取保候审保证金，必须向居住地公安机关指定的银行账户交纳吗？

法度 2022-03-23

The following article is from 法度笔录 Author 谢德明

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案例简介

王某，男，S省X县人，因盗窃公共自行车电池被我局查获，因犯罪情节较轻检察机关不批准逮捕，遂决定取保候审，因王某在办案部门所在地无法提供保证人，责令其缴纳保证金3000元。主办民警在保证金收取银行问题上产生了困惑。

实践中，一些地方法制民警对取保候审的县级以上执行机关理解存在偏差。被取保候审人居住在办案机关所在市县的，保证金收取没有任何问题。但对于犯罪嫌疑人不居住在办案部门所在市县的，办案部门和法制部门对保证金的收取银行意见往往不一致，办案部门认为应当由办案部门所在的县级以上公安机关（以下简称办案机关）指定的银行收取，一些法制部门民警认为应当由犯罪嫌疑人居住地的县级以上公安机关（以下简称居住地机关）指定的银行收取，这就导致主办民警无所适从。刑事案件保证金收取，到底是谁指定的银行？

法理分析

公安机关、检察机关和人民法院决定取保候审的执行机关是公安机关；执行机关和具体的执行部门是不同的两个概念。就作为执行机关的公安机关自身而言，具体的执行部门包含被取保候审人居住地派出所和办案部门，因此，取保候审保证金可以向办案部门所在的公安机关即办案机关指定的银行账户交纳。

一、取保候审决定和执行相分离是针对公检法三机关的分工

我国宪法第三十七条规定“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。”“任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。”

第一百三十五条规定“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律”。

刑事诉讼法第七条“人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。”

鉴于公民人身自由是享受各项自由和权利的基础和前提，宪法给予特别保护，也为了防止国家机关侵犯公民人身自由进行了特别限制。

逮捕作为一种最为严厉的剥夺人身自由的刑事强制措施，宪法对逮捕决定权和执行权进行了分离，同时对公检法三机关规定了分工负责、互相配合、互相制约的办案原则。

根据宪法的规定，逮捕的执行权专属于公安机关。为落实宪法的这一精神，刑事诉讼法对除拘传以外的强制措施决定权和执行权也进行了分离。拘传作为一种刑事强制措施，其限制人身自由具有短暂性，最长时间为24小时；除此以外，检察机关和审判机关决定的取保候审、监视居住、拘留、逮捕由于对人身自由限制较拘传时间长，按照分工负责的原则其执行均由公安机关负责，即公安机关独享执行权和履行执行的法定义务。

因此，法律从三个不同性质的机关公检法角度对取保候审刑事强制措施的决定权和执行权相分离是符合宪法关于人权保障的精神。

二、侦查机关不适用取保候审决定和执行相分离的规定

公安机关作为侦查机关，其侦查活动具有积极性、主动性、紧急性、效率性的规律特点。除了逮捕措施以外，采取强制措施与检法决定的强制措施主要所处审查起诉和审判阶段属性不同，是为侦查服务的的一种手段，不受决定权和执行权相分离的约束，不能机械套用。

公安机关行使的权力是警察权，警察权具有一体化的特点；侦查权在本质上仍然属于行政权，与司法权不同，行政权具有可托管的属性。根据警察权和行政权的属性，公安机关在采取取保候审措施上可以做到决定权和执行权的统一，不违反法理。

事实上，公安机关在取保候审决定和执行上，完全可能会发生决定机关和执行机关属于同一机关的情况发生，即被取保候审人居住在办案机关所在市县的情况。公安机关采取取保候审等强制措施情况可以通过检察机关和人民法院的事后监督来解决问题。

三、公检法取保候审决定权和执行权相分离的现行法律等规定

刑事诉讼法第六十七条第二款规定“ 取保候审由公安机关执行。”

该法第六十八条和第七十二条第二款分别规定“人民法院、人民检察院和公安机关决定对犯罪嫌疑人、被告人取保候审，应当责令犯罪嫌疑人、被告人提出保证人或者交纳保证金。”“ 提供保证金的人应当将保证金存入执行机关指定银行的专门账户。”

从该法的规定来看，人民法院、人民检察院和公安机关（含国家安全机关，下同）均享有取保候审的决定权，而执行权则由公安机关独享。

执行机关是从公检法三个不同性质的机关职权相分离的宏观层面来规定的，系整体意义上的公安机关。该法没有使用县级以上执行公安机关这一用语是有考虑的。相对于检法机关而言，公安机关即执行机关。该法将保证金的收取、管理权以及没收决定权从检法中分离出来，赋予了公安机关。

新的六机关规定没有涉及保证金收取和没收内容。

最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部《关于取保候审若干问题的规定》（1999年8月4日，公通字［1999］39号）第六条规定“取保候审保证金由县级以上执行机关统一收取和管理。没收保证金的决定、退还保证金的决定、对保证人的罚款决定等，应当由县级以上执行机关作出。”

该规定也是从四个不同性质的机关相互衔接、配合和监督制约的角度，宏观层面整体规定决定机关和执行机关的职责，并非对公安机关自身取保候审的具体规定。按说作为司法解释性文件，应当标明具体的执行机关，但规定同样没有使用县级以上执行公安机关、国家安全机关这一用语是有考虑的。

四、县级以上执行机关包含办案公安机关

执行机关和执行部门是不同的两个概念。从法律的整体授权来看，公安机关既是自身办理刑事案件取保候审的决定机关，又是执行机关。公安机关对取保候审的决定权和执行权是否分离，如何分离；是相对分离还是绝对分离，都要根据侦查的属性和规律，由公安机关根据职权自主决定，具体到公安机关内部，则应由公安部规定。

《公安机关办理刑事案件程序规定》（公安部127号令，以下简称《程序规定》）

第八十条规定“公安机关决定对犯罪嫌疑人取保候审的，应当责令犯罪嫌疑人提出保证人或者交纳保证金。”

第八十四条规定“县级以上公安机关应当在其指定的银行设立取保候审保证金专门账户，委托银行代为收取和保管保证金。”“保证金应当由办案部门以外的部门管理。严禁截留、坐支、挪用或者以其他任何形式侵吞保证金。”

第八十七条“公安机关决定取保候审的，应当及时通知被取保候审人居住地的派出所执行。必要时，办案部门可以协助执行。”“采取保证金担保形式的，应当同时送交有关法律文书、被取保候审人基本情况和保证金交纳情况等材料。”

从作为公安部最重要的部门规章《程序规定》的相关条文来看，并未要求保证金由被取保候审人居住地公安机关指定的银行收取。

综上所述，《程序规定》没有具体明确县级以上执行机关和统一收取保证金为办案部门所在的公安机关还是被取保候审人居住地的公安机关，但根据《程序规定》第八十七条 “必要时，办案部门可以协助执行。”的规定，可以得知县级以上执行机关包含办案机关。办案机关根据决定机关的权限统一收取和没收保证金既符合法律的精神，并不违反法律的规定。

五、办案机关享有决定权是司法、执法通例和基本要求

根据有关法律和规章等规定，对假释、缓刑以及暂予监外执行的罪犯违反监督考察规定，情节严重的，需要撤销缓刑、假释和收监执行的，由负责执行监督、考察的司法行政机关提出建议报原决定机关决定。

拘留所条例第十九条规定了拘留所发现被拘留人有不适宜拘留情形的，应当建议拘留决定机关作出停止执行拘留的决定；

禁毒法第四十七条也规定了提前解除强制隔离戒毒和延长戒毒期限由强制隔离戒毒场所提出意见，报强制隔离戒毒的决定机关批准。

此外，收容教育和劳动教养也有类似的规定。

由以上假释、缓刑、暂予监外执行以及行政拘留、强制隔离戒毒等限制人身自由的措施和处罚相关规定可知，法律虽然规定了有关的决定权和执行权适度分离，但根据“谁办案，谁负责”的原则，原决定机关即办案机关仍然享有决定权是司法、执法办案通例和基本要求。

六、居住地公安机关统一收取保证金不可行

取保候审的根本目的是在犯罪嫌疑人不羁押状态下保证案件的正常办理，做到打击犯罪与保障人权并重。如果向居住地公安机关指定银行账户交纳保证金，对居住在办案机关所在地的被取保候审人不难操作；但对大量的居住在外地的被取保候审人，不便于操作，会影响案件的正常办理，不符合侦查活动的紧急性特点。

犯罪嫌疑人居住在外地的，办案机关需要和外地的居住地公安机关联系指定的银行、提供账号、带犯罪嫌疑人交纳，繁琐不说，影响了办案效率，提高了执法风险。具体来讲，办案机关和居住地公安机关哪个部门联系都成问题，对口办案部门、负责保证金管理的法制部门或警务保障部门抑或执行派出所联系？实践中根本无法操作。如果居住地机关决定没收保证金是否告知办案机关，是否征求办案部门意见，这些都是问题，在实践中也无法操作。

古老的法律格言“法律不强人所难”要求立法者制定的法律不强求任何人履行不可能履行的事。长期以来，公安机关对决定取保候审的犯罪嫌疑人采取保证金担保的，责令犯罪嫌疑人向办案机关指定的银行交纳。需要没收保证金的，也是由办案机关作出没收保证金的决定，由其指定的银行上交国库。

由于对保证金的收取和没收属于刑事司法行为，是办理刑事案件的直接组成部分，特别是没收保证金的行为，如果由负责执行监督管理的居住地机关决定，违背了“谁办案谁负责”基本要求。由办案机关统一收取和决定没收保证金，既有利于刑事案件的正常办理，保证诉讼，也便于上级公安机关和同级检察机关的监督。

在明确办案机关具有决定权的前提下，可将没收保证金决定权和建议权作适当分离。犯罪嫌疑人违反取保候审有关规定，需要没收保证金的，由负责执行监管的居住地派出所提出没收保证金的意见报决定取保候审公安机关批准；办案部门协助执行的，可由办案部门报所属的办案机关直接作出没收保证金的决定。同理，对保证人的罚款也应当由办案机关而非执行机关作出决定。

这里需要指出的是，除了建议权以外，无没收保证金和对保证人罚款的决定权限，不影响执行机关对被取保候审人的监管，执行机关仍然具有对取保候审人监督管理的治安管理处罚的决定权。

根据治安管理处罚法第六十条规定：被取保候审人有违反法律、行政法规和国务院公安部门有关监督管理规定的行为的，可由执行派出所报所属的执行机关决定对其处五日以上十日以下拘留，并处二百元以上五百元以下罚款。

由于治安处罚不属于刑事执法行为，由违法行为所在地执行机关有权决定，无需报原办案机关批准，通知办案机关即可。

七、明确办案机关为收取和没收保证金决定机关的建议

为了从根本上解决统一收取和没收保证金决定机关问题的理解偏差，指导基层执法，建议公安部修订《公安机关办理刑事案件程序规定》时，在程序规定中增加相关内容。

“公安机关在决定取保候审时，责令被取保候审人向办案机关指定的银行专门账户交纳保证金。”

“犯罪嫌疑人违反取保候审有关规定，需要没收保证金的，由负责执行监管的居住地派出所提出没收保证金的意见报决定取保候审的办案机关批准；办案部门协助执行的，可由办案机关直接作出没收保证金的决定。”

“被取保候审人违反监督管理，需要给予治安管理处罚的，由居住地执行的公安机关决定，并及时通知办案机关。”

在修改《程序规定》尚不成熟的情况下，建议公安部以批复的形式或在《执法细则》中明确办案机关为统一收取和没收保证金决定机关等问题，以提高执法细则的科学性。

附相关法律法规条文：

拘留所条例：

第十九条 拘留所发现被拘留人有下列情形之一的，应当建议拘留决定机关作出停止执行拘留的决定：