史上最特别G20峰会今晚举行，卢锋：国际合作方面中国要注意三个问题
目前形势下，应对疫情恶化和经济承压的双重冲击，各国特别是主要经济体亟需加大全方位国际合作和政策协调加以应对。
然而，不论单就危机严重性而言还是与2008年金融危机相比，此次全球协调和合作的水平仍似不足。中国金融四十人论坛（CF40）学术顾问、北京大学国家发展研究院教授卢锋在3月22日的CF40双周内部研讨会“疫情冲击背景下全球政策协调和中美经贸合作：可能性和选择”上发表主题演讲指出，出现这一情况或与以下几点困难有关：
❶ 新型“人兽共患病（zoonosis）”流行病引发金融和经济冲击带来的两难性质。控制经济后果需要合作，控制疫情客观上要隔离，是疫情派生宏观经济冲击重要特征之一。
❷ 疫情和金融经济双重冲击的各自严重程度以及发生时点在不同国家存在差别，各国现实压力的差异使得特定时点国际合作诉求在一致聚焦形成行动能力方面派生困难。
❸ 国际环境阶段性转变与大国关系短期变化派生困难。近年来美欧国家出现较有影响的质疑全球化社会思潮，WTO改革推进艰难，争端解决机制停摆，多边治理机制面临压力。
卢锋表示，中国作为负责任的新兴大国，应在推进国际合作方面发挥更加积极的作用：
第一，推进双边合作应对危机。几次股市波动后美元反而出现升值趋势以及全球流动性紧缺与利差飙升，很有可能诱发新兴经济体金融风险爆发。对此我国至少要考虑两个问题：一是执行双边货币Swap需求可能超常增加；二是新兴经济体国家可能会提出超出双边货币合同上限或范围的援助请求。
对此，我国需考虑人民币国际化政策目标，也要考虑到未来货币区演变动向，把短期危机应对措施与长期发展目标较好结合起来。
第二，通过区域合作应对危机，重点在亚洲特别是东亚地区。其中一个重要议题是“双冲击”下清迈协议多边化（CMIM）机制是否需要激活，中国作为最大出资国之一有必要先行谋划。
第三，通过G20峰会机制多边合作应对危机。就抗击疫情而言，G20特别峰会可以在诸多领域提出指导意见；在应对经济冲击方面，G20峰会协调实施危机应对宏调政策效果会产生额外效果，且有效防范金融危机风险同样需要多边合作协调。
今晚（3月26日）20：00，G20领导人以视频方式举行应对新冠肺炎特别峰会，联合抗疫的“国际药方”如何开出值得关注。
此前，CF40战“疫”系列要报成果第九篇“推动G20多边机制促成全球联合抗疫”建议，可以通过组建“G20疫情防控与经济金融”工作组，引导各国齐心协力防控疫情并稳定全球经济。要报提出，G20引领全球联合抗疫主要有五大抓手，复习传送门➡️全球疫情告急 建议G20成立专门工作组应对
文 | 卢锋
疫情发展诱发美欧和新兴市场股市多次大幅下跌，全球经济衰退逐渐成为学界和机构的主流预期。目前形势下，应对疫情恶化和经济承压的双重冲击，各国特别是主要经济体亟需加大全方位国际合作和政策协调加以应对。
就此我简单讲三点初步思考：第一，为什么国际合作非常重要；第二，面对这一轮冲击，国际合作做了哪些事情，有什么不足和困难；第三，如何推进全方位国际合作。
全球政策协调和国际合作非常重要
疫情对经济的冲击可以分为三个阶段：
第一个阶段是中国经济较早受冲击及溢出效应，规模估计达到千亿美元级别。从2月数据和目前机构预测看，或造成3000-4000亿美元损失。
第二个阶段是疫情蔓延至国外。目前看来，疫情在大约在150个国家，包括G7快速蔓延恶化，可能造成万亿美元级别的经济损失。疫情和经济冲击比中国迟约1个月。
第三个阶段是中国经济减速与外部衰退的互动影响。这一影响已开始显现，估计到4月和二季度会全面显现，可能还会导致额外万亿美元的损失。
这三个阶段的划分并不是绝对的，不同阶段的经济冲击影响具有时间上的继起性，也会同时并存共时交叉。
但更重要的是，三个阶段对经济产生的影响并非固定不变，取决于后续三方面的因素影响：➀ 各国控制疫情的措施与有效性；➁ 各国稳经济、稳金融措施及其有效性；➂ 不同层面国际合作措施与有效性。
图1表示三个阶段的冲击给整个经济所带来的损失或者影响。“疫情冲击经济损失线”的位置高低和斜率大小，取决于包括国际合作措施及有效性在内的多方面因素，这也是为什么全球政策协调和国际合作很重要。
图1 疫情三阶段经济冲击示意图
三方面掣肘因素下
国际合作水平仍有不足
应该说，国际社会在应对新冠疫情过程中早已实施国际合作。
中国二月份前后抗疫最困难时期，得到了像日本、巴基斯坦、蒙古、柬埔寨等很多国家不同方式的热心支援，美国华侨留学生和企业家也提供了各种援助；WHO做了很多协调指导抗疫的工作，包括国际分享疫情信息、国际科学界在新冠基因测序与研发疫苗方面的合作。
中国在二月中下旬疫情趋于稳定后，支持国外抗疫的合作规模也在不断扩大。据不完全统计，截至3月19日，我国共向几十个国家和地区提供了各种援助或表达合作意愿。
此外，国际机构与协调机制对二月底以后全球金融动荡和经济衰退风险方面发表声明或联手行动。截至3月19日，G7、IMF与WB、G20财长和央行行长多次发表联合声明应对疫情经济冲击影响，阐述国际合作应对疫情和经济困难的意愿和思路；美联储与多国形成货币互换协议，以应对市场流动性等风险。3月16日G7视频峰会后，次日各国联手出台货币金融政策救市，宏观政策协调作用明显。
然而就危机严重性及与2008年金融危机相比，此次全球协调和合作的水平仍似不足有待加强。
出现这一情况或与以下几点困难有关：
第一，新型“人兽共患病（zoonosis）”流行病引发金融和经济冲击带来的两难性质。由于没有疫苗和特效药，应对疫情最基本、最重要手段就是高强度的普遍隔离，但隔离在客观上派生的经济效果类似于保护主义，在国内是地区分割，而在国际上是边界控制，由此导致合作困难。控制经济后果需要合作，控制疫情客观上要隔离，是疫情派生宏观经济冲击重要特征之一。
第二，疫情和金融经济双重冲击的各自严重程度以及发生时点，在不同国家存在差别，各国现实压力的差异使得特定时点国际合作诉求在一致聚焦形成行动能力方面派生困难。这方面因素可能在疫情经济冲击的第一阶段及第二阶段比较明显，随着第二阶段后期国外的金融经济冲击普遍加剧，特别是到第三阶段各国经济下行压力和衰退因素互相传导，上述因素有望减少或消失。
第三，国际环境阶段性转变与大国关系短期变化派生困难。与十多年前的危机相比，近年全球化与国际环境出现阶段性转变，特别是美欧国家出现较有影响的质疑全球化社会思潮。WTO改革推进艰难，争端解决机制停摆，多边治理机制面临压力，美国实行贸易保护主义政策，导致传统经济全球化规则面临质疑和重塑。
另外这次疫情发生后，美国个别媒体发表辱华言论，美方高官对新冠病毒概念错误表述，我国有关机构人士质疑美军向我国输入新冠病毒可能性，使得双边关系出现新的困难和敏感因素。
中国需先行谋划是否激活“清迈协议多边化”
G20层面采取行动的紧迫性急升
3月20日，联合国秘书长古特雷斯指出，国际社会正面临联合国75年历史上前所未见的双重冲击，一是全球健康危机，这是“对整个人类社会的冲击”，二是疫情导致全球经济衰退“几乎是肯定的”，可能达到“创纪录的规模”。
在这样的背景下，应对疫情和经济“双冲击”需要更有效的国际合作。中国作为负责任的新兴大国，应在推进国际合作方面发挥更加积极的作用，以造福中国与世界。就此问题，我从三个层面进行梳理和讨论。
此次疫情中，双边合作联手抗疫有更多空间，中国在双边合作上也有很多的空间和潜力。3月19日我国本土新增病例清零，国外疫情仍在整体加剧。我国在物资装备供给、医护专业人才、最早抗疫经验等方面具有综合优势，随着国内抗疫形势稳定，有条件通过更多双边合作为全球抗疫做出更大贡献。
外部金融危机风险加大以后，对双边合作可能会提出一些新的挑战。譬如，危机后美元仍然有避险的功能（the safe-haven currency），结果如下图显示的，几次股市波动后美元反而出现升值趋势以及全球流动性紧缺与利差飙升。依据历史经验以及2014年和2018年前后情况，上述情形持续往往诱发新兴经济体金融风险爆发。
目前紧张形势如果不能较快缓解，不排除宏观经济基本面存在脆弱性的新兴经济体和发展中国家面临国际收支困难甚至金融风险加剧局面。
图2 近期美元走强与Libor利差走高
如出现上述局面，我们在双边合作层面至少要考虑两个问题：
一是执行双边货币Swap需求可能超常增加。
全球金融安全网络（GFSN）由国别储备、双边互换、RFAs、IMF构成。我国在双边货币互换层面占据重要地位，央行《2019人民币国际化报告》显示，截至2018年末,双边有效本币互换协议30份,总金额3.48万亿元。目前可能有35份，金额在3.5至4万亿元之间。
依据对这些国家国际收支和宏观数据观察，一些国家对外部环境变化承压能力较弱；即便目前情况尚可的国家，在双冲击环境下也可能面临新困难。危机风险可能推动执行双边货币互换协议急剧增长。
如果在合作应对危机时大量执行或激活双边货币互换协议，或许会出现对外方增加数千亿甚至更多人民币供给的情况，这对中国人民币国际化政策来说是一个机会，但对离岸人民币市场前景和人民币汇率会产生什么影响，还需适当考虑。
二是如果面临的经济金融冲击更加严重，有些新兴经济体和发展中国家，特别是周边邻国及与我国基于“一带一路”倡议合作较多的国家，可能会提出超出双边货币合同上限或范围的援助请求。
如果出现这类情形，中国当然可以考虑采取不同方式回应，加入采取双边合作方式，直接手段可能较多的是援助+无息贷款等。
在实施这类短期救助性质合作时，需考虑人民币国际化政策目标，也要考虑在经济发展方式上与合作对象国进行更多互学共鉴，做到“一带一路”中提到的“五通”，甚至要考虑到未来货币区演变动向，把短期危机应对措施与长期发展目标较好结合起来。
如果金融形势进一步恶化，在区域方面需考虑新的应对措施，尤其是东亚地区。
新世纪特别是金融危机以来，东亚经济一体化进程快速推进，中国在区域经济影响力快速提升，这次冲击可能也会进一步推动上述趋势，区域合作应对“双冲击”重点在亚洲特别是东亚地区。
这其中存在一个重要议题是“双冲击”下清迈协议多边化（CMIM）机制是否需要激活。这个由东亚“10+3”区域机制打造经营十几年的区域RFA，直接目标是维护区域金融稳定和应对危机，长期来看与培育东亚区域货币的设想有关。
清迈协议（CMI）安排2000年建立，2010年开始多边化成为CMIM；2011年以有限责任公司方式成立东盟中日韩宏观办公室(AMRO)作为CMIM支持机构，2016年AMRO升格为正式国际组织。
但CMIM问世以来从未被正式激活利用，那么这次双冲击如果诱发成员面临危机压力是否要首次启动救助机制？如何通过可能的首次或首批救助检验多年能力建设实战效果？利用地区货币作为缴纳货币战略设想有无可能在危机应对中得到更多重视机会？这些问题需要成员国共同决定，中国作为最大出资国之一（同日本一样，投资各占32%）有必要先行谋划。
在区域多边化上，亚洲开发银行可以有所作为。作为致力于发展中成员经济和社会发展的区域性政府间金融开发机构，面对双冲击形势，亚行需加强公共卫生与应对疫情投资及能力建设，为应该对目前双重冲击提供更多金融及非金融援助。我国应主动加强与亚行在相关领域合作。
另外，近年中国通过与中东欧国家“1+16”合作机制、中非“461”合作框架等，在“一带一路”倡议共识基础上做了大量有成效的工作。结合目前形势，可适时增加公共卫生防控疫情、合作应对金融经济冲击的内涵。
2008年美国金融危机带来全球冲击，应运而生的G20峰会机制为当时全球合作抗击金融危机发挥了重要作用，并成为此后国际社会应对全球性议题的最高政治层面协调指导的机制性平台。
这次疫情发生以来，WHO、IMF、WB、UN等常设多边机构虽仍在发挥倡导协调职能，然而无一机构能取代G20峰会可能发挥的政治引领作用。
沙特是2020年G20轮值主席国，原定G20峰会于11月在沙特首都利雅得举行。由于G20没有常设机构对必要的临时紧急议程给以有力推动，加上包括大国关系出现上述新情况等方面因素，G20尚未举行特殊峰会在最高政治层面商讨部署应对当前形势。
随着3月中旬疫情全球蔓延和经济危机风险持续上升，在G20峰会层面及时采取行动的紧迫性和国际呼声随之增强。从公开报道信息看，3月13日韩国首相向法国总统建议举行G20特别峰会应对局面，15日韩国政府向美国提出类似建言，16日非G20成员国的西班牙也提出类似建议，都得到建议对象国的积极回应。
3月17日，沙特以G20主席国身份发布公告，表示正在与G20成员国沟通，计划在下周（周一到周日为23-29日）举行特别网络G20领导人峰会，提出应对新冠疫情及其人类和经济影响的协调反应。
在目前疫情和经济都面临危机形势下，G20成员领导人能够坐下来采取视频这个史无前例方式商讨应对目前前所未有危机局面，本身就是一个重大积极进展，对抗疫情、稳金融、拼经济是一个不可替代的关键利好因素。
就抗击疫情而言，G20特别峰会可以在诸多领域提出指导意见。如总结分享比较成功抗击疫情国家和地区经验，协调整合对疫情肆虐最为严重国家以及抗疫资源能力最为薄弱国家的国际援助，协调推进各国科技界国际合作加快研发更有效率防护用品、检疫试剂、治疗药品以及疫苗等等。
在应对经济冲击方面，G20峰会协调实施危机应对宏调政策效果会产生额外效果，且有效防范金融危机风险同样需要多边合作协调。
另外，在多国实施必要防控疫情隔离措施同时，也要通过协调合作减少对国际物流和全球供应链的不必要干预，从而降低疫情冲击的经济损失以及全球经济危机风险。