《金融稳定法》和“金融稳定保障基金”给风险处置机制带来哪些想象空间？
2022年政府工作报告在防范化解重大风险方面首次提及“设立金融稳定保障基金”。与此同时，多位人大代表也在今年两会期间呼吁尽快制定出台《金融稳定法》。相关表述和建议引发业内关注和讨论。
《金融稳定法》和“金融稳定保障基金”为未来系统性金融风险防范化解过程中央行职能的变化调整、金融监管和金融风险市场化、法治化处置机制的建立完善等带来了哪些想象空间？
现任南方科技大学商学院院长、清华大学五道口金融学院教授周皓认为，目前国内关注的一些问题，也曾是美国在金融稳定立法——《多德-弗兰克华尔街改革与金融消费者保护法案》（Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act，以下简称《多德-弗兰克法案》）过程中的辩论焦点。
从2000年到2013年，周皓长期就职于美国联邦储备委员会交易风险分析部，历任美联储经济学家、高级经济学家，亲历了美联储的危机救助过程。结合这一经验，他分享了自己对上述问题的看法。
《金融稳定法》应清晰界定监管职责关系
据《上海证券报》消息， 2022年全国两会期间，全国人大代表、人民银行副行长刘桂平在小组会上建议，尽快制定出台金融稳定法。这是他连续第二年在两会期间提出这一建议。
刘桂平此前撰文提出，通过“金融稳定法”建立跨行业跨部门的金融稳定总体工作机制。健全金融稳定顶层设计，明确金融稳定发展委员会在党中央、国务院的领导下，全面统筹协调金融稳定工作，强化协调配合。各地方各部门应当坚决贯彻落实金融委部署，尽职尽责、主动作为、密切配合。健全部门之间、央地之间金融稳定协调合作机制，形成防范化解金融风险、维护金融稳定的合力。
周皓认为，《金融稳定法》应当能够更清晰、更准确、更完善地界定央行和其他金融监管机构之间的职责关系，从而防止出现系统性金融风险无人监管或者多头监管但无人负主要责任的情况。“这也是全球金融危机之后，美国版金融稳定法——《多德-弗兰克法案》订立的根本目的。”
具体而言，《金融稳定法》应该明确央行在系统性金融机构风险处置过程中承担主要负责主体，其他金融监管机构应该配合协助。在非系统性金融风险事件处置过程中，央行与行业监管机构应该是联席主要负责主体，其他地方和中央机构应该是辅助协助机构。
因此，周皓建议，在《金融稳定法》框架内，央行除了必须拥有宏观审慎和系统性重要金融机构监管权力，为了确保在偶尔发生的金融危机中的救助有效性，也应该保留微观审慎和对中小银行的监管权力——即会同银保监会或其他监管机构共同实施微观审慎监管的职责。
从发达国家的实践来看，市场化金融风险处置机制的作用之一是降低市场对央行最后贷款人职能的过度依赖，防范道德风险。中国人民银行金融稳定局局长孙天琦在去年10月举行的新金融联盟闭门会议上表示，在2008年国际金融危机中，尽管主要央行确实对影子银行机构乃至整个金融市场提供了紧急救助，但央行是否应当这样做，仍然是一个争议较大的政策操作难题。
传统的最后贷款人侧重于对单家机构尤其是银行的流动性危机进行救助，而主要央行在危机中拓展出的“最后做市商”等新职能更侧重于对金融市场的流动性危机进行救助。
“这是一个至关重要的金融稳定监管原则的问题。”周皓说，关于央行究竟应该在金融风险处置中行使哪些职能的问题，同样出现在国际金融危机后美国国会关于金融稳定立法的最重要辩论中。
“其中没有争议的一点是，央行必须是宏观审慎和金融稳定监管的主要负责人，也是相关金融稳定监管委员会的实际负责落实成员（财政部为名义牵头成员）。但是，在央行已经取得了宏观审慎监管权力和系统性重要金融机构的监管权力之后，是否应该继续保留微观审慎监管权力和对中小银行的监管权力，国会是有强大的反对声音的。”他回忆道。
当时伯南克主席带领的国会游说团队（包括现任美国财政部副部长Nellie Liang和长期以来负责美联储银行监管部的Michael Gibson）坚持央行应该同时负责银行的微观审慎监管，他们给出的重要依据是：没有对银行微观审慎监管的经验和渠道，在重大金融风险事件发生的时候，作为宏观审慎监管者的央行也很难落实对系统性重要的金融行业与机构的救助。这在2007-2009年全球金融危机中表现得非常突出：美联储成功救助了富国银行等监管所属银行，但是对雷曼兄弟等非监管所属投行、信用合作社或保险公司的救助就非常失败。
也因此，尽管在已经有人民银行法、商业银行法、证券法、保险法等多部法律的情况下，确定《金融稳定法》的法律地位问题可能比较复杂，但是鉴于各国在金融稳定立法中都给予央行核心执行者的地位，周皓认为，《金融稳定法》与已有的人民银行法也应该是“孪生、共生、互补”的关系，不存在地位的上下，并可以近似看作后者注重宏观审慎监管、前者注重微观审慎监管。
“在美国法律体系中，2010年生效的《多德-弗兰克法案》不会被理解为美联储法案（Federal Reserve Act）或者联邦存款保险公司法案（FDIC）的上位法，而应该是两个监管机构（以及其他监管机构）法案的延伸和强化。”周皓说。
金融稳定保障基金应主要用于
在有关方面呼吁加快推进制定《金融稳定法》的同时，2022年政府工作报告首次明确提出“设立金融稳定保障基金”。
周皓表示，在现有监管制度和市场环境背景下，设立金融稳定保障基金既有助于实现“市场化、法治化方式化解风险隐患”的长期目标，又可以为当前及今后各类金融风险的处置和出清操作提供更为有效的政策工具，从而进一步完善我国宏观审慎和金融稳定监管体系。
由于我国存款保险基金还不够成熟，从历史发展地位来看，中国金融稳定保障基金可能更近似于1930年代美国大危机和银行业大萧条之后设立的联邦存款保险公司（FDIC）。FDIC有独立的微观审慎监管职能和存款保险收费管理职能，但是在银行救助和审慎监管上与央行联合操作。
正因为中国金融稳定保障基金的特殊性，其运作机制也必须符合我国国情。资金来源方面，应包括财政拨款（央行非独立性）、央行年度结余的一定份额（央行历史上的救助作用），以及金融机构缴费超过存款保险的部分（方法可以参照系统性重要金融机构在资本比率上超额部分的计算）。运作机制上可以有两种选择：一是参照美国联邦存款保险公司FDIC；二是归入央行的金融稳定局，专门负责系统性金融风险的危机处置，而宏观审慎局专门负责系统性金融风险的日常监测和管辖。
在考量金融稳定保障基金与现有诸多行业保障基金的关系时，基本原则应当是：已有的存款保险基金、保险和信托等行业保障基金，主要应对本行业内部较为偶发的、非系统性重要、较为简单的风险处置事件；而金融稳定保障基金主要应对系统性重要的金融机构、对经济金融可能产生重大冲击、较为复杂的风险处置事件。
需要指出的是，就某一个金融风险处置事件是否是系统性重要的，需要国务院金融稳定发展委员会来做出界定。
根据国际经验，行业保障基金在应对系统性金融风险事件时作用有限，比如美国国际集团（American International Group，AIG）破产的时候，其监管机构——美国国家信用社管理局（NCUA）的微小救助基金根本没有派上用场。
保障基金的基本功能是从保险功能演化而来，保险功能最有效的条件是规模巨大和参与广泛。分散的小规模的平准基金几乎很难发挥机构的救助功能。所以在金融稳定保障基金设立后，可以考虑整合或合并现有过于分散、规模较小的平准基金，比如重点设立两个行业保障基金——针对银行的存款保险基金和针对非银行金融机构的保障基金。
至于《金融稳定法》和“金融稳定保障基金”是否有可能运用到当前的中小银行及房地产金融风险化解上？周皓表示，原则上讲，金融稳定法和金融稳定保障基金只有在一种条件下可以运用到当前的中小银行及房地产金融风险化解上——即按照《金融稳定法》相应条款，国务院金融稳定发展委员会（包含央行为最主要成员）认定当前的中小银行及房地产金融风险已经达到或者即将达到系统性金融风险处置的标准。
“这一点，不难做到。”他提到，比如在《多德-弗兰克法案》下，就允许美联储在2011年提名两个最大的REITs机构为系统性重要金融风险或机构，一年后由于市场风险自身化解，又把这两个REITs机构从准系统性重要金融机构名单中剔除。
展望未来，为进一步丰富市场化、法治化风险处置机制，周皓建议，除金融稳定保障基金外，还可以考虑以下手段或工具：（1）强化存款保险基金，赋予其独立审慎监管职能，辅助央行开展微观审慎监管和非系统性银行风险处置；（2）伴随汇率市场化改革的深入，建立“外汇平准/保障基金”，归属财政部管辖（类似美国），但是主要用于系统性金融风险处置和机构纾困；（3）金融风险处置决策应高度集中，不宜属地化、地方化，否则会带来监管标准松懈的恶性竞争，类似1920年代美国大萧条之前的状况。
2008年国际金融危机中，主要经济体央行的非常规救助措施对金融市场提供了广泛的流动性支持，虽然较为有效地缓解了危机影响，但也引发了有关公共资金损失、央行职能，及大型金融机构道德风险等问题的争议。
孙天琦在去年10月举行的新金融联盟闭门会议上表示，各国在金融风险处置中对央行救助的过度依赖，反映出各国普遍缺乏有效的宏观审慎管理和一套有效处置金融机构与市场风险的工具体系。而央行对影子银行体系和金融市场提供大规模的直接救助，也超出了传统“最后贷款人”职能的范畴。
从危机后的国际金融监管改革看，主流做法是在监管框架中强化宏观审慎管理，通过引入储备资本、系统重要性银行附加资本和逆周期资本等资本缓冲要求和杠杆率要求，解决金融机构和金融监管的顺周期性，并强化对系统重要性金融机构的监管。
更加重要的是，金融监管并不能完全防止金融机构倒闭，为降低对央行或公共资金直接处置风险的依赖，必须健全有序的金融风险处置机制，其核心是构建前瞻性的系统性风险判定机制和市场化风险处置机制。
其中，美国在2010年通过了金融稳定立法——《多德-弗兰克法案》。该法案明确，美国建立针对系统重要性金融机构的有序清算机制(Orderly Liquidation Authority，OLA)。对系统重要性非银行金融机构的处置，由FDIC担任其破产管理人（receiver）。同时设立有序清算基金OLF（也就是美国版的金融稳定保障基金），为OLA提供资金支持。OLF由美国财政部设立，由FDIC管理。OLF采用事后收费制，由FDIC向财政部发行债券使用基金。
当系统重要性金融机构出现倒闭风险时，美国财政部可会同美联储、FDIC决定是否启动OLA，同时任命FDIC接管该机构。FDIC处置过程中产生的费用，包括向美国财政部发行债券的本金和利息等均由OLF支付。若处置所得无法全额偿付美国财政部借款，FDIC须在五年内向并表总资产超过500亿美元的系统重要性金融机构收费予以偿还。OLF在处置资产分配中享有优先受偿权。→详情
美联储作为“最后贷款人”，不得再对单家金融机构提供紧急流动性救助（ELA），但可以面向金融市场提供紧急流动性支持。法律严禁美联储为任何资不抵债的金融机构提供救助。
除此之外，英国建立了特别处置机制，由央行负责管理和运作。问题机构面临倒闭风险时，由英格兰银行及时接管，并实施有序处置或市场退出。其中，英格兰银行仍然可以对金融机构或市场提供流动性支持，但不得为资不抵债的金融机构提供救助。
欧盟建立了单一处置机制，由单一处置机制委员会负责管理和运作，主要覆盖接受欧央行监管的系统重要性金融机构。当此类机构存在倒闭风险时，单一处置委员会及时接管，并实施有序处置或市场退出。其中，欧央行及该机构经营所在地成员国央行可以对问题金融机构提供流动性支持，欧央行还可以面向金融市场提供流动性支持。
除美国外，欧盟、德国等部分发达经济体也都成立了金融稳定保障基金。总的来看，此类基金一般由公共部门管理，动用公共资金或行业资源对特定金融机构（一般为系统重要性金融机构）进行救助和处置，或用于应对重大金融风险事件。此类机制努力进一步丰富风险处置资金来源并以制度化方式及时应对金融风险，降低市场对央行最后贷款人职能的依赖，防范道德风险。→详情