【知史鉴今】周其仁：中国是如何一步步重新界定产权的？
11月27日，《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》正式对外公布。这是我国首次以中央名义出台产权保护的顶层设计，文件从11个方面对完善产权保护制度、推进产权保护法治化进行了全面部署。
《孟子·滕文公上》有云：“民之为道也，有恒产者有恒心，无恒产者无恒心。”自古以来，产权就是稳定人心、推动社会发展的“定盘星”。只有依法保护产权，才能最大限度地激发全社会的创造力。
今天，中国金融四十人论坛（CF40）分享北京大学国家发展研究院教授周其仁的一篇旧文，文章由周其仁在2008年1月12日第十届北大光华新年论坛上发表的演讲整理而成，并经其本人修订和补充后发表在《经济观察报》。
文章虽旧，但却有助于我们理解以下问题：
改革开放30余年来，中国产权制度也在不断变迁，当中都历经了哪些实践？背后逻辑何在？当下中国面临的种种实际难题——同时也是改革桎梏——如环境污染，农地征用、矿产开发、旧城改造、民间投资低迷、政府自身改革等等，与产权制度有何关联？从经济学视角来看，对于产权的有效保护，会为经济活动的绩效和改革的推进带来何种影响？
以下为周其仁所著全文：
重新界定产权之路
对中国和世界都发生了重大影响的改革开放，不是突然从天上掉下来的。中国的改革开放事实上酝酿了很长时间。我自己比较关注两个事件，因为这两个事件为后来的改革开放提供了经验准备。
第一个是非常不幸的事件，就是1959-1961年间中国发生的饥荒，使较大规模人口非正常死亡。其中最早报告到北京的是河南信阳事件，这个地区当时人口850万，根据时任行署专员的回忆录，非正常死亡人口当在百万以上。这是一个极其严重的事件，引起国务院和中央的强烈反应。有记录说，就在决策层讨论信阳事件处理的会上，周恩来总理受中央委托紧急起草了 《中共中央关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》(简称“十二条”)，其中有一条第一次明确提出要允许农民保留少量自留地和家庭副业。这是我们可以看到的，在“一大二公”的人民公社制度里，给农民私人权利划下的第一道线。当时没有讲新政策执行的时间多长，也没有讲这是什么性质的权利安排，因为根本来不及。差不多同时，大饥荒还逼出了波及全国多个省区的包产到户。回头看，1960年代初的自留地和包产到户，为十几年后的农村改革准备了经验。
第二个事件发生在1962年，在广东省宝安县也就是现在的深圳。那一年，由于各种传言，说香港要开放关口，当然也由于国内的经济困难，就在宝安这个地方，曾聚集了10万人意图偷渡逃港，这些人来自全国12个省区、广东62个市县。这变成当年很大的一个事件，也由周恩来总理亲自处理。据现在看到的资料，当时约6万人逃了过去，其中大部分被港英当局遣返回来，加上没有出去的人，当地政府做了安顿和疏散，并严格了出境制度。也在那个背景下，当地还提出过“利用香港、建设宝安”的政策，以边境的贸易活动来活跃市场，改善民生。也要回头看，这个事件埋下了未来开放的契机。
这两个事件对后来的历史都有深刻的影响。但是，仅有局部地区对灾难性事件的自发反应，不足以直接酿出中国的改革开放。因为逼出来的行之有效的政策，等形势好一点，还是可能又被改回去。这就是过去讲的：吃饱了饭，又要瞎折腾。事实上，从1960年代初到1970年代中，我国经济政策还是日子好过了就继续向“左”，比如靠政治运动促生产，“穷过渡”、“割资本主义尾巴”等等，对外开放更谈不到。
真正中国的改革开放，元年还是1978年。因为这一年发生了思想解放运动，召开了十一届三中全会。最根本的，是整个执政党看待体制、制度和政策的思想方法改变了。邓小平当时说，“一个党，一个国家，一个民族，如果一切从本本出发，思想僵化，迷信盛行，那就不能前进，它的生机就停止了，就要亡党亡国”。这个思想路线就是改革开放的思想路线，因为达到这个层面，人们才会去想，中国选社会主义也好，选公有制也好，选计划经济也好，讲到底，最终都是为了满足人民日益增长的经济和文化的要求，为解放和发展生产力。从这个出发点看问题，前人写下的“本本”，苏联实行过的制度，一定要接受我们自己实践的检验。选错了的就要改过来，不合适的就要调试。任何体制安排，不管出发点多么正确，逻辑多么有力量，做的效果不好就必须改。回头看，这是中国改革开放得以进行的最重要的政治思想条件。没有思想解放，以后的一切都谈不到。
所以，恰恰在1978年以后，刚才讲到的那两个历史事件才有了完全不同的结果。从农村看，包产到户在几年时间内席卷全国，一步一步得到合法化承认。其实，根据杜老的回忆，邓小平早在1960年就讲过，包产到户能多打粮，不合法，就让它合法起来。但1960年就没有这个政治条件，非要到了1978年后才行，虽然农民和许多基层干部对于用什么办法可以多打粮、少挨饿，早就是明白的。包产到户被合法承认了，就意味着从传统的全盘公有化体制里，清楚划出一条农户私人权利的界线。这样，经由一个承包合约，中国正式开始重建私人产权。这是所有社会主义“本本”上从来没有讲过的事情。中国的改革，就是这么起步的。
开放也是逼出来的。历史说，1977年宝安又一次大规模集积了逃港人口。当时广东的主政者习仲勋去调查，知道很多逃港农民跑过去两年就寄钱回来盖房子。为什么到香港有这么高的收入？答案就是扩大经济自由：农民不但务农，也可以打工，并开放市场，活跃生意。那时深圳靠香港边境有一个罗芳村，对面也有一个罗芳村，原来都是这边罗芳村跑过去的人建起来的，只是对面村民的人均年收入比这边高出100倍！这样就逼出一个想法：能不能把门打开，划出一块地方，让香港企业开到境内来，这边的农民不逃港也可以打工？广东第一线提出这个构想，汇报到北京，邓小平赞成，至于用什么名字，邓小平说，就叫特区，因为陕甘宁边区就是特区。
回头看，包产到户、自留地、农民小自由，逃港事件，“利用香港、发展内地”等等，历史上都多次发生。但是，只要政治思想路线不对头，那些来自第一线的探索，顶多就是一个权益之计。既不可能持久，更不可能普遍。所以，中国的改革开放是逼出来的，到了“解放思想、实事求是”思想路线的提出，才成为更主动、更系统的变革过程，成为 “多方面改变同生产力发展不适应的生产关系和上层建筑，改变一切不相适应的管理方式、活动方式和思想方式，因而是一场广泛、深刻的革命”(十一届三中全会公报)。
世界上还真有人以为，中国的改革开放是什么“华盛顿共识”指导出来的结果。我认为那是对历史的无知，因为那个时候中国人的绝大多数人并不关心华盛顿在干什么，也不知道那些人究竟说了些个啥。中国人最关心的问题，就是怎样把饭吃饱搞建设，怎样把过去被死教条捆住的手脚解放出来。还有人要编“北京共识”和人家打擂台。我也看不出有什么必要，因为北京共识早在1978年就有了，纲领就是改革开放。
农村改革和特区开放，两端发力把整个神州大地卷进了改革开放的大潮。我这里发言的题目，不过是取一个角度来观察经济体制大变革的一条线索。过去全盘公有化的计划体制是一套权利界定，因为不适合生产力发展的要求，就在改革开放中重新界定。概略地说，我国产权制度变迁是分为四个层面展开的。
第一个层面，是原本全盘归国家和集体的公有制，除了抽象的“全民”或“集体”为其所有者，所有具体的、有实际行为能力的个人，在里面到底是一个什么样的权利地位？到底公有制里面可不可以再划分出一些权利界线来？改革开放找到了一个方法，就是公有制可以通过承包合约再把行为的权利——包括责任和义务——重新界定到个人。农业承包，工商业承包，做的就是这个层面的权利界定工作。
第二个层面，是通过承包划出的私人使用权，又发生转让。就是说，从使用权演变为转让权。这当然引发更复杂的问题，比如可转让的范围、转让价怎样形成等等。其实，全盘计划转向市场经济，真正的基础就是转让权。什么叫市场经济呢？一般讲就是价格机制在资源配置中起决定作用。什么是价格机制？无非就是有人喊价，有人还价，而喊价应价都首先是一个权利，如果没有喊价权和还价权，教科书上写的“市场价格”又从何而来？于是，中国产权改革的第二个层次就启动了市场经济，从使用权入手，进到转让权、定价权、喊价权和还价权，资源配置就再也无从靠苏联教科书那一套范畴运转了。
第三个层面，改革开放重新承认了“生产资料”的私人所有权。比如可以自由找工作，就是承认所有劳动者身上拥有的劳动能力，是他本人可控制、可拥有、可支配的。“企业家才能”更是一种生产性资源，个人可以合法拥有，可以和其他要素结合起来创业，办民营企业。这一条对中国生产力的解放起到了巨大的作用。各个方面都有人成为优秀的企业家。如果没有这层权利界定，当年的陈志雄就不能去养鱼，年广九就不能搞“傻子瓜子”，这在当时都引发大争论，要邓小平、胡耀邦直接干预才没有一棍子打下去。回头看，如果没有这个权利保障，怎么会有后面的局面？怎么会有这么多中国产品生产出来，销售到全球市场上去？谁想得到，柳传志领导的联想能从计算所传达室打到纽约？马化腾这么个年轻后生就“抓”得住几亿中国QQ客户？马云立志为中小企业服务就真的心想事成？内蒙古大草原呢，有一个伊利不算，又生出一个蒙牛？
第四个层次，就是无论承包来的、转让来的，或者重新确立的私人产权，都可以在自愿互利前提下放到一个合约里面来，形成“以私产为基础的公产”。过去的公有制非排斥私产不可，但股份制经济可以私产为基础，通过一个合约形成“公司”，也就是私产为基础的公产，来容纳相当一部分生产力。这是第四个层次，也是集积新生产力的权利安排。没有这个层次，资本市场从何谈起？至于到境外资本市场上市的公司，更要和全球范围的私产结合，学习、练习被叫做“公司治理结构”的那一套利益结合、制衡、共用的文明。
事实上，这四个层次的产权改革，到今天还有大量未解决好的问题，还引发不同意见。不过从大势看，这条路开始走出来了。绝大多数人愿意继续探索，并让国家、市场、法律、道德、舆论和公民意见的直接表达，一起发挥更好的合力作用，不断完善改革和权利重新界定的过程。特别重要的是，正如科斯所言，“清楚界定的产权是市场交易的前提”，中国的产权重新界定奠定了市场经济的基础，也奠定了刺激经济高速增长的基础。
应该准确地说，今天中国经济的主要特征并不仅仅是高速增长，而是开放下的高速增长。开放下的中国产品，没有一定的国际竞争力是进不到别人的国家里的，这与封闭经济自我循环的“高增长”不可同日而语。但是中国今天的国际竞争力，人们有不同的解读。比如国际上一种流行的意见说，中国就是劳动力太便宜，才有国际竞争力。国内不少人也相信这个解释。对此我有不同意见。我的问题是，改革开放前中国的劳动力难道不是更便宜，为什么那时中国产品远没有今天的国际竞争力？从道理上看，劳动力便宜是要素有竞争力，但要素不会自动变成产品。把要素变成产品，要经过组织和制度，过去中国由于体制不对头，要素固然便宜，但组织和制度的成本极其高昂，结果就是产品并没有多少国际竞争力。
中国高速增长或者开放下的高度增长，真正的秘诀是什么？就是大幅度通过改革开放降低制度和组织的成本。这就使得廉价劳动力开始发挥作用，中国的农民、工人、技术员、企业家、地方和整个国家才能发力，才经由学习曲线的提升，把产品越做越多，越做越好，才在世界上占有可观的一席之地。这就是重新界定产权，经过制度成本的显著下降，对经济活动的绩效带来的影响。
当然，中国改革开放有渐进的特点，就是哪个领域里的问题严重，或者比较容易启动改革，就先动一动，过不下去了就先改一改。这带来一个结果，就是权利界定不是全面并进，而是不整齐的，不均衡的，远远没有达到普遍的权利厘定和保障。这样，就不可避免地带来矛盾和冲突，特别是不同权利之间怎样取得平衡，成为改革的一个难点。从目标来说，产权设置必须是普遍的，绝不能保护了这一方，侵犯了其他方。经济自由也是有边界的，那就是不能侵犯他人的自由。否则不可能有持久的秩序，也不会为社会所接受。但是渐进改革的实际情况，却是有的走得快，有的走得慢。一些领域的改革甚至停滞很长时间。
现在大量实际问题，包含环境污染，农地征用、矿产开采权、旧城改造、山林经营权确定，以及行政垄断行业进一步得市场开放，政府本身体制改革等等难题，讲到底难都难在权利怎样进一步清楚界定。这些问题具体研究涉及很多细节，不是今天的题目。但它们的共同困难，是产权界定从来就不是完全靠民间自发活动就可以解决的。产权界定是稀缺资源的排他性制度安排，没有拥有合法强制力的国家的介入，不可能划清楚，更不可能得到有效执行。这里面有一个悖论性的难题：要求合法强制力提供产权界定的公共服务，但社会怎样约束、监督合法强制力不被滥用、私用，从而使产权界定过程变歪，远离普遍的、原则面前人人平等的权利承认和保障体系呢？
中国的经验教训说，这个难题没有简单的解。邓小平以来许多领导人多次讲过，没有政治体制改革，经济体制改革就无从推进。问题是，能够与我国经改匹配的政治体制改革，又谈何容易？从学术上看，这个问题超出了经济学的范畴，但我所知的优秀经济学家，同样也关心这个问题，如杨小凯临去世之前写的那些文章、笔记，中心关注点就是这个问题。我自己在国内做调查也碰到这个问题，比其他问题有更大的难度。当然总思路也可以说有了，那就是法治 (the rule of law)，即不是说一些人拿上一些法条去统治别人，而是所有的人，任何人，都要服从同样的准则，即法律目前人人平等——用同样的准则约束所有人的行为。今天上午几位前辈都讲到了这个问题，我相信这也是摆在未来的一个重大任务。中国要自立于世界，没有强大的国家不行。但强大的国家力量，怎么保证在公共服务的轨道里运行，限制权力即合法强制力不被滥用，是一个我们的历史传统尚没有很好回答的问题。在这种情况下，权力势必参与整个资源的权利重新界定过程，越来越成为继续推进改革的难点和要点。
现在的麻烦是，中国早已远离了饥荒，遭遇的国际竞争的压力也比过去为小，因为中国经济的表现至今在国际上相当抢眼。在这种情况下，进一步改革的动力何在，是一个很实际的问题。我们认定，继续改革的未来收益很大，因为从局部的渐进的权利界定，成长为普遍的权利界定，一定会进一步扩大不侵犯他人的经济自由，从而走向一个普遍约束权利、普遍保障自由的现代国家。问题是，进一步改革的难度也远比过去为大。如何汇集新的动力，推进中国在30年改革开放后继续坚持改革开放，是未来要面对的问题，尤其是在座年轻朋友要面对的问题。
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