鲁政委：“贸易保护主义”者特朗普的“能”与“不能”
◎文丨鲁政委 中国金融四十人论坛（CF40）特邀成员、兴业银行首席经济学家、市场研究总监
李苗献 兴业研究分析师
蒋冬英 兴业研究助理分析师
声明：本文系作者向CF40提供的交流文章，原标题为《“贸易保护主义”者特朗普的"能"与"不能"》，转载请注明出处。文章仅代表作者个人观点，不代表CF40立场。
伴随着特朗普当选美国第45届总统，中美经贸关系走向也成为焦点问题之一。显而易见，大众已经给特朗普贴上“贸易保护”的标签，对中美经贸关系也多持悲观看法。
对此，本文对市场重点关注的经贸议题进行梳理，并判断其未来可能走向。
竞选期间，特朗普释放出诸多施压人民币汇率的信号，曾多次批评中国政府操纵人民币汇率导致中美贸易不平衡。2016年11月11日，特朗普的经济顾问在接受彭博电视台采访时，对特朗普会不会将中国列为“汇率操纵国”表示:“他是个说到做到的人。”这是特朗普竞选成功后其经济顾问首次公开明确特朗普对认定中国汇率操纵的态度。
那么，我国被列入“汇率操纵国”的概率到底会有多大？
从法律程序上看，“汇率操纵国”源于《1988年综合贸易和竞争力》法案，该法案第3004条b款规定:财政部部长应当做出是否有国家或地区正在操纵本币与美元之间的汇率、以实现阻碍国际收支的有效调整或获得不公平的国家贸易竞争优势的认定。这意味着，虽然在美国的政治体制中，贸易政策的决策权在国会，而汇率是隶属于贸易政策的一个子项目，但该法案实际上已“汇率操纵国”的选择权由国会直接转移到了与总统政策一致的财政部部长手中。因此，从美国国内的政治法理上说，特朗普将中国列入“汇率操纵国”几乎不受到国会的任何约束，程序上极易操作。
回顾过去，美国政府和国会就“人民币汇率操纵”议题，通常是一个唱红脸一个唱白脸。其中，国会主要唱白脸，而掌握“汇率操纵”认定权的财政部部长则主要唱红脸。这也是尽管中美汇率之争由来已久，但自1994年以来中国从未被列入“汇率操纵”名单的重要原因。一般而言，国会议员在国内经济复苏乏力、贸易逆差规模扩大和失业率居高不下时，热衷于施压财政部部长，将中国列入“汇率操纵国”。但是，1994年后的历任财政部部长均顶住了压力，未将中国列入“汇率操纵”名单。国会与财政部部长就“汇率操纵”认定分歧也表现在解决机制上：国会议员倾向于通过法律程序，将中国认定为“汇率操纵国”，并实现对其采取贸易制裁措施的目的；财政部部长则倾向于走“温和”路线，通过对话等形式施压人民币汇率。因此，从过去的历史表现看，美国政府(即财政部长)才是左右中国是否能够避免被列入“汇率操纵”的关键角色。而特朗普政府所释放出的“鹰派”信号，或导致人民币汇率操纵丧失最后的保护层。
从历史经验看，自《1988年综合贸易和竞争力》法案实施以来，1992年至1994年7月，中国曾有五次被列入“汇率操纵”名单，但1994年10月后，美国未将包括中国在内的任何一个国家纳入“汇率操纵”名单。即使在中美汇率之争较为激烈期间（2010年-2012年），美国财政部也均未给中国贴上“汇率操纵”的标签。这表明，1994年以来的美国政府（克林顿政府、布什政府、奥巴马政府），对汇率操纵的认定均较为谨慎。
按照惯例，美国财政部将于2017年5月出具特朗普上任后的第一份汇率政策报告，而特朗普将于2017年1月20日上任就职。根据以上分析，在此期间，中美双方若就汇率问题未能进行有效沟通，那么，因“汇率操纵”标签而爆发贸易战的风险就会大大上升。
图表1：美国五大贸易逆差贡献经济体
资料来源：WIND，兴业研究。
然而，令人蹊跷的是，从数据来看，中国、欧盟、日本、墨西哥、加拿大同为美国排名前列的贸易逆差来源经济体（参见图表1），而在特朗普的竞选中，却只有中国因为汇率而被点名；墨西哥虽然也被点名，但特朗普的借口却并非汇率，而是非法移民，其将在美墨边境“修长城”的著名言论，就是为了阻止非法移民越境。个中原因，恐怕是在五个经济体，至今只有人民币尚未完成市场化进程；墨西哥虽然与中国同属新兴经济体，但汇率却已自由浮动，倘若拿“操纵”的标签去贴墨西哥，特朗普恐怕自己都觉得说不过去。由此清楚显示，只有加快人民币汇率形成机制改革，尽快实现自由浮动，才能够在与特朗普政府打交道的过程中赢得主动。
从历史经验看，1988-1989年，韩国三次被纳入汇率操纵名单；中国台湾地区则连续两次被纳入汇率操纵名单。值得注意的是，在被纳入汇率操纵名单期间，韩元和台币均还处于升值通道之中，参见图表2。然而有意思的是，在被宣布为“汇率操纵”不久，两个经济体的货币升值进程就逆转了，转而进入了贬值进程，而美国均未继续以“汇率操纵”为由对韩国、中国台湾采取大规模贸易制裁措施。由此暗示，被纳入“汇率操纵”的经济体，未必就必须要以自身无法承受的汇率继续升值作为平息争端的手段，其中的主要原因是：“汇率操纵”只是美国进行贸易博弈、要求对方开放市场的借口；而通过双方的有效协商，即便汇率不做调整甚至贬值，也可以避免贸易战。
图表2：韩国和台湾被确定为汇率操纵后的本币汇率走势
注：图中三角和菱形标记分别为中国台湾地区和韩国被确定为汇率操纵经济体的时点。
资料来源：WIND，兴业研究。
图表3：美元兑人民币走势
资料来源：WIND，兴业研究。
中国过去的经验也表明，单纯的人民币汇率升值似乎并不是美国指控“汇率操纵”所希望达到的终极目标。1994年1月1日，人民币官方汇率与外汇调剂价格正式“两率并轨”，我国开始实行以市场供求为基础的、单一的、有管理的浮动汇率制度。1994年1月3日，美元兑人民币由5.81大幅贬值至8.72，人民币的贬值幅度高达50%。令人深思的是，在同一年的美国财政部10月份汇率报告明确表示：中国在汇率制度方面取得了重大进展（Treasure acknowledges that major strides in reforming China'sforeign exchange system have been made this year），更未认定中国存在汇率操纵。
韩元及新台币在升值通道中仍被纳入“汇率操纵”名单，而人民币却在一次性大幅贬值期间仍免于“汇率操纵”，由此表明：解决“汇率操纵”争议的根本之道并不在于简单的本币兑美元升值，而在于移除政府干预的“手”，实现人民币汇率形成机制的完全市场化，才能一劳永逸地解除美国的“汇率讹诈”。
以最早的《2003年舒默法案》（S.1586）为例，其核心内容是：如果人民币不升值，那么将对所有进入美国的中国商品加征27.5%的汇率税。这一议案当时遭到了参议院的搁置，但是，2005年4月，伴随着重量级参议员林赛·格拉厄姆的加入，美国参议院以67对33票决定不再搁置《舒默议案》，此后，该法案更名为《舒默-格拉厄姆法案》，该法案规定：如果中国政府不在180天内提高人民币汇率，那么“美国将对中国生产、制造、组装，并直接或间接进口至美国的产品征收27.5%的从价关税”。最终，中国政府在2005年7月推出了人民币汇率形成机制改革，人民币由此开启了长达七年的对美元单向升值的进程。
以《2003年舒默法案》为起点，截止至目前，国会共提出过98个涉及汇率操纵的法案。虽然此后的议案都未能成为法律，但如此之多的提案清晰表明：首次“汇率讹诈”的成功显然让美国方面尝到了甜头。而此次特朗普在竞选中的言论，只不过是上述经验的有一次运用。
媒体在特朗普胜选之后的11月15日的更新消息中显示，特朗普的顾问Ross在特朗普获胜之后最新接受记者采访时表示：对中国进口商品征收45%的观点被大众误解了，只有在人民币被低估45%的情况下，美国才可能对中国进口商品征收45%地关税。而与2003年那时不仅美国而且IMF等国际组织均认为人民币汇率显著低估不同，当前IMF已确认人民币汇率基本合理，而美国财政部自2015年10月以来出具的报告中也没有继续认为人民汇率低估。考虑中美双方此前在汇率磋商上已经有了充分的经验，我们认为，单纯由“汇率操纵”引发中美“贸易战争”的可能性并不大。但是，在人民币汇率市场化尚未完成的情况下，“汇率操纵”却可能继续成为特朗普对华贸易博弈的有力“抓手”。
其次，特朗普在竞选期间，提出对中国对美出口商品征收45%关税。对于这一政策，从美国方面法理的角度，总统要求对所有商品征收45%的关税，缺乏法律依据：一是，美国总统最大的权限是在150天的权限内对“所有进口商品”增加15%的关税，只有在宣布国家进入紧急状态的情况下才能突破这一限制；二是，美国总统只能要求对“单项商品”提高关税，因此单就法律规制而言，特朗普并没有对中国所有对美出口商品征收45%关税的权限。
从中美经贸关系看，2016年1-10月，中国对美国出口占其出口总值的18%，高于欧盟2个百分点，参见图表4；同时，美国对中国出口占其出口总值的8%，参见图表5。中美互为双方主要出口市场，二者相互依赖，“贸易战争”只会两败俱伤。
图表 4：2016年1-10月中国主要出口目的地
资料来源： WIND，兴业研究。
图表 5：2015年美国主要出口目的地
资料来源： WIND，兴业研究。
综上，特朗普上台引爆中美“贸易战争”的概率较小，但汇率却可能成为美方的有力“抓手”。
随着特朗普上台，中美贸易摩擦加剧毋庸置疑。这将突出表现在美国要求中国进行贸易让利，增加对美进口及金融服务业市场的开放。
首先是农副产品，尤其是禽肉类限制等。根据美国商务部统计，2010年以来，美国对华产品输出呈现下降趋势，突出表现在农副产品输出下降方面，参见图表6。这与我们2016年8月12日发布的《美国国会议员对华经贸观点全透视》的发现一致，“鹰派”议员施压中国增加对美进口商品集中在农副产品方面，参见图表7、图表8。据此，我们预计未来美国要求中国贸易让利领域将集中在农副产品市场的开放。
图表 6：美国对华货物出口同比
资料来源： WIND，兴业研究。
图表 7 ：“鹰派”参议员施压中国对美进口产品分布
注：表中“R”表示“共和党”、“D”表示“民主党”、“I”表示无党派；分类中，“1”表示任期到2019年、“2”表示任期到2021年、“3”表示任期到2017年。
资料来源：www.senate.gov，兴业研究。
图表 8 “鹰派”众议员施压中国对美进口产品分布
注：表中“R”表示“共和党”、“D”表示“民主党”。
资料来源：www.house.gov，兴业研究。
其次是金融服务业。根据中国入世承诺，中国以发展中国家身份加入世贸组织，按照金融服务贸易协定的逐步自由化原则，允许发展中国家根据国内政策目标和服务业发展水平逐步实现金融服务业自由化。预计未来金融服务业的开放也将成为中美经贸谈判重点之一。
最后是钢铁。伴随特朗普上台，中美贸易摩擦加剧不可避免。钢铁及其制品将技术是中美贸易摩擦关键领域。在竞选期间，特朗普指出“由于中国的倾销，美国国内钢铁行业的就业处在崩溃状态”。预计未来，中美钢铁贸易摩擦将继续升级，这或带动欧盟等地对中国钢铁出口贸易救济案件，未来中国钢铁出口外部环境不容乐观。
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