这是央行温信祥在IIF首届年会上讲述的一则非洲金融“逆袭”故事
据媒体报道，在酝酿近三个月之后，中国网联平台的筹建已于近期启动。
“网联”的全称是“非银行支付机构网络支付清算平台”，指要为支付宝、财付通这类非银行的第三方支付机构搭建一个共有的转接清算平台，受央行监管。据悉，这项网络支付的重要金融基础设施将采用服务化、平台化、分布式技术，主要原因就是考虑到我国突飞猛进、快速增长的移动支付交易规模。
如果说移动支付帮助中国跨越了支票时代，那么在地球另一端的非洲，一场关于移动货币的金融革新则使其直接跨越了支票和银行卡时代，并允许没有银行账户的客户进行支付。
在上周末举行的北京大学互联网金融研究中心（IIF）首届年会上，中国人民银行货币政策司副司长温信祥分享了非洲发展移动货币的故事，在他看来，无论是中国的移动支付还是非洲的移动货币，二者都是借助技术创新的后发优势获得发展契机。当前，社会上有一种观点认为，我国金融监管部门过去对互联网金融创新太过宽容。但非洲移动货币的案例充分表明了先有自发创新、后有主动规范、纳入金融监管这一模式的可行性和合理性，鼓励创新和防范风险并不矛盾，用技术是可以解决普惠金融可及性、成本和监督等问题的。
中国人民银行货币政策司副司长温信祥
温信祥建议借鉴非洲发展移动货币的经验，按照市场化原则积极推动允许银行、第三方支付机构和电信运营商三类机构共同参与移动金融业务，有利于弥补农村、偏远地区传统金融服务空白，增强金融的便利性、包容性和普惠性。此外还可以借鉴非洲移动货币和银行之间的边界、相互合作关系进一步明确有关监管要求，规范非存款类机构和存款类机构业务发展。
以下内容节选自温信祥、叶晓璐（中国工商银行）所著论文《移动货币:非洲案例及启示》。
非洲主要国家对移动货币的监管政策和监管挑战
肯尼亚作为非洲移动货币发展最快的国家，其监管政策也最为完善。而乌干达作为后起之秀，其监管部门也出台了一系列文件对移动货币业务进行规范。下面以肯尼亚和乌干达两个国家为例，归纳介绍非洲主要国家对移动货币的监管态度和政策。
金融监管的基本原则有二：一是维护金融稳定，防范系统性金融风险；二是保护存款人，特别是中小存款人的利益。在不违背这两个原则的前提下，肯尼亚和乌干达都对移动货币业务采取了鼓励支持的态度，以最大程度地发挥金融的普惠性。
在两国央行看来，移动货币业务在整个金融系统中的占比非常小，对整体金融稳定的影响有限。在肯尼亚，虽然 M-PESA 业务量占到全国电子交易量的70%，但交易金额只占总额的 2.3%，2010 年 M-PESA 账户余额只占整个银行业存款的0.2%。而在乌干达，截至 2014 年 6 月，移动货币账户中的资金量仅占整个银行系统存款总量的 1.4%，移动货币的交易量不到整个金融系统交易量的千分之一，个别移动货币服务机构的倒闭将会对其客户造成损害，但这几乎不会造成系统性金融风险。
在肯尼亚和乌干达，监管机构都采取了“先试后管”的态度。以肯尼亚为例，为鼓励创新，肯尼亚央行允许移动货币业务在可控范围内先行发展，风靡肯尼亚的移动货币 M-PESA 因此在央行的监管下经历了试运行和正式运行两个阶段。2009年，随着 M-PESA 业务的快速发展，央行对 M-PESA 的各项业务进行了评估，随后进行了监管政策修订，使得移动货币业务纳入了监管框架。随后，肯尼亚央行根据移动货币业务发展情况进行了多次监管政策的调整和完善，于2011年颁布了电子货币监管法规，于2013年颁布了移动货币业务反洗钱指引和汇款业务监管法规。2014年，肯尼亚政府正式出台了《国家支付系统法规》，首次将移动货币正式纳入立法框架。
此外，肯尼亚央行于 2010 年颁布了代理银行监管指引，以此鼓励和规范银行通过代理网络扩大银行服务覆盖面，有效补充移动货币业务，使得更多的人享受金融的便利。而乌干达央行直至 2013 年才正式颁布了《移动货币监管指引》。埃塞俄比亚等非洲其他国家也陆续颁布了关于代理银行业务的相关监管规定，允许银行通过代理网络延伸基本金融服务，从而以较小的成本将金融服务推广到偏远地区。目前，电信运营商主导的移动货币业务和银行主导的代理银行业务，在非洲协同互补发展，但整体而言，移动货币业务具有先发优势，在非洲尤其是撒哈拉非洲处于主流地位。
根据乌干达《移动货币监管指引》，乌干达央行负责移动货币业务的审批和监管，对整个移动货币业务进行监管，并有权发布移动货币业务监管指令。乌干达通信委员会（Uganda Communications Commission,简称 UCC）负责对移动网络运营商(Mobile network operators, 简称 MNOs)颁发牌照和实施监管，确保移动货币电信网络的稳定安全。未来央行将进一步加强与通信委员会的监管合作，减少监管漏洞。
在各方责任和义务方面，肯尼亚和乌干达监管都规定，移动运营商必须选择金融机构开立托管账户，并签署合作协议；同时必须选择合格的代理商进行合作，同时也签署代理合作协议。移动运营商负有平台风险控制、反洗钱和反恐融资的监控、消费者保护、定期向央行报告等法定义务，对其代理机构负有监督管理责任，并对代理机构行为负责，移动运营商须向央行定期报告其运营，提交年度审计报告，央行也可指定专门机构对移动运营商进行不定期审计；金融机构需就移动货币合作业务申请央行核准，需对移动货币服务商尽到勤勉尽职之责，管理托管账户。代理商代表移动运营商开展业务，须尽到客户身份审核、可疑交易报告、为客户信息保密等职责，代理商不得在系统失败时进行交易，不得替客户交易，不得向客户收取费用。此外，肯尼亚规定代理商可以与多家运营商合作开展移动货币业务，但需分别签署合作协议；而乌干达则规定，一家代理商只能和一家运营商合作，具有排他性。
图1 乌干达央行对移动货币的监管框架
在监管原则方面，肯尼亚和乌干达都明确了只有银行才能承担货币经纪角色并吸收存款，移动运营商无权吸收存款，也无权调用资金，以此维护金融系统的稳定。
乌干达央行颁布的《移动货币监管指引》对移动货币的监管要点如下，下文将做进一步的阐述。
表1 乌干达央行对移动货币的监管要点
为保证客户资金安全，肯尼亚和乌干达都规定存款业务只有商业银行允许办理，并进一步明确了以下几个方面的内容：
一是移动运营商必须在银行开立托管账户，无权动用客户资金。其中，肯尼亚规定，如果托管资金超过 1 亿先令（当地货币），资金必须托管在至少两家银行，而且每家银行托管的资金规模不得超过资金总规模的 25%。而乌干达央行则规定资金必须选择一家银行进行托管，且对银行的资金托管规模没有限制。二是托管资金必须能够覆盖运营商卖给客户的移动货币总额（即相当于 100%的存款准备金），一旦运营商出现违约或破产，客户将从托管资金获得与电子货币等值的真实货币。三是客户资金账户必须独立于运营商其他账户，运营商无权动用托管账户的资金对外偿还债务，托管账户中的资金属于平台中电子货币持有人。
此外，肯尼亚规定移动货币运营商必须持有最低核心资本金 2000 万先令（折约 21.8 万美元），任何时候都不得低于这一金额，且肯尼亚央行有权对最低核心资本金要求进行调整。
由于移动货币账户采用实名制，因此移动货币具有非匿名性；同时移动货币通过移动技术和银行清算系统进行清算，资金流向具有可追踪性。非匿名性和可追踪性，使得移动货币业务在洗钱方面的风险较小。
但是肯尼亚和乌干达仍然对反洗钱和反恐怖融资方面做了较为具体的监管规定，明确了移动货币营运商在反洗钱和反恐怖融资方面的责任和义务。一是为客户开户时须履行客户尽职调查义务，即了解你的客户，客户必须提供有效身份证件进行实名开户。二是设定单笔交易和每月交易上限，对于超过一定金额的汇款须按要求进行反洗钱审查。三是及时汇报和定期报告制度，两国央行按规定移动运营商须每月向央行提交反洗钱报告，每年提交经审计的财务报告。四是规定移动运营商负有反洗钱和反恐融资的监控义务，对其代理机构负责，移动运营商要落实反洗钱、反恐融资，建立符合反洗钱要求的系统和反洗钱机制，完善内控措施，减少内控合规风险。
值得注意的是，与肯尼亚央行不同，乌干达央行赋予了托管银行更多的权利。移动运营商须向托管银行及时汇报可疑交易，并由后者向央行汇报。此外，乌干达央行要求移动运营商的移动货币业务平台数据须实时在合作银行备份，合作银行须为实时备份提供系统保证，使得银行有权实时了解账户余额和运行情况。
为规范移动货币的健康发展，肯尼亚和乌干达的监管机构明确了以下几个方面的风险控制规定：
一是通过准入审批、明确各方权利义务进行事前控制。肯尼亚和乌干达监管机构对移动运营商均实行准入制度，运营商必须在获得央行批准后才可正式运营。移动运营商选择的托管银行，必须是本国正式注册的合法金融机构，具有托管业务资质。同时，两国监管机构均明确了包括移动运营商、托管银行、代理机构在内的各类机构的主要责任和义务，并明确了移动运营商在保护客户资金安全、反洗钱反恐怖融资、保证移动货币业务正常运营等方面负有主导责任。
二是通过移动运营商的系统进行流程控制。在批准运营商开展移动货币业务前，监管机构须对其系统进行评估。移动货币系统须符合业务正常运营、数据监控、系统报告、业务连续性、数据安全传输和存储、保持与资金清算系统的连接等标准。比如肯尼亚规定，移动运营商的系统必须对每一笔交易有准确、可跟踪的全过程信息记录。移动运营商为每家代理网点分配唯一的识别码，通过识别码可以在系统上实时跟踪代理网点的运营情况，并对每家代理网点的交易记录进行实时保存，通过网络监控的方式对交易进行批量监测，对异常数据进行查询与核对，从而大大减少了代理商违规交易的风险。此外，系统还须具备数据备份和恢复功能，在交易失败或特殊情况时能保证业务的正常运营。
三是通过央行的监督、审计、惩罚职能等进行事后控制。如前所述，移动运营商须每月向央行提交反洗钱报告，每年提交经审计的财务报告，央行有权定期或不定期聘用审计机构对移动运营商进行审计，以此达到事后监督的目的。此外，肯尼亚还规定，若移动运营商违法或违规运营，监管机构有权暂停或者取消该机构的移动货币业务。
1、现有监管规定如何适应快速发展的移动信息技术，并做出正确的监管指引。大多数国家监管部门目前对于移动货币支付的监管规定仍处于框架层面，没有在技术层面进行明确的规定。当前，非洲移动货币业务发展迅速却缺乏统一的行业标准，各大电信运营商为抢夺市场纷纷推出不同的产品和定价策略，在部分国家亦存在垄断现象，这些都有待监管机构进行规范。
2、监管机构如何平衡审慎监管原则和鼓励金融创新两者之间的矛盾，维持金融稳定的同时使得更多民众受益于移动货币的便利。随着移动货币业务发展的深入，移动货币已经不仅仅能提供支付、存取款等基础业务，而是逐步拓展到国际汇款、保险、小额存贷款等更为复杂的业务，比如肯尼亚电信运营商Safaricom在 M-PESA 的基础上联合非洲商业银行推出支持小额存贷款业务的M-Shwari，未来或将改变金融业的游戏规则，也对监管机构提出了严峻的挑战。
3、金融监管机构如何加强与电信行业监管部门甚至工商管理部门的有效合作，促进移动货币业务健康发展。移动货币涵盖了银行、支付、电信、零售等各个行业，仅凭金融监管部门一己之力无法进行全面有效的监管，与其他监管部门的合作能有效避免监管漏洞，但同时也要防范监管重叠。目前，肯尼亚、乌干达等国家的央行已明确提出要加强电信监管部门的合作，但具体的监管分工和配合仍有待进一步明确。
非洲移动货币发展对中国的启示
移动货币能覆盖到广大的“蓝海”客户，丰富了支付结算工具，让大量没有享受到金融服务的人群能够方便地享受类似银行业务，增强了金融体系包容性。非洲移动货币的发展极大地改善了当地普通居民金融服务的便利性，这对中国发展普惠小微金融，改善广大农村地区的金融环境具有较强的借鉴意义。是否有必要借鉴移动货币模式，主要涉及两个方面问题。一是我国是否存在较大数量的无法获取正规金融服务，特别是支付、账户等基础服务的成年人？二是银行向农村地区提供这些服务获得的收益是否足以覆盖成本，财务补贴政策是否可持续？
中国是一个典型的二元经济结构国家，农村人口约 6.35 亿，占总人口的币种为47%。农村与城市金融服务需求和特点存在差异，广大农村地区的银行服务覆盖率仍有较大的提升空间，客观上要求在农村金融和移动支付监管方面应该有差异化的制度供给和监管规则。在中国农村地区发展移动货币存在着如下几方面的客观需求：
一是偏远地区金融覆盖率低。我国的一些农村地区和非洲国家都具有偏远地区广阔的特点，这些地区人群的金融需求无法得到有效满足。世界银行统计数据显示 2011 年底中国农村地区成人拥有银行账户的比例为 58%，远低于城市的82.1%。这几年随着金融支农和普惠金融的发展，部分农村社保卡也具备金融功能，但是没有数据表明目前成年人拥有银行账户的比例达到 100%。根据有关数据，截止 2014 年底，全国金融机构空白乡镇还有 1570 个。这些乡镇的居民获得金融服务存在空间障碍。目前我国每万人拥有约 1.5 个银行网点，但是东西部差异较大，比如 2013 年广东拥有网点数量 1.61 万家，而面积相当于6.8 个广东的西藏，金融网点数仅有 677 家，与广东面积相当的吉林省也仅有金融网点数4728 家，不到广东金融网点数的三分之一。
二是传统银行网点和 ATM 机具运营成本高。在广大农村地区推广传统银行服务的运营成本相对较高，盈利较低，使用 ATM 机具的客户须事先在网点开立账户和银行卡。成本高收益低也是银行从一些农村地区撤离的主要因素。目前监管部门采取措施鼓励金融机构到农村地区开展普惠金融，但是商业银行如果继续采取传统的物理网点模式恐怕难以做到商业可持续。截至 2014 年末，全国人均持有银行卡 3.64 张，人均持有信用卡 0.34 张，其中北京、上海信用卡人均拥有量远高于全国平均水平，分别达到 1.70 张和 1.33 张，广大农村地区持有银行卡的人数仍然较低。客观上在农村地区需要其他更低成本的替代方式，移动货币依靠较少的基础设施投入扩大金融服务的覆盖范围和受众群体，普惠性更强。
三是移动银行和第三方支付仍集中在东部发达地区，对广大农村地区的普惠程度较低。2014 年我国手机网民规模达 5.57 亿3，其中使用手机支付功能的用户为 2.17 亿，使用手机银行的用户为 1.98 亿，手机银行的使用比例为 35.6%。农村地区使用手机上网的比例仍然较低，农村手机网民仅为 27.6%，城镇手机网民则达 72.4%。目前手机第三方支付和手机银行对手机性能和无线网路环境的要求较高。中国的第三方支付和移动银行都要求使用者有银行账户，支付宝等第三方支付虽允许独立开户，但客户在支付前也要先关联银行卡充值。相比之下移动货币对手机性能和互联网环境要求不高，而且非洲移动货币的使用不以使用者在银行开户为前提，普惠性更强。
另一方面，结合当前中国的实际情况，中国探索推广移动货币已经具备了一定的基础。根据工信部统计，当前中国手机用户已近 13 亿，东西部地区的手机普及率虽有差异，但随着无线网络的完善，智能终端价格下降，我国农村手机普及率会进一步提升。此外，非洲移动货币发展主体是移动营运商，而在我国网络庞大、用户规模巨大的移动营运商还没有开展大规模的类似业务，有较大的发展潜力。
2014 年银监会关于《2014 年深入推进农村中小金融机构支农服务“三大工程”的通知》中依然要求“继续做好空白乡镇机构覆盖工作”，说明目前还存在无金融机构乡镇。建议借鉴非洲经验，从无金融机构乡镇开始，在农村地区发展移动货币业务，引入移动运营商体系，发挥移动运营商的网络优势和客户规模优势，积极推动移动货币有序试点、规范发展，提高农村地区的金融普惠程度。此外，为促进农村的移动金融覆盖率，还可以有两种模式：一是改进中国现有的第三方支付体系，鼓励第三方支付机构搭建代理网络，解决没有物理网点、不能进行现金交易的问题；二是继续鼓励银行发展移动银行业务，并可搭建银行自身的代理网络，延伸银行服务触角。
在移动货币业务的监管方面，非洲移动货币的发展离不开监管机构的鼓励和配套监管政策的出台。非洲国家监管机构将移动货币业务纳入金融监管，强调银行在移动货币业务中的地位和作用，严守两条“底线思维”，一是强调移动营运商必须与银行等金融机构合作或者须在银行建立托管账户；二是只有银行能支配客户资金（类存款）。此外，监管规定交易频率和金额需设限，强调“小额分散”原则；明确反洗钱、反恐融资义务；注重消费者权益保护；并强调平台的风控能力等。这些监管经验对我国监管部门实施对第三方支付机构的监管、对在中国农村地区发展移动货币或移动金融，或有一定的借鉴意义。
总之，移动银行、第三方支付等移动金融发展良好，尤其是第三方支付获得了前所未有的发展，提高了金融的便利性和普惠性。但是，我国移动业务多数是针对城市地区开展的，农村移动支付业务发展缓慢，支付服务的供需矛盾较为突出。在广大的农村地区，金融服务覆盖率仍相对较低。如果能借鉴非洲移动货币业务经验，按照市场化原则积极推动银行、第三方支付机构和电信运营商三类机构共同参与移动金融业务，将有利于弥补农村、偏远地区传统金融服务空白，增强金融的便利性、包容性和普惠性。还可以借鉴非洲移动货币和银行之间的边界、相互合作关系进一步明确有关监管要求，规范非存款类机构和存款类机构业务发展。（正文内容系作者向中国金融四十人论坛提供的交流文章，点击文末“阅读原文”可查看全文）
年会主办方及协办方简介
『北京大学互联网金融研究中心首届年会』由北京大学互联网金融研究中心（IIF）主办，上海新金融研究院（SFI）及北京大学国家发展研究院（NSD）协办。
北京大学互联网金融研究中心（IIF）致力于金融科技、金融创新与改革等领域的学术研究，并参与政府和企业的决策咨询。中心的研究团队包括黄卓、黄益平、孔涛、沈艳、谢绚丽、徐建国、薛兆丰、朱家祥等北京大学国家发展研究院、中国社会科学调查中心教授，和中国工商银行原行长杨凯生、证通股份有限公司董事长万建华、中南财经政法大学龚强、最高人民法院法官吴景丽等特约高级研究员。北京大学国家发展研究院副院长黄益平为首任中心主任，王海明、沈艳和黄卓为副主任。
上海新金融研究院（SFI）是一家致力于新金融领域政策研究的专业智库。研究院成立于2011年7月14日，由中国金融四十人论坛（CF40）举办，与上海市黄浦区人民政府战略合作。
北京大学国家发展研究院（NSD）是在著名的北京大学中国经济研究中心（CCER）基础上新组建的、一个以综合性社会科学研究为主的科研教学机构，致力于中国社会科学的 国际化、规范化、本土化，推进学科体系、学术观点和研究方法的创新。北京大学中国经济研究中心将作为国家发展研究院的一个机构继续存在。
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