翻天覆地变化之前，我们仍需要了解规则并逐步成为主导力量。

注：本文已获作者授权发布。文中所述仅代表作者个人观点。

本期作者

唐梦沅 资深律师

北京市中伦律师事务所 北京办公室

盛于兰 律师

北京市中伦律师事务所 北京办公室

穆耸 合伙人

北京市中伦律师事务所 北京办公室

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