求解个人养老金市场发展：如何切实提高群众参与意愿？
2022年4月国务院办公厅发布《关于推动个人养老金发展的意见》，确立了发展养老第三支柱的顶层制度。近期，银保监会、证监会分别发布配套政策，个人养老金制度建设明显提速。市场普遍认为，未来个人养老金发展潜力巨大，但仍需持续完善制度安排。
近期，中国金融四十人论坛（CF40）举办内部研讨会，就“个人养老金制度建设与市场布局”展开讨论。与会专家认为，个人养老金市场发展壮大的关键是要提高广大群众的参与意愿，而个人养老金吸引力的提升有赖于政策支持。
在制度设计上，应至少处理好四方面问题：三支柱养老结构、税收优惠力度、个人养老金每年缴纳上限和个人养老金账户弹性制度。
与会专家建议：❶ 明确个人养老金发展模式，持续优化顶层制度设计；❷ 平衡个人养老金的养老属性与流动性需求，加大个人养老金账户的弹性和自由度；❸ 持续完善《意见》后续配套政策和细则，包括规范三支柱养老体系之间的对接机制、明确个人养老金缴费上限的调整细则、制定养老账户终结情况下的政策细则、多元化设计个人养老金税收政策等方面。
* 本文隶属CF40成果简报系列，执笔人为中国金融四十人研究院青年研究员钟益。
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未来发展潜力巨大
长期以来，我国一直在积极探索建立符合国情的多层次、多支柱养老保障体系。其中，第一支柱，以政府为主导，基本实现对社会成员的全覆盖，但随着我国人口老龄化加速，基本养老保险未来将面临较大支付压力。截至2021年底，基本养老保险参保人数已达10.3亿。第二支柱，以企业为主导，发展较为缓慢，且覆盖率低。截至2021年底，企业（职业）年金参加职工7000余万人，90%以上的基本养老保险参与者都没有参加企业（职业）年金计划，部分原因是为数众多的个体工商户和自由职业者无法参保。第三支柱，即个人养老金，尚处于初步发展阶段。
在第一、二支柱发展面临困境背景下，建立起国家税收优惠支持、无需企业发起的个人养老金制度，是满足个人补充养老保障需求的需要，是“建立更加公平可持续的社会保障制度”的必然要求。
2018年开始，我国陆续探索发展个人养老金融产品，但目前业务规模仍然较小。养老目标基金规模约为1千亿元，而个人税收递延型养老商业保险业务体量则更小。与前期试点政策不同，2022年4月，国务院办公厅发布《关于推动个人养老金发展的意见》（以下简称《意见》），确立了发展养老第三支柱的顶层制度。随后，银保监会、证监会分别发布了配套政策，第三支柱制度建设明显提速。市场普遍认为，未来个人养老金发展潜力巨大。有机构测算，预计到2031年，我国个人养老金潜在空间接近120万亿元。
与会专家认为，个人养老金市场发展壮大的关键是要提高广大群众的参与意愿，而吸引力的提升则有赖于政策支持和市场化运营所带来的较高收益。
目前，个人养老金政策支持对推动个人养老金发展作用有限，下一步，发展个人养老金需要持续完善相关制度安排，应至少处理好以下四方面问题。
第一，处理好三支柱养老结构问题。国际比较来看，发达国家养老金中第三支柱占比普遍在30%-40%，而我国第三支柱尚处于起步阶段，结构有待调整。
此外，制度设计上还要平衡好第一支柱养老金替代率水平。养老金替代率指退休当年领取的养老金水平与退休前工资收入之间的比率，是衡量养老金是否充足的指标。若第一支柱养老金替代率过高，不仅会降低居民提高补充养老保障的积极性和主动性，而且会给财政带来更大压力。
第二，处理好税收优惠力度问题。2018年六部委在部分城市试点个人税收递延型商业养老保险产品，但因试点范围过小、税收优惠力度不足，发展情况欠佳。参考前期试点的制度安排，我国较大可能将继续沿用个税抵扣的方式，即国际上最广泛采用EET模式（缴费期和投资期免税，在领取期征税的模式）。但由于我国设置了较高的个税起征点，税收优惠政策刺激效果有限。据测算，若采用EET个税抵扣的税收优惠政策，那么该模式对95%的中低收入人群可能缺乏激励效果。
有专家指出，国际比较来看，我国发展个人养老金的最大劣势在于没有资本利得税，在场外证券投资收益免税情况下，通过税收递延等优惠措施来吸引投资者入场十分困难。
第三，处理好个人养老金每年缴纳上限问题。《意见》中规定，每人每年缴纳个人养老金的上限为1.2万元，并由人社部、财政部根据社会经济发展水平和多层次多支柱养老保险体系发展情况等因素，适时调整缴费上限。一方面，由于个税免征额较高，1.2万元的缴费上限对大部分纳税群体吸引力较为有限。另一方面，按照每年1.2万元缴费上限累积10年，个人账户金额也仅约12万元，可购买的金融产品也十分有限。
第四，处理好个人养老金账户弹性制度问题。目前，个人养老金账户一旦建立，在享受税收优惠后，账户资金不能随意支取，导致这部分资金丧失了流动性。在此种安排下，账户资金量不大，投资收益尚不清晰，并且又丧失流动性，很大程度上会降低个人养老金账户建立的积极性。
第一，明确个人养老金发展模式，持续优化顶层制度设计。有专家认为，首先，应明确个人养老金的发展模式和功能定位。国际上，个人养老金发展形成了两条道路、两个模式，按照第一、二、三支柱覆盖范围比例，可以分为可替代模式（哑铃型）和附加模式（金字塔型）。其中，可替代模式中第二支柱因为参保人必须是职工而覆盖范围较小，第三支柱覆盖范围较大，甚至可能不亚于第一支柱。而附加模式中第一、二、三支柱覆盖范围逐渐减少。其次，结合前期试点经验来看，在个人养老金发展模式确定后，应尽可能动用更多资源，为第三支柱发展创造更加有力的政策环境。
第二，平衡个人养老金的养老属性与流动性需求，加大个人养老金账户的弹性和自由度。个人养老金账户资金长期锁定，直到退休才能领取，保证资金真正用于养老，体现了很强的养老属性。但这与个人的资金流动性需求存在一定冲突，机构普遍反映，五年期以上的金融产品不易被市场接受。
建议建立有条件限制但相对开放的个人养老金账户，其中有条件限制在于保证养老目的，相对开放在于促进资金流动。如，除每人每年1.2万元个人养老金缴纳限额外，允许个人将其他资金一并存放，从而形成规模较大的账户，统一进行资产配置和管理。
第三，持续完善《意见》后续配套政策和细则。
一是建议规范三支柱养老体系之间的对接机制。《意见》中要求个人养老金“与基本养老保险、企业（职业）年金相衔接”，需要建立制度规范第一、二、三支柱账户之间的资金流动、通道和对接机制以及投管、缴费、记录和基金转移接续的实现方式等现实问题。
二是建议明确个人养老金缴费上限的调整细则。一方面，给潜在参与人以及参与金融机构充分预期；另一方面，可考虑建立缴费标准动态调整机制，除与社会平均工资增长指数化挂钩外，或可将与领取退休金时间点的距离等因素考虑在内。此外，当前相对偏低的缴费上限限制了有能力缴费人群，影响个人养老金整体规模发展，可考虑调整现有缴费上限，并通过差异化税收优惠政策的方式来兼顾公平。
三是制定养老账户终结情况下的政策细则。《意见》中规定：“参加人死亡后，其个人养老金资金账户中的资产可以继承。”必要时，应结合民法典、依据继承法等相关法律规范对政策细则进行完善。
四是建议多元化设计个人养老金税收政策。可参考其它成熟市场的经验，继续扩大个人养老金制度的覆盖面，税收优惠多元化。如，可考虑TEE模式（税后缴纳，投资及领取阶段免税的模式）和EET模式（缴费期和投资期免税，在领取期征税的模式）并行，以及对低收入群体采取其它税收补贴措施，提升个人养老金的吸引力。
视觉：李盼 浩然
监制：卜海森 李俊虎