央行孙国峰：中国可探索将人工智能引入数字普惠金融监管
近年来，金融科技的发展日新月异，普惠金融的理念也越来越深入人心，而二者的深度融合则催生了“数字普惠金融”的概念。在近日由中国金融四十人论坛（CF40）和野村综合研究所（NRI）联合举办的第七届中日金融圆桌内部研讨会“普惠金融的中日创新与实践”上，CF40成员、中国人民银行金融研究所所长孙国峰深入分析了金融科技在促进普惠金融发展方面所起到的作用。
孙国峰表示，普惠金融发展必须要解决可持续性的问题，具体而言，一是金融机构在开展普惠金融业务时必须做到保本微利，以保证金融服务提供的可持续性；二是小微企业和中低收入群体作为普惠金融服务的受众，必须以较低的成本和良好的便利性获得金融服务，以保证其生活和生产发展的可持续性。而这两个可持续性之间却存在着矛盾，金融科技则能够从三方面降低金融机构成本，提升服务效率，从而解决普惠金融发展的两个可持续性之间的矛盾。
同时，金融科技在推动普惠金融发展演变过程中，也改变了传统金融业务的风险特征。因此，监管部门必须采取有效手段，加强和改善对数字普惠金融的监管。孙国峰对此提出四方面建议：
一是推动监管协调发展，监管当局需要为普惠金融服务供应商提供可预测的、以风险为导向的、公平的监管框架。
二是完善监管框架。首先要建立金融科技行业监管准则，建立行之有效的多层次监管机制；其次是建立适应金融发展与风险防范并存的长效监管机制。按照实质重于形式的原则，实行“穿透式”监管。再次，监管部门需要积极研究探索分类和分级监管。最后，监管部门需要加强评估，对数字普惠金融的成效定期考核，确保普惠金融精准造福服务对象。
三是提升监管能力建设。监管者既要具备技术驾驭能力，也应当能够利用新技术有效、高效地开展监管行动。孙国峰认为，中国可以尝试和探索在监管数字普惠金融时引入人工智能，以加强对普惠金融发展成效的评估和对其潜在风险的管理。
四是加强消费者权益保护。监管部门需要针对金融科技的特点，制定金融消费者权益保护法时，要设定专门条款，加强对普惠金融产品的信息披露，并对金融消费欺诈、虚假宣传、泄露消费者隐私等各类侵害消费者权益行为进行明确规定。
金融科技促进普惠金融发展
by 孙国峰
发展普惠金融在国际上有广泛共识。联合国在2005年就提出普惠金融(Inclusive Finance)的概念,强调通过完善金融基础设施，以可负担的成本将金融服务扩展到欠发达地区和社会低收入人群，向他们提供价格合理、方便快捷的金融服务，不断提高金融服务的可获得性。二十国集团（G20）在2010年首尔峰会上提出普惠金融行动计划，并成立了专门工作组。在中国，普惠金融的概念引入相对较晚，但实际上“三农”、小微企业等薄弱环节的金融服务历来受到各方面的高度重视，在国家层面相继制定了多项政策，鼓励普惠金融发展。中国人民银行作为普惠金融发展的组织者和推动者，从政策制定、资金配置、监管引导等方面采取综合措施，使中国的普惠金融发展取得了明显成效。
按照世界银行的定义，普惠金融是指立足机会平等要求和商业可持续原则，以可负担的成本为有金融服务需求的社会各阶层和群体提供适当、有效的金融服务。这个定义有三个要点，一是机会平等，强调服务对象是那些不易获得金融服务的弱势群体,比如贫困地区、少数民族地区、偏远地区居民以及残疾人、妇女等，区域上主要是低收入国家，如非洲、拉美、亚洲的一些地区；二是“低成本、可持续”，即服务成本既是服务对象负担得起的，又要能保证金融服务可持续；三是金融服务是适度和有效的，并非无所不包。
在三个要点中，第一个要点是前提和出发点，第三个要点是结果和落脚点，第二个要点是普惠金融发展的可持续性问题。可持续性问题包括两方面：一是金融机构作为市场化运行机构，在开展普惠金融业务时必须做到保本微利，以保证金融服务提供的可持续性；二是小微企业和中低收入群体作为普惠金融服务的受众，必须以较低的成本和良好的便利性获得金融服务，以保证其生活和生产发展的可持续性。这两个可持续性之间存在矛盾：服务价格过高就意味着普惠金融的受众生存发展的可持续性面临挑战；服务价格过低则可能导致金融机构亏损，服务供给的可持续性面临挑战。金融机构固然应承担相应的社会责任，但作为独立运行的商业机构，金融机构在提供普惠金融服务过程中也无法承受长期亏损。
因此，在实践中为了解决这一问题，政府通常综合运用多种政策，扶持普惠金融发展，如财政补贴、税收优惠、市场准入等，中央银行也可采取适当措施予以支持。在这方面，中国人民银行进行了有益的探索，比如通过支农再贷款、支小再贷款、扶贫再贷款、再贴现以及抵押补充贷款（PSL）等货币政策工具，为开展普惠金融服务的金融机构提供低成本资金，再由金融机构按照比较优惠的利率向服务对象提供贷款，这降低了金融机构的资金来源成本，也符合国际通行的“Funding for Lending”理念。中国人民银行还对金融机构的信贷资产进行央行内部评级（Internal Credit Rating, ICR），解决金融机构抵押品不足问题，同时缓解小微企业信用信息不对称的困难，有助于提升普惠金融服务对象的信贷可得性。在比较完善的管理制度下，这类结构性货币政策工具取得了良好效果。但也需要注意到，中央银行主要承担宏观金融管理职能，而且结构性货币政策工具的规模易受央行流动性管理周期的影响，因此央行通过货币政策操作支持普惠金融的措施也受到一定的制约。
金融科技与普惠金融深度融合，对经济、社会的包容性发展发挥重要作用，日益受到各国重视，由此产生了“数字普惠金融”的概念。数字普惠金融是指运用先进的金融科技手段，为无法获得金融服务或缺乏金融服务的群体提供一系列正规金融服务，其所提供的金融服务能够满足他们的需求，并且是以负责任的、成本可负担的方式提供，同时对服务提供商而言是可持续的。具体来说，“数字普惠金融”涵盖各类金融产品和服务（如支付、转账、储蓄、信贷、保险、证券、财务规划和银行对账单服务等），通过数字化或电子化技术进行交易，如电子货币、支付卡和常规银行账户。
金融科技可从三方面降低金融机构成本，提升服务效率，从而解决普惠金融发展的两个可持续性之间的矛盾。
一是降低金融机构的运营成本。金融机构可利用金融科技手段对物理网点和人力资源进行替代、补充和改进，扩大金融服务覆盖面，并有效降低运营成本。受限于机构铺设的高成本，传统金融机构一般将主要资源分布于人口、商业集中的地区，难以渗透到经济落后地区。随着金融科技的广泛应用，一些地区即便没有银行网点、ATM 机，客户也能通过电脑、手机等终端工具获取所需的金融服务，完成非现金交易，从而有效拓展服务对象。
二是降低商业金融机构信用风险管理成本。一方面，金融科技能促进信用形成价值。征信信息不足和缺乏抵押物造成信息不对称，是发展传统普惠金融的主要障碍之一。利用金融科技，金融机构可通过大数据分析低收入人群和小微企业的信用状况，提升其信用价值，增加其获得金融服务的机会。另一方面，金融科技能提高信用风险管理水平。随着金融科技发展，金融机构能够通过日常交易数据流、现金流、物流等信息，全面、动态实时掌握客户信用风险变化特征，显著提高风险识别能力，降低金融机构贷后管理和信用风险跟踪评估成本。
三是提高金融服务的效率，改善服务质量。金融科技发展使金融机构能大幅度提升服务效率，特别是实时到账的小额移动支付技术发展成熟，不仅消除了传统金融服务时空限制带来的低效率，也大幅度减少了对金融机构物理网点的需求，降低了这一领域进一步融合创新的门槛。同时，基于互联网大数据的信贷审批决策效率也大幅度提升。基于以上三点，金融科技有助于解决普惠金融发展面临的两个可持续性矛盾。当然，金融科技的发展有一个过程，难以在短时间内解决普惠金融发展面临的所有问题，因此金融科技需要与政策扶持相结合，形成合力，共同推动普惠金融发展。
国际上，一些国家注重利用金融科技推动普惠金融发展。非洲的肯尼亚等国广泛利用手机银行发展普惠金融，用户通过手机，可以开账户、支付，可以获得信息，贷款、还款、买保险等。印度的FINO支付公司以廉价、高效、透明的数字支付平台，为印度25个邦8500万人提供了存款、贷款、支付、保险等金融服务，有效缓解了农村地区金融服务不足问题。孟加拉国移动支付公司bKash在全国有12万个代理点，为2100万用户提供移动支付服务，在降低企业交易成本，创建可靠的征信记录，推动贫困人群获得高效、安全的支付服务等方面发挥了重要作用。
金融科技的快速发展，使中国从推动数字普惠金融发展成为现实。中国人民银行通过政策引导等方式，鼓励金融机构在村里的小卖部或基层行政单位布设POS机等自助机具，村民们可以方便地存款、取款、汇款、缴费，满足其一部分金融服务需求。同时，中国人民银行大力发展移动支付，为偏远地区群众获取金融服务提供了更大帮助。截至2016年底，全国助农取款服务点有98.34万个，覆盖行政村超过50万个。另一个例子是农村电商，互联网平台不仅提供工业品下乡和农产品进城的通道，其产生的大量交易数据等信息还催生了供应链金融，并使订单农业和抵押贷款变得比较容易。此外，中国的一些金融科技公司也从信用风险管理、信用信息中介等方面拓展业务，对于数字普惠金融进行了有益的探索和尝试。
金融科技在推动普惠金融发展，为社会经济带来福利的同时也带来了风险与挑战。金融科技不改变金融本质，但金融科技在推动普惠金融发展演变过程中，改变了传统金融业务的风险特征。
一是放大金融体系的系统性风险。普惠金融受众群体广泛，金融科技使金融风险更具隐蔽性，风险的传播速度更快，传播范围更广，一旦金融市场出现风险，普惠金融受众风险承受能力低，可能迅速集体行动，最终使局部风险演变为系统性金融风险，危及整个金融体系的安全。
二是增加金融“脱媒”风险。数字普惠金融在便捷居民消费、投资等同时，也改变了资金在支付体系的流转模式，一些资金供给能够绕开商业银行等传统的信贷中介，直接输送给资金需求方，使资金在商业银行体系之外循环，金融交易脱离监管当局的金融管制，并使传统金融“脱媒”风险加大。
三是增加金融机构的技术风险。数字普惠金融对信息技术和网络系统的依赖程度更高。金融机构在依托金融科技发展数字普惠金融时，需要搭建交易平台，建设完整的系统网络，面临诸如系统安全、操作风险等众多和系统技术相关的风险，并可能导致诸如信息泄露、资金安全受影响等重要问题。
四是监管套利风险。以金融科技发展数字普惠金融还可能导致出现监管空白地带。一些金融科技公司处于监管灰色地带，从事类银行业务，但在其运作过程中并未受到金融监管部门规制和监管，导致金融监管套利，同时由于未受到合理规制，交易平台可能出现流动性风险、非法经营风险、非法集资风险等。
由于以金融科技发展普惠金融服务还存在上述风险因素，监管部门为此也需要采取有效手段，加强和改善监管。
一是推动监管协调发展。创新、普惠、稳定和消费者保护应当是数字普惠金融监管的主要目标，促进这些目标的协调发展尤为重要。监管当局需要为普惠金融服务供应商提供可预测的、以风险为导向的、公平的监管框架，以保护金融科技创新和投资的意愿，这就要求该框架应能够从市场、服务提供商和消费者的角度反映出对相关风险的认真评估；能够提供明确的市场参与规则；能够为市场参与主体建立一个公平、公开、平衡的竞争环境；并确保在基本的监管能力和资源范围内受到有效监管。同时，在以金融科技发展普惠金融的过程中，需要在鼓励创新与识别、评估、监测和管理风险之间做好平衡，既要培育创新动能，利用金融科技服务大众，特别是金融服务领域的弱势群体，同时也要准确、有效识别并及时处理数字普惠金融快速发展带来的潜在风险，保护金融体系免受非法活动的侵害。
二是完善监管框架。针对数字普惠金融领域发展态势，监管机构应不断完善框架，消除监管盲区。首先是建立金融科技行业监管准则，建立行之有效的多层次监管机制，实现风险监管的全覆盖，避免监管空白，确定各类业务监管主体，明确监管职责权限。其次是建立适应金融发展与风险防范并存的长效监管机制。按照实质重于形式的原则，实行“穿透式”监管。再次，监管部门需要积极研究探索分类和分级监管。针对经营规模、资本、技术和风控能力不同的机构，在各类业务准入、创新方面采取分类分级监管方式，提高监管效率。最后，监管部门需要加强评估，对数字普惠金融的成效定期考核，确保普惠金融精准造福服务对象。
三是提升监管能力建设。数字普惠金融快速发展的一个重要后果是市场发展和监管的脱节，为此需要监管部门加强科技力量，应对新型技术对监管的挑战。一方面，监管者需要具备技术驾驭能力，准确理解和把握金融科技对普惠金融服务市场的创新，辨识不断变化的风险，以有效监管相关主体和整个市场。
另一方面，监管者也应当能够利用新技术有效、高效地开展监管行动。人工智能在监管方面的应用正在不断拓展，且越来越得到重视。美国金融监管当局正在评估与投资相匹配的人工智能金融监管模式。美国证券交易委员会正在采取机器学习的方法来进行未来投资者行为预测，特别是在市场风险评估方面，这包括发现潜在的欺诈和监管部门渎职。英国通过鼓励发展RegTech来提高监管的有效性，比如利用鼓励、培育和资助FinTech和金融服务公司利用新技术加速达到监管要求，利用大数据技术和软件集成工具降低企业合规成本等，鼓励FinTech机构创新科技手段以降低合规成本等。中国也可以尝试和探索在监管数字普惠金融时引入人工智能，以加强对普惠金融发展成效的评估和对其潜在风险的管理。
四是加强消费者权益保护。普惠金融主要服务对象是小微企业和中低收入等金融市场的弱势群体，他们在金融知识、风险意识以及风险承受能力等方面都明显不足，保护这些弱势群体的权益是监管部门的主要职责，因此监管部门需要针对金融科技的特点，制定金融消费者权益保护法时，要设定专门条款，加强对普惠金融产品的信息披露，并对金融消费欺诈、虚假宣传、泄露消费者隐私等各类侵害消费者权益行为进行明确规定。
本文系作者为中国金融四十人论坛（CF40）独家供稿，转载请注明出处。文章仅代表作者个人观点，不代表CF40及其所在机构立场。
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