肖钢领衔解读，七个维度看政府工作报告
本文要点
在当前形势下，设定增长目标不会产生片面追求GDP数字的问题，反而有利于集中精力推进改革创新、推动高质量发展。
相较于四季度《货币政策执行报告》提到的“巩固贷款实际利率下降成果”，《报告》说法转变为“推动实际贷款利率进一步降低”。由此看来，货币政策“转弯”的速度或许要慢于市场预期。
2021年需要关注的主要风险是宏观经济运行迟迟不能回到正常水平，甚至再次探底的风险。
财政政策“更可持续”化的改革方向是扩大预算内财政支出，有序控制和减少不在预算内但事实上由地方政府主导的支出，尤其是非公益类支出。
化解地方政府隐形债务风险需要多头并进。
从中长期来看，改善分配制度是实施扩大内需战略的关键。必须要在初次分配层面上改变目前居民收入占比过低，企业留利过多的局面。
在制定“２０３０年前碳排放达峰行动方案”时，首先要进行测算，摸清家底，并适时设定清晰的碳排放总量年度目标。
“发展壮大城市群和都市圈”正是缓解大城市住房困难的路径之一。
审慎监管是鼓励、包容创新的监管，是负面清单式的监管，需要有类似“监管沙箱”一样的解决创新与规范、发展与风险的制度机制安排。
中日韩应抓住机遇，加强在汽车、电子等产业领域的合作，推动实体经济的深度融合，在此基础上推进中日韩自贸协定谈判。
”3月5日，第十三届全国人民代表大会第四次会议召开，国务院总理李克强作政府工作报告（下称“《报告》”），明确了2021年及“十四五”时期的主要目标任务及重点工作。其中，GDP增长目标、财政货币政策、构建新发展格局、碳达峰碳中和工作、房地产市场调控、金融改革等议题备受关注。
今天，全国政协委员、CF40资深研究员肖钢，CF40成员、中国人民大学副校长刘元春，CF40成员、华夏银行股份有限公司行长张健华，CF40资深研究员、中国社科院世经政所研究员张斌，CF40研究部主任、中国社科院世经政所研究员徐奇渊等五位专家，从以上焦点话题入手，对《报告》进行深入解读。
GDP增长目标６％以上
受新冠疫情影响，2020年《政府工作报告》并未设置经济增长目标。但在过去一年，我国实现国内生产总值增长2.3%，成为全球主要经济体中唯一实现经济正增长的国家。今年，《报告》重新设定经济增长目标：6%以上。
肖钢对此问题表示，2021年经济增长目标6%以上的预期目标是实事求是、积极稳妥的。GDP作为经济发展的综合性指标，虽然存在一定局限性，但依然是重要指标，且与就业、投资、消费、进出口等指标紧密关联，因此需要恢复设定这一目标。
刘元春表示，今年的一系列发展预期目标体现了底线管理思维，即必须达到相应水平才能保证我国经济持续健康复苏。“实现6%的GDP增速，意味着居民收入增速能够达到5%左右，企业的名义利润增速能达到7%-8%，政府的财政名义收入增速也能够达到5%-6%。经过一系列科学测算所制定的发展预期目标，将能够保证三大类主体步入常态化的运转。”
肖钢同时表示，一些国际组织和市场机构预测今年我国GDP增速在8%以上，这并不意味着我国经济重回高增长阶段，而是受去年低基数影响所致，如果把去年和今年的GDP增速平均，结果仍然会回到6%以下的水平。另外，今年是“十四五”开局之年，设定经济增长目标6%以上的预期目标，有利于与今后的目标平稳衔接，可以实现持续发展。
“在当前形势下，设定增长目标不会产生片面追求GDP数字的问题，反而有利于集中精力推进改革创新、推动高质量发展，二者是有机统一的。”肖钢指出。
刘元春也说，“在保经济增长的底线的同时，要给予其它发展目标更多空间，把更多的力量放在调结构，促改革，控风险上面来。”
财政货币政策不急转弯
针对宏观政策，《报告》提出“今年要保持宏观政策连续性稳定性可持续性”，并再次强调“保持必要支持力度，不急转弯，根据形势变化适时调整完善，进一步巩固经济基本盘。”
货币政策方面，《报告》明确“稳健的货币政策要灵活精准、合理适度。把服务实体经济放到更加突出的位置，处理好恢复经济与防范风险的关系。”
近期，全球金融市场正在经历由通胀预期疾升、美债利率大涨而引发的猛烈冲击。国内市场也在密切关注货币政策是否会因此收紧。
在近日的发布会上，银保监会主席郭树清回应表示，“因为今年整个市场利率回升，估计贷款利率会有回升和调整。”
但他强调，这并不是加息周期的开启，后续利率大概率将延续“自发式”回升，主因支持性政策退出以及经济、通胀运行态势，并非政策主导。
再看此次《报告》，相较于四季度《货币政策执行报告》提到的“巩固贷款实际利率下降成果”，《报告》说法转变为“推动实际贷款利率进一步降低”。由此看来，货币政策“转弯”的速度或许要慢于市场预期。
张斌分析表示，货币政策的主要目标是温和通胀和充分就业，而目前我国距离通胀和就业目标都还有距离，短期内货币政策还应保持相对宽松的格局。
目前，国内通胀处于低位，CPI和核心CPI都是-0.3%，PPI也只有0.3%，未来即便在基期作用下价格同比增速有所回升，但幅度也很有限。
劳动力市场方面，PMI从业人员当中的大型企业、中型企业和小型企业分项从业人员指数在过去半年时间都在下行，目前都低于荣枯线，尤其是小型企业的从业人员指数只有46.3，且2020年四季度外出农民工就业数量16960万，较2019年同期减少466万人，同比增速-2.7%。2020年四季度农民工工资增速2.8%，较此前多年6%的平均增速大幅下降。
“这些情况表明，我们距离通胀和就业目标还有距离。”张斌强调。
在张斌看来，2021年需要关注的主要风险是宏观经济运行迟迟不能回到正常水平，甚至再次探底的风险。此外，金融机构坏账增加和金融市场上的违约事件增加也是需要关注的风险。
财政政策方面，今年《报告》在去年底中央经济工作会议提出“提质增效”的基础上，增加了“更可持续”的新表述。
如何看待今年的财政可持续性？
刘元春给出了乐观的答案。
他表示，由于今年经济增长基数的大幅度提升，3.2%的赤字率实际上意味着今年财政赤字规模依然能够达到3.5万亿左右。同时，按照很多团队的测算，今年名义GDP增速大致接近12%的水平，也就意味着财政本身增长速度能够达到8%-9%，财政收入较去年一般预算约可增长1.8万亿左右。
同时，政府工作报告专门强调对地方一般性转移支付增长７.８％，增幅明显高于去年，其中均衡性转移支付、县级基本财力保障机制、奖补资金等增幅均超过１０％。同时，中央财政直达资金从去年的1.7万亿元扩展到2.8万亿元。刘元春认为，总体来看，今年财政具有很强的可持续性和可操作性。
从改革视角出发，张斌认为，财政政策“更可持续”化的改革方向是扩大预算内财政支出，有序控制和减少不在预算内但事实上由地方政府主导的支出，尤其是非公益类支出。这样的调整可以减少政府的广义债务水平，改善财政的可持续性，同时也有利于金融体系的问题，减少各种金融乱象。
张斌提醒道，货币政策要与财政政策做好配合，目前经济环境需要保持较低的利率水平，这会减少财政支出的压力。
“处理好恢复经济和防范风险的关系，关键也在于宏观调控政策工具组合的优化调整。”张斌表示，应多使用利率政策、预算内财政政策这些规范的宏观调控政策工具，控制好地方政府债务平台举债增加支出这样的欠规范政策工具。
事实上，地方政府债务问题已成为2021年需要重点警惕的财政风险隐患。据媒体报道，有12个省份完成或超额完成了2020年隐性债务化解任务，但对于2021年的形势，诸多省份认为，法定政府债务风险增加，隐性债务虽有化解，但部分区县隐性债务化解压力仍不小。
刘元春对此表示，目前我国地方债务呈现强劲分化态势。发达地区债务依然保持在安全运行区间，但一些中等发达或欠发达地区，其收入债务比值得高度警惕。
财政部部长刘昆今日在首场“部长通道”上指出，“坚决落实化解财政风险隐患，持之以恒抓实化解地方政府隐性债务风险”。
“化解地方政府隐形债务风险需要多头并进。”张斌指出，一是货币政策要更积极，在保增长和保就业方面做出更多贡献，预算内财政支出保持合适力度，以此减少地方政府举债保增长的压力；二是从债务久期、债务融资工具等方面调整地方隐形债务的结构，减少债务利息负担；三是通过地方专项债或者其他债务利息负担更低的方式替换一部分现在的高息债务；四是结合各地情况推进债务重组；五是有选择地对部分投资于公共产品且完全丧失偿债能力的债务买单。
刘元春则建议，国家在进行战略布局时，需要注意不能对一些地方进行逆向的财务膨胀刺激。一些项目尤其是创新项目，地方很难承担，而这类地方往往也是创新能力和基础较弱的地方。如果只是简单地按照行政规划对“两新一重”和一些研发项目进行布局，很可能会加重某些区域的债务负担。
除了地方债务风险，专家也一致认为，在宏观杠杆率风险、中小银行不良风险、房地产泡沫风险、金控集团无序膨胀等方面，防风险的任务依旧很重。此外，金融风险具有很强的突发性和传染性，往往会跨行业、跨地域联动，因此既要防范内部产生的风险，又要防范输入型风险。
肖钢指出，处理好恢复经济与防范风险的关系，关键是处理好宏观政策连续性、稳定性与可持续性，讲究政策的时、效、度。一方面，我国经济恢复基础尚不牢固，必须保持必要的支持力度，不急转弯；另一方面，把握形势变化适时调整，有些在特殊时期采取的措施要平稳退出。
改革收入分配制度
《报告》指出，要形成强大国内市场，构建新发展格局。把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来，以创新驱动、高质量供给引领和创造新需求。
此外，要“立足国内大循环，协同推进强大国内市场和贸易强国建设，依托国内经济循环体系形成对全球要素资源的强大引力场，促进国内国际双循环。建立扩大内需的有效制度，全面促进消费，拓展投资空间，加快培育完整内需体系。”
从上述表述来看，“双循环”新发展格局中“立足国内大循环”的重要性不言自明。
在刘元春看来，国内大循环的贯通还面临不少断点、堵点和难点，主要体现在：
第一，市场碎片化、区域化特征依然明显。站在全国视角来看，人、财、物难以实现低成本流动。最为突出的问题如户籍障碍、地方保护主义等。因此，需要改变目前以省级为单位的一些考核体系，要有“全国一盘棋”的全面统筹。
第二，当前的利益格局不利于全面创新、深度创新，很多资金没有流入实体经济中的创新行业和研发部门。
第三，由于过去“两头在外”，我国的供给结构以满足国外需求为主，没有很好照顾到国内需求水平的提升。这就导致在全球经济萎缩时，我国出现了较为严重的产能过剩，供求之间的动态平衡由此打破。
也由此，建立扩大内需的有效制度至关重要。多位专家向CF40研究部表示，从中长期来看，改善分配制度是实施扩大内需战略的关键。
刘元春认为，收入分配制度改革是联系供给侧改革与需求侧管理的基础性改革，也是完善社会主义经济制度的重要一环。
他分析表示，中国的收入分配制度改革与西方有着根本性差异，这一差异首先体现在初次分配上。必须要在初次分配层面上改变目前居民收入占比过低，企业留利过多的局面。
其次是在再分配体系中，通过构建社会主义特色安全网，有效保障低收入阶层，显著提升中产阶层比重。从这样的再分配体系建设思路出发，不难看到，我国当前的养老、医疗、教育等民生工程和社会保障建设依然是短板。
“收入分配问题目前已经成为全球性问题，而在这方面，我们的所有制制度优势、以人民为中心的价值导向优势、以及政府与市场相结合的调控体系优势，决定了我们很有可能走出一条解决全球目前面临的不平等问题的中国道路。”刘元春强调，未来几年，中国想要跨越中等收入陷阱，那么收入分配制度改革是“必须迈过的一个坎儿”。
徐奇渊也表示，过去在分配环节的问题比较突出，甚至在供、求两者之间的转化过程中起到了阻滞作用，要实现扩大内需战略，就需要在分配环节打通国民经济循环，对三次分配的体制、机制问题进行梳理。
他特别强调，“再分配、三次分配需要更多侧重于公平和正义，通过税收、社保、转移支付、慈善事业等等措施，改善收入和财富的分配格局。在此过程中，房产税、遗产税是一个值得关注的问题。”
扎实做好碳达峰、碳中和各项工作
制定2030年前碳排放达峰行动方案
《报告》指出，扎实做好碳达峰、碳中和各项工作。制定2030年前碳排放达峰行动方案。
张健华表示，在制定“２０３０年前碳排放达峰行动方案”时，需要重点关注三个问题——
第一，要进行测算，摸清家底，并适时设定清晰的碳排放总量年度目标。
第二，各个地区、行业和部门都要推出相应的减排路径图，在节能降耗和结构调整两方面设定目标，为将来评估减排效果以及实现最终的“30·60”目标，提供判断依据和可行路径。
在此过程中，首先要注意节能降耗。但毕竟经济总量还在增长，能源消耗的下降存在极值，不可能无限下降。因此，还需要进行结构调整——从生产结构来说，要重点发展低碳排放的，限制发展高耗能、高排放的；从能源消费结构来说，要加大对可再生能源的投资。
第三，全社会要形成减排意识，倡导低碳生活方式。碳达峰、碳中和目标牵涉到社会的方方面面，需要每一个居民的参与。张健华表示，碳排放达峰行动方案还需制定一些配套措施，比如检查核实机制、激励机制等。
“我认为，2030年前碳排放达峰行动方案非常关键，在此期间经济结构调整方面的任务也会更重一些，因为如果峰值始终锁定不了，后面要达到碳中和是很难的。”张健华表示。
《报告》介绍《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要（草案)》时明确，落实2030年应对气候变化国家自主贡献目标，单位国内生产总值能耗和二氧化碳排放分别降低13.5%、18%。
整体来看，“30•60目标”背景下，未来关于节能减排的目标或将越来越严格、越来越具有约束性。未来数年，“碳达峰、碳中和”或将成为结构性政策出台的重要依据。
重申房住不炒
在部署2021年的重点工作时，《报告》指出，保障好群众住房需求。再次重申“房住不炒”，尤其是要解决好大城市住房突出问题，尽最大努力帮助新市民、青年人等缓解住房困难。
“房住不炒”的政策自2018年年初以来一直被坚决贯彻执行，此次《报告》更是成为最近三年以来对房地产领域着墨最多的一次。
此外，今年《报告》也呈现了一些新的亮点，如“解决大城市住房突出问题”这一说法系首次在政府工作报告中出现，以及对租赁住房的较大篇幅表述。由此来看，通过发展租赁市场来缓解大城市住房困难，或将成为下一阶段住房政策的重点。
另一方面，《报告》强调“发展壮大城市群和都市圈，实施城市更新行动，完善住房市场体系和住房保障体系，提升城镇化发展质量。”
在张斌看来，“发展壮大城市群和都市圈”正是缓解大城市住房困难的路径之一。
“国内房价矛盾主要集中在大城市，不在大城市的核心区，而在于大城市的郊区，在于都市圈。”他表示，东京、纽约、伦敦这些大城市核心区房价也很高，但是郊区房价大幅下降，这使得中等收入家庭也能加入到大城市的工作和生活当中，大城市的门对大多数家庭是敞开的，大城市也因为都市圈的发展再次生机勃发。
而在北京、上海、深圳这些大城市，不仅是核心区域房价高，郊区的房价也高，远远超出了中等收入家庭的承受范围，大城市的门开的越来越窄，社会公众的不满情绪也越来越大。
他同时强调，与房地产建设相配套的教育、医疗和公共管理服务的缺失，以及能够由大城市核心区高效抵达郊区的公共交通的缺失，也是造成大城市住房突出问题的症结所在。
稳步推进注册制改革
谈及“深化财税金融体制改革”的预期目标，《报告》指出，“稳步推进注册制改革，完善常态化退市机制，加强债券市场建设，更好发挥多层次资本市场作用，拓展市场主体融资渠道”，为2021年资本市场的重点改革指明了方向。
值得注意的是，这是八年来完善退市机制首次写入政府工作报告。
党的十九届五中全会提出，全面实行股票发行注册制，建立常态化退市机制，提高直接融资比重。证监会主席易会满曾表示，这是“十四五”时期资本市场实现高质量发展的战略目标和重点任务。
目前来看，“全面注册制”箭在弦上。近日，肖钢对此问题表示，注册制改革是“牵牛鼻子”工程，关键是处理好政府与市场的关系，要坚持以信息披露为核心，真正还权于市场，减少不必要的行政干预。
“从全球范围看，注册制并没有一个固定的、统一的模式，我国股票市场具有新兴加转轨的特点，必须从我国实际出发，探索符合国情的注册制框架。”肖钢强调。
另一方面，《报告》提到“强化金融控股公司和金融科技监管，确保金融创新在审慎监管的前提下进行”，这是在去年底中央经济工作会议首次定调后的再次强调，也显示了对平台金融活动进行全面监管的决心。
徐奇渊对此表示，“与一般发达经济体相比，我国金融监管体系建设本来就有一定滞后，同时金融市场发展不成熟，投资者从众心理较强；但是，我国的金融科技发展已然处于世界前列，这就使得我国的金融监管同时处于追赶和领跑两种状态当中。”
他认为，在此背景下，我国对金融科技加强审慎监管的探索，有助于防范金融风险，从而使得金融创新能够实现良性、可持续发展。另外，世界各国也围绕着金融科技领域展开了角逐，我们需要在防范金融风险的前提下推动金融科技发展，并且需要在两者之间寻找到合适的平衡点。
事实上，在谈到促进多种所有制经济共同发展时，《报告》也同时在两方面作了强调——“国家支持平台企业创新发展、增强国际竞争力，同时要依法规范发展。强化反垄断和防止资本无序扩张，坚决维护公平竞争市场环境。”
在制度设计与政策安排层面，应如何平衡“支持平台企业创新发展”与“防止资本无序扩张”？
肖钢对此表示，审慎监管是鼓励、包容创新的监管，是负面清单式的监管，需要有类似“监管沙箱”一样的解决创新与规范、发展与风险的制度机制安排。
深化多双边和区域经济合作
《报告》提到，推动区域全面经济伙伴关系协定尽早生效实施、中欧投资协定签署，加快中日韩自贸协定谈判进程，积极考虑加入全面与进步跨太平洋伙伴关系协定（CPTPP）。
在过去一年，中国在对外开放方面多有突破，先后完成RCEP的签署与中欧投资协定的谈判。RCEP的签订，为推动中日韩自贸协定谈判提速创造了良好条件。
徐奇渊对此表示，在全球三大生产网络中，东亚的中日韩在疫情控制方面做得相对较好，有条件在后疫情时期率先恢复人员往来和跨境生产秩序。中日韩应抓住这个机遇，加强在汽车、电子等产业领域的合作，推动实体经济的深度融合，在此基础上推进中日韩自贸协定谈判。
谈到中国加入CPTPP的进展，徐奇渊表示，中国在加入CPTPP过程中，将会面临很多困难，包括美国在政治上的影响。但CPTPP是高标准的经贸规则体系，代表着未来国际经贸规则的发展趋势和方向，不论成功与否，我国都应该积极对接CPTPP规则，从而避免在新一轮的全球化当中出现被动的局面。
“为此，我们应积极推进国有企业改革，同时在产业政策、竞争中性等等方面理解和对接国际规则。”徐奇渊强调。
撰稿：宥朗 季钟南 潘潘
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