【CF40工作论文】汪德华 李琼“项目治国”与“突击花钱”
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“项目治国”与“突击花钱”
文/汪德华 CF40·青年论坛会员、中国社科院财经战略研究院副研究员
李 琼 对外经贸大学国际经贸学院
摘要：“项目治国”是指大量财政支出采取项目支出的形式。项目支出易出现实际进度滞后于预算安排，随着项目支出比重增加，财政支出预算执行进度易出现“前低后高”从而产生“突击花钱”现象。基于省级面板数据的计量分析发现：项目支出比重越高，1季度、上半年预算执行进度越慢，4季度和12月份支出比重越高，验证了理论预测。人大开会时间、转移支付依赖度、预算编制质量以及舆论关注所产生的压力，对于“突击花钱”现象也有一定的影响。
关键词：项目治国、突击花钱、预算执行进度
一、引言
近些年来，每到年末，财政“突击花钱”现象就会引起社会广泛关注。所谓“突击花钱”现象，主要是指每年的四季度，特别是12月的财政支出占全年的比重过高。大量财政资金集中在年末几个月内支出，给人以因时间紧迫，预算单位可能胡乱花钱的印象，因此称之为“突击花钱”。“突击花钱”现象可以说是中国财政领域的“牛皮癣”问题。这不仅体现在媒体的持续关注上，也反映在问题的持续发生上。如图1所示，在2010至2014年间，全国财政支出的第四季度比重都显著高于均衡支出对应的25%，2010年甚至接近40%，2014年虽明显改善，也达到32%。图1还显示，地方政府的四季度支出比重略高于全国，而中央支出四季度比重相对平滑。
图1 中国2010年—2014年一般预算支出（单位：10亿元）
数据来源：CEIC数据库。CEIC数据库提供的相关数据，收集于各年《中国统计年鉴》、《中国财政年鉴》等。
图1表明， 以年末支出比重特别高为特征的“突击花钱”现象，与之对应的是1季度、2季度支出比重显著低于均衡支出对应的25%。前三个季度或前11个月支出进度过慢，为完成全年支出任务，各级政府及部门自然要在四季度或12月集中花钱，从而出现“突击花钱”现象。
由此可见，“突击花钱”的实质就是预算执行进度“前低后高”。中国的预算执行进度为什么会有严重的“前低后高”现象呢？本文结合理论分析和省际面板数据实证研究的结果认为：被中国社会学界广泛关注的“项目制”国家治理模式，或者说“项目治国”模式，是产生“突击花钱”现象的重要原因。
在现实中，由于各级政府、部门习惯于以“项目制”推动各项事业发展，导致项目支出占财政支出的比重较高。而项目支出大都需要竞争性申报，地方政府和部门在申报项目时会提出过于乐观的预算执行计划。项目在得到批准后实施过程中，受严格管理程序的约束，易导致项目实际执行进度滞后于预算安排问题。项目支出比重高，加上项目支出易出现实际进度滞后于预算安排，从而产生“突击花钱”现象。基于2005-2012年省级面板数据的计量分析，也证实了这一理论猜想。
需要指出的是，“突击花钱”现象及其背后的预算执行进度不单纯是财政管理问题，还与当前中国重大宏观经济问题密切相关。
首先，财政资金的预算执行进度，体现的是财政政策的执行状况，影响财政政策的时滞长短。当“突击花钱”现象严重时，表明预算执行进度较慢，财政资金未能按照预算安排及时支出，对实体经济的需求扩张效应减弱，财政政策的时滞较长。
其次，预算执行进度与财政存量资金问题紧密相联，而盘活财政存量资金是本届政府提出的重要政策，也是积极财政政策更有力度的重要抓手。从现实运行看，年初及年中支出进度慢，导致年末出现“突击花钱”现象。事实上，留待年末支出的超额预算资金往往无法正常安排用完，大量资金还需要在在年底以结余、结转等方式留在国库、财政专户或者部门账户上，累积而成财政存量资金（汪德华，2015）。由此可见，预算执行进度不均衡、“前低后高”，既是“突击花钱”现象得以产生，也是财政存量资金得以累积的主要原因。
如图2所示，地方财政结余结转资金从2000年的1256.72亿元，增长至2012年的12339.55亿元；相应的，财政存量资金的主要组成部分财政存款，也从2000年年末的3508.09亿元，攀升至2012年年末的24426.41亿元，2014年更是增至35664.48亿元。最后，在国库集中收付制度改革之后，财政资金未支出时缴存于中国人民银行国库，因此财政预算执行进度的不均衡，也使得基础货币的投放不均衡，需要央行进行相应的对冲。
图2 中国2000年—2014年的财政存款和地方财政结余结转资金（单位：亿元）
数据来源：财政存款数据来自中国人民银行公布的资金来源总计中的财政存款。财政存量资金由CEIC数据库中各省的财政年末结余结转资金加总而得。目前只有部分省份公布了2013年的结余结转资金，故本文地方结余结转资金的统计年份只到2012年。
简而言之，“突击花钱”现象及其背后的预算执行进度问题是如此重要。不过，学术界对此现象却较少关注。目前可以检索到的文献，主要限于媒体报道、时事评论和财政管理部门的相关分析报告等。从检索的文献看，“突击花钱”一词，起源于1956年年末新华社的一篇报道。在报道中，新华社记者列举了北京市一些部门在年末抢花预算结余的现象，引起了广泛关注。1957年年底，国务院专门出台文件，要求防止和纠正年末“突击花钱”现象（《中华人民共和国国务院公报》，1957）。改革开放之后，各级政府在临近年关之际，主要是从防止浪费、严肃财经纪律的角度，发布文件要求各部门注意防止“突击花钱”。
近些年来，由于财政支出规模日趋扩大，年末4季度或12月支出规模日益扩大，舆论对“突击花钱”现象日益关注。地方财政管理部门对问题的成因做了若干分析，指出预算批复时间迟、预算编制质量差、上级转移支付资金下达慢等是产生“突击花钱”现象的重要原因（《2010年预算执行专题调研成果选编》，2011）。财政部也多次下达文件，要求加快预算执行进度，增强预算执行的时效性和均衡性。一些媒体报道还指出，预算批复之后财政资金还需经过部门的二次分配，上级突击下达的项目需要地方预留资金配套，也是重要影响因素（谷文，2011）。
“突击花钱”现象不仅仅存在于中国，在一些发达国家也曾是社会关注的焦点。例如，在1970年代末期和1980年代早期，美国审计署（GAO，1979a，1980，1985）曾多次应国会的要求，对联邦各部门财年末期支出比重过高问题展开审计调查。审计调查的基本结论是：“突击花钱”与财政支出结构高度相关，最有可能出现年底“突击花钱”的是购买性支出。由于此类支出灵活性高、监管复杂，美国审计署也指出，“突击花钱”现象可能伴随着财政资金的浪费。
Liebman & Mahoney（2013）基于美国科技部门微观支出数据的计量分析发现，当前美国依然存在年末，特别是最后一周财政支出大幅增加的现象，即“突击花钱”现象依然存在；而且这种支出是低效率的。该研究同时指出，允许资金进行跨年结转是解决“突击花钱”问题的一个重要途径。
可以看出，中国的“突击花钱”现象已是社会关注的重大问题。现有媒体报道或财政部门的实务研究，对“突击花钱”现象背后的制度性原因已经进行了深度分析。所归纳出的“预算批复时间迟、预算编制质量差、上级转移支付资金下达慢”等因素，对于“突击花钱”现象均有较强的解释力。关于美国等发达国家“突击花钱”现象的研究文献，同样侧重于定性分析和实务研究。
与已有文献相比较，本文的新意主要体现在两点。
一是基于中国的体制背景，指出社会学领域广泛关注的“项目治国”模式，是财政领域“突击花钱”现象产生的重要原因。这一观点即使在现有的定性分析文献中也较少提及。
二是本文首次采用理论建模、计量分析等规范的经济学分析方法，来研究中国“突击花钱”现象以及预算执行进度的影响因素问题。计量分析的结论，也证实了理论模型的分析。
本文余下部分安排如下：
第二部分为理论分析，并提出待检验假说；
第三部分介绍计量模型、变量说明与数据；
第四部分是主要研究结论；
第五部分在第四部分的基础上，引入公共关注度因素进一步分析；
最后一部分是小结。
六、小结
年末“突击花钱”是一个广受社会关注的财政现象，且与中国当前重大宏观经济问题密切相关，其实质是预算执行进度“前低后高”。
本文指出：“突击花钱”现象之所以成为中国财政管理领域的一个顽疾，与财政资金分配日益“项目化”密切相关。自1994年分税制改革以来，中央专项转移支付的规模和比重日益提高，地方各级政府也习惯于设立专项资金推动各项事业的发展，财政资金的“项目化”，深度改变了各级政府乃至财政资金使用单位的行为。中国社会学界以“项目治国”或“项目制”治理模式的理论概念，准确描述了实践中的这一变化。
本文从理论上提炼了“项目治国”在实践中的运行机制和典型特征，并以一个理论模型分析了“项目化”对预算执行进度的影响。财政资金分配“项目化”愈演愈烈，地方政府和部门在申报项目时易提出过于乐观的预算执行计划，但在执行时难以按照预定计划实施，从而产生“突击花钱”现象。基于2005年-2012年省级面板数据的计量分析，也验证了这一理论分析：项目支出比重越高，1季度、上半年预算执行进度越慢，4季度和12月份支出比重越高。
在计量分析中，本文亦考察了实务部门报告中提及最多的三个影响“突击花钱”现象的因素：预算批复时间，地方对转移支付的依赖程度和预算编制质量。计量分析结果表明，预算编制质量对全年预算执行进度产生影响，经济发展水平越高则预算编制质量较高，“突击花钱”现象较少；预算批复时间越晚，预算执行进度越慢，但这一效应随时间推移而递减；地方对中央政府的转移支付依赖度这一指标对上半年的预算执行进度不发挥作用，仅影响下半年预算执行进度。
中介效应分析发现，转移支付依赖度对“突击花钱”现象的影响，大约三分之一是间接通过项目支出占比发生中介作用。本文的分析还表明：2009年、2011年两个舆论关注高峰期，所产生的压力也使预算执行进度有明显改善；但与之同时，当年的结余结转资金显著增加，表明“突击花钱”现象与财政存量资金增加存在跷跷板效应。
总体而言，本文是首次采用规范的经济学分析方法，考察了广受关注的财政“突击花钱”现象的基本成因。基于本文的研究结论可以发现：“突击花钱”现象并非简单的予以重视、改进管理就能解决，而是反映了中国财政管理领域、国家治理模式的深层次问题，影响因素复杂。“突击花钱”等财政热点现象的治理，从长远来看，依赖于按照十八届三中全会、四中全会提出的改革方向，不断完善国家治理体系、加快转变政府职能、逐步推进财政支出结构的调整，才有望逐步缓解。短期内，调整人大开会时间和预算批复时间，改善预算编制质量，对地方政府施加行政压力等措施，都可以起到一定作用。但相关政策需要综合协调，从根本上看需要减少项目支出比重，改进项目预算的执行进度，以防止“按下葫芦浮起瓢”，治理了“突击花钱”现象，却导致财政存量资金增加。
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