《金融时报》专访屠光绍：从规模带动到制度引领，上海如何迈向高水平改革开放

2023年9月是上海自贸区启动十周年。十年来，已经有百余项制度创新成果在全国复制推广，其中，金融制度改革创新是一个重要领域，涉及资本项目可兑换、利率市场化、人民币国际化、外汇管理、支付结算、金融简政放权等方面，充分发挥了上海作为全国金融改革“试验田”和“先行者”的作用，对于优化营商环境、推动金融供给侧结构性改革和经济高质量发展起到了重要作用。

过去十年，是我国经济、金融改革开放不断深化的十年，国际国内形势发生了重大变化。怎样理解十年前我国启动自贸区试点时的决心？为何首个自贸区试点会落子上海？十年间，上海自贸区取得了哪些宝贵经验？站在新的起点上，我国金融开放又有何新机遇？

围绕上述问题，《金融时报》记者专访了外滩金融峰会组委会执行主席、上海新金融研究院理事长屠光绍。

2023年9月23日，屠光绍在第五届外滩金融峰会上发表致辞

Q1：今年9月是上海自贸区启动十周年。作为上海自贸区的筹备及前期建设的亲历者，您能否谈谈自贸区建设的初衷和背景？为什么第一个自贸区会落子上海？

屠光绍：回看2013年，我国的对外开放已经取得了诸多重大进展。从最早的经济特区开放到沿海开放、中西部开放乃至全国开放，成效显著。但是，从国际经贸发展的新进程和新趋势来看，特别是从中国更高水平开放的需要来看，还有很多领域有待深入探索。2008年全球金融危机后，全球资源正在进行新一轮重新配置，中国如何更高程度参与到全球经贸合作与竞争，参与全球经贸规则的制定和治理成了新任务。

从全球视野来看，自贸港是开放的最高标杆。因此，国家提出上海应该推动自贸港、自贸区建设。所谓自贸区，就是在一个特定的范围里采取一些特殊政策，让市场按照国际规则来配置资源，实现自由流动。最核心的改革是对标国际最高水平经贸规则和最佳实践，在一定地域内通过政府和市场关系的调整，采取市场要素更大力度的开放，实现区域内与国际市场的对接。但是，在全国范围内直接进行这样的尝试风险较大，以试点方式推动自贸区发展既能进行力度更大的探索，又能更好地基于试点情况总结经验以逐步推广。

那么，为什么选择上海呢？

一方面，作为当时全国的开放高地，上海的国际化程度最高。早在20世纪30年代，上海就是国内最开放的城市。近百年来，从被动开放到主动开放，从局部开放到全面开放，如何在国家对外开放的战略中发挥更大作用？建设自贸区，就是上海的一次重要探索，也是中国新一轮对外开放全局中的重要内容。

另一方面，当时上海也面临着自身如何实现更高质量发展的转型挑战。改革开放以来，上海一直是我国重要的经济中心。起初，上海以规模取胜。作为当时全国制造业龙头，从手表、皮鞋到缝纫机、冰箱、彩电，“上海制造”都是一张响当当的名片；随着全国各地制造业等产业纷纷加速发展，上海在这些传统领域的优势不再明显。

一个值得思考的问题是，上海如何找到新的比较优势，实现更高水平的发展？

为此，上海开始探索一条新路，即产业转型升级和从规模取胜到制度引领，争当改革开放的排头兵。在新的历史条件下，上海的城市功能转换和提升变得尤为重要。为了构建一个与国际和境内境外更紧密连接的枢纽，自贸区的启动成为必然选择。

Q2：距离上海自贸区在浦东挂牌已过十年。在您看来，上海自贸区是否实现了当初的发展目标？取得了哪些成绩？屠光绍：总体来看，上海自贸区在三方面取得了重要成绩。首先，对接国际贸易投资高标准规则，建立起以负面清单为代表的政务体制改革。自贸区的成功离不开政府管理方式的改革。这对政府来说是一个重大挑战，过去的成功经验在自贸区内不再适用。在自贸区内，政府需要进行自我革命，机构设置、事权划分以及管理经济的具体方式都需要变化。一个典型的代表就是“负面清单”。从以前的必须按照相关条款办事到“法无禁止即可为”，负面清单管理让自贸区内的外商投资简化了程序，提高了效率。这是中国深化改革、扩大对外开放的重要举措，标志着外商投资管理进入新阶段。过去十年，“负面清单”经过7次缩减，由最初的190条措施压减到27条，给市场主体留出了更大空间。这些制度改革有利于扩大投资领域开放，推动贸易发展方式转变，促进现代服务业发展。其次，形成了一批可供其他地方复制、推广的经验和做法。截至目前，全国已有21个自贸区，上海为其他地方的自贸区提供了可借鉴、可推广、可复制的经验。再次，促进全国高水平对外开放上了一个新台阶。过去，制造业规模优势是上海引领发展的主要因素。如今，制度的创新和引领成为推动上海发展的关键，其开放经验和示范效应从上海辐射全国。例如，从自贸区金融开放的内容看，跨境双向人民币资金池以及自由贸易账户体系等创新试点成果逐步复制推广到全国，成为我国资本项目稳步开放、境内外资金有序流动和金融支持实体经济发展在现金管理方面的重要产品创新和推手。

Q3：在上海自贸区金融改革和开放的支撑下，上海国际金融中心建设也实现了跨越式发展。如何理解金融开放在上海自贸区建设中的重要作用？金融制度改革创新方面有何突破？屠光绍：服务贸易发展是全球趋势，而金融是上海自贸区建设中非常重要的内容。在制造业的发展过程中，服务业的重要性逐渐增加。自贸区作为一个服务贸易的重要平台，为上海的城市发展提供了广阔的空间和机遇。金融改革开放是伴随着自贸区实体贸易发展稳步推进的。如果说区内货物贸易、企业等其他要素都可以自由流动，但金融无法配合，那么也是无法实现我们的目标的。因此，金融改革作为自贸区改革中的重要组成部分，必须与自贸区的整体定位相配合，解决资金境内境外流动的问题。具体而言，上海自贸区金融改革取得了三方面积极进展。一是建立起了一套自贸区自由贸易账户，建立了分账核算体系，推出自由贸易账户（FT账户），实现账户本外币一体化管理，并不断拓展FT账户的投融资功能和适用范围。这个FT账户相当于一个“电子围栏”，既能够保证资金自由流动，同时也能确保自贸区内的资金不会随意流向区外，防范资金流动对整个金融市场的影响。二是吸引了一大批机构的集聚，特别是推动境外的金融机构向自贸区集聚。在我看来，自贸区金融改革任务中，除了资金的自由流动，另一个重要使命是吸引外资金融机构。后者意味着我们是一个开放的金融市场，能够更好地配置国际金融资源。三是在自贸区设置了面向国际投资人的交易平台。比如，上海期货交易所、上海黄金交易所、上海数据交易所的建立和交易额不断攀升，这意味着上海作为国际金融中心的影响力不断加强。但也必须看到，金融开放还有待进一步提升。近几年，上海提出“加快打造国际金融资产交易平台”，以促进上海金融市场与国际市场的紧密联系，这对提升上海金融市场的国际化进程将产生积极影响。我认为，这个平台未必要“另起炉灶”，可以把现有金融市场的国际板开发出来，同样能起到关键作用。

Q4：从2013年至今，我国金融业对外开放的外部环境发生了深刻变化。站在新起点上，下一步我国金融开放面临哪些新机遇、新挑战？屠光绍：新发展阶段提出了新要求。我们的金融体系应该能够更有效地服务于高质量发展，推动并促进中国式现代化的实现。毫无疑问，我们将继续推进金融开放。对外开放是基本国策，也是实现高质量发展的重要路径。我们不会因一时的挑战、一个阶段的环境变化而改变大方向。当然，在实践过程中，我们也需要善于调整具体方式，抓住新的机遇。例如，我们要抓住新的区域合作机会。当前，聚焦“一带一路”共建和东盟合作方面有很大的空间。东南亚国家发展势头良好，可能会有新的增长点，中国需要充分根据相应国家的发展阶段和实际需求，结合我们自身的优势、特点推动开放与合作不断深化。此外，扩大金融开放也要拓展新领域。改革开放以来，传统领域的金融开放取得了很多成果，但数字金融、可持续金融、绿色金融等领域仍然在探索阶段，各国都在探索制定相关制度和标准。中国有必要参与到这些新领域的国际合作中，争取更多话语权。2023年9月22-24日，由中国金融四十人论坛（CF40）与中国国际经济交流中心（CCIEE）联合主办的第五届外滩金融峰会“迈向新征程的中国与世界：复苏与挑战”在上海市黄浦区召开。峰会持续聚焦绿色发展、国际金融、资产管理、金融科技四大主题，坚持“国际化”、“专业化”定位，为上海建成具有全球重要影响力的国际金融中心，为中国作为建设性力量参与国际治理，为国际社会消弭分歧、增进互信、凝聚共识，贡献价值与力量。

版面编辑：潘潘｜责任编辑：潘潘

视觉：李盼 东子

监制：李俊虎 潘潘

来源：《金融时报》

记者：马梅若