瞭望｜北京战略留白132km²，留作何用？
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◆ 北京市重磅消息：已在全市规划132平方公里“战略留白”用地，并以市政府文件形式出台了管理办法，原则上2035年前不予启用
◆ 132平方公里，是首都功能核心区东城区和西城区总面积的1.4倍，与卡塔尔首都多哈面积相当，约等于1/6个纽约、1/12个伦敦
◆ 北京所执行的是“现状减量”之后进一步减量“留白”规划建设用地，这相当于从各区已经允许开发建设的盘子里“割肉”
▍战略留白是在未来发展的时间轴上提前预留和冻结一部分用地，以期在规划远期能够在城市集中建设区内保留更多的蓝绿空间和非建设用地，一方面为国家级重大战略项目提供更多选址可能，另一方面增加贴近市民生活的生态休闲和康体游憩功能
◆ 本期封面报道《北京战略留白》共五篇，点击文后卡片了解更多
战略留白为首都未来留空间
文/《瞭望》新闻周刊记者 骆国骏 孔祥鑫 乌梦达 赵旭
北京市今年4月发布重磅消息：已在全市规划132平方公里“战略留白”用地，并以市政府文件形式出台了管理办法，原则上2035年前不予启用。
2017年，党中央、国务院批复《北京城市总体规划（2016年—2035年）》，明确提出“减量发展”要求，确定了人口总量上限、生态控制线、城市开发边界三条红线。其中要求，实现城乡建设用地规模减量，包括坚守建设用地规模底线，严格落实土地用途管制制度，促进城乡建设用地减量提质和集约高效利用。
北京战略留白之策，为落实总体规划提供战略支撑，给城市长远发展预留高质量发展空间，助力超大城市可持续发展。
战略留白为首都长远发展留空间
战略留白是在未来发展的时间轴上提前预留和冻结一部分用地，以期在规划远期能够在城市集中建设区内保留更多的蓝绿空间和非建设用地，一方面为国家级重大战略项目提供更多选址可能，另一方面增加贴近市民生活的生态休闲和康体游憩功能。
战略留白为保障中央功能、强化首都功能做好战略预留。北京市规划和自然资源委员会主任张维对《瞭望》新闻周刊记者表示，北京以世界眼光谋划首都发展，在城市重要节点和轴线关键位置上，为服务首都城市战略定位，即全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心，预留具有战略意义的空间。
南中轴上的留白就是为首都城市战略定位服务的一个缩影。北京规划在丰台区南中轴区域预留约5平方公里战略留白用地，向南在大兴国际机场临空经济区预留约15平方公里战略留白，结合南苑湿地森林公园等大尺度绿化建设，将强化和重塑南中轴的空间秩序，促进北京地区南北均衡发展。
▲ 从景山公园拍摄的北京中轴线（5月26日摄） 鞠焕宗摄
战略留白为重点功能区产业创新孵化和待转型地区产业调整升级进行控制和预留。北京市规划和自然资源委员会副主任杨浚告诉本刊记者，考虑到产业培育、成长及功能区的建设周期，在重点功能区周边划定留白区域，进行土地预控管理，可为高精尖产业发展预留空间资源。同时，对一部分待转型、待腾退区域提前进行管制干预，待转型升级政策和实施路径清晰之后再启用实施，“这样可以规避难以挽回的短视决策”。
《瞭望》记者日前在调研中了解到，北京城市副中心文化旅游区在环球主题公园中部、南侧、西侧及东北侧，共规划约73公顷战略留白用地。未来规划承接环球影城外溢的产业需求，以及向东与张家湾古镇和张家湾设计小镇，向南与台湖演艺小镇，形成北京城市副中心南部的一条文创科创产业带。该战略留白用地将在围绕环球影城的文创科创功能达到一定规模后再适时启用。
战略留白为提升和改善人居环境品质主动调控空间布局和用地结构，同时有助于提高城市承载力和容错率。张维表示，近年来，北京以拆除违法建设和疏解非首都功能为主要抓手，腾笼换鸟、调整结构，疏解释放出的空间资源，除了优先补足群众急需的公共服务设施之外，其余按照“先白后绿、非白即绿、亦白亦绿”的思路进行处理。
传统城市规划倾向于提前“把指标用满、把用地铺满、把白地占满”。“无论是着眼当前发生的新冠肺炎疫情等重大突发情况，还是回顾北京城市规划发展的历史，都证明划定比例合适的留白，为城市长远发展和高质量发展预留弹性空间，有助于提高城市承载力和容错率，对首都而言意义深远。”张维说。
立足“两个一百年”奋斗目标
推进战略留白
作为全国首个实施减量发展的城市，北京现状城乡建设用地要从高峰的2945平方公里，到2020年底减量到2860平方公里，2035年减少到2760平方公里。战略留白是在用地规模减量基础上，再预留132平方公里。
张维表示，虽然总规的规划期是到2035年，但战略留白还要着眼2050年，立足更长远的第二个百年奋斗目标。“2035年蓝图，要给第二个百年预留空间，这体现了北京市委市政府更长远的战略和责任担当。”张维说。
北京市城市规划设计研究院院长石晓冬在接受本刊记者采访时算了一笔账，132平方公里的战略留白空间，是首都功能核心区东城区和西城区总面积的1.4倍，与卡塔尔首都多哈面积相当，约等于六分之一个纽约、十二分之一个伦敦。他表示，特别是新版总规中，中央并没有要求北京市进行战略留白，但寸土寸金的北京能主动抑制土地开发冲动，“一届党委政府把后几届的发展用地留下来，以期为落实国家级重大战略项目等重要目标提供选址可能，这种政绩观说易行难，体现了北京市委市政府的担当和决心”。
北京大学城市与环境学院教授林坚介绍，任何一个超大城市的发展，都需要在“谋定而后动”和“未定则先不动”之间寻求平衡、做出选择。新时代新的发展理念和自然环境的硬约束，越来越对“摊大饼”式粗放发展敲响了警钟。摆脱这种发展惯性，主动向集约节约高效发展转型，成为未来城市可持续发展的关键。
北京市委书记蔡奇表示，减量发展不是减少发展，而是通过减重、减负实现创新发展、高质量发展、可持续发展。减量发展、绿色发展、创新发展，成为首都追求高质量发展的鲜明特征。
数据显示，北京市提出减量发展战略以来，城乡建设用地规模连续两年下降，减量约64平方公里，但全员劳动生产率却从2017年人均22.7万元提高到2019年人均26万元以上。
以历史耐心和战略定力“啃硬骨头”
与一般的“规划留白”不同，北京所执行的是“现状减量”之后进一步减量“留白”规划建设用地，张维形象比喻，这相当于从各区已经允许开发建设的盘子里“割肉”，难度之大可想而知。
作为政府职能部门负责人，张维坦言，留白战略的制定和推进也曾面临很大压力。“减量留白的指标任务，要落实到北京十六个区，落实到每一个地块上，为此我们和各区先后磋商讨论了6轮、历时一年半。”最终的划定方案，是市区之间反复磨合的结果，既体现了规划的战略引领作用，也具备规划实施的可操作性。为了防止各区减少用地、转而提高容积率的增量发展冲动，北京市规划和自然资源委员会还对留白用地上的规划建筑规模进行规划预控，从而实现留白用地和建筑规模“双控”管理。
改革争在朝夕，落实难在方寸。张维表示，中央强调规划上不作为，也是最大的失职，规划部门必须主动作为。一方面，北京不迁就现状，以前所未有的魄力，敢于向患有“疑难杂症”的地区动真碰硬，划定实地留白区域；另一方面，不畏惧未来，以坚定的历史耐心和战略定力，划定规划留白区域，探索了“实地留白+以绿看地”“规划留白+减量置换”“战略留白+腾退统筹”等新模式。
目前，北京规划的132平方公里战略留白用地已落实到144个地块，其中2平方公里以上的地块占42%，在南中轴的南苑机场区域、大兴国际机场区域、城市副中心等重点区域均预留了大尺度的战略留白空间。
《瞭望》记者采访发现，在短期利益与长期利益、局部利益与整体利益的考量当中，北京各区也主动转变思想观念。北京市房山区率先公布了分区规划，20平方公里的战略留白面积位居各区前列。北京市房山区委书记陈清表示，大尺度留白也为房山“厚积薄发”储备了强劲动力。
号称“一棵大树机会价值上亿元”的广阳谷城市森林公园占地4.4公顷，位于北京市西城区菜市口大街黄金地段。该公园建设前，现场停车混乱，垃圾倾倒现象严重，仅存几十株老树。 [ 了解更多>> 一棵树“身价过亿”背后的历史账单 ]
▲ 6月10日，市民在北京广阳谷城市森林公园休闲乘凉 鞠焕宗摄
“当时决策作为战略留白用地还是很纠结的，真是下了很大决心啊。”北京市西城区委书记卢映川算了一笔账，这里原本规划建设广安产业园，是金融街核心辐射区和重要产业园区。拆迁后土地成本就接近60亿元，建成商业金融园区的潜在收益保守估算也在上百亿元，未来带给区财政的年收益也将以数十亿元计。“但考虑到减量发展与功能优化账、生态环境保护账、历史文化风貌保护账、居民幸福生活账……比起盖楼带来的财政增长，我们要用更大的历史跨度审视决策，干部要对历史负责，对城市负责。”卢映川说。
留白只增不减
实施更需经得起历史检验
受访专家和业内人士告诉记者，战略留白意义重大，特别要防止半拉子工程，确保经得起历史检验。
为强化监管，北京市规划和自然资源委员会提出，
一是建立战略留白资源储备库，总量上确保只增不减；
二是流程上形成从规划编制到实施管理，再到监督运行的管理闭环；
三是监管上将“领导干部违规插手干预规划用地事务留痕”制度细化落实到程序和规范中，每年城市体检持续跟踪；
四是鼓励公众全程参与，加强对战略留白用地的社会监督。
与此同时，记者日前调研了解到，真正把战略留白规划实施落地，还面临不少困难。在132平方公里战略留白用地中，尚有部分属于存在建筑物、构筑物的规划留白用地，其规模约64.5平方公里，占48%，现状还有地上建筑规模约2200万平方米。因此，从“规划留白”到“实地留白”最终实现真正的“白”还需要经过长期坚持不懈的努力。
北京市规自委引导各区政府制定工作安排，将对战略留白用地内建筑物、构筑物及相关产权情况进行调查摸底、分析评估，制定分类清理方案，在规划实施过程中统筹土地开发类项目和战略留白用地实施，综合考虑人员安置、资源使用、成本分摊和实施时序，加强资金测算和成本管理，寻找合理可行的实施政策和引导路径。
▲ 2019年9月25日，北京大兴国际机场正式通航 张晨霖摄
记者了解到，北京市计划将战略留白实施方案纳入国土空间近期建设规划和年度实施计划，确保2035年前实现实地留白，做到“地上物清零”和“低成本”“零成本”持有，让留白“纯度”更高。
此外，专家建议：
一是从宏观层面，把战略留白之策纳入相关法律，从中央层面加强统筹指导，确保战略留白用地更好服务首都功能。在实施上也应加强央地协同，对于规划留白用地上的央企、部队等单位，如南中轴规划战略留白用地上的南苑机场等，需要进一步完善工作对接机制，联合发力，推动深层次的城市功能优化和空间结构调整。
二是从区域协同层面，从京津冀协同的空间整体统筹战略留白。例如，北京大兴国际机场临空经济区已预留了15平方公里战略留白用地，可考虑从更大区域尺度在北京大兴国际机场的河北部分统筹规划一定的战略预留区。
三是探索约束和激励并举，不但落实约束机制，更要创新激励机制，使各区政府更加主动落实战略留白。
张维表示，总的来看，战略留白规划是北京市委、市政府的高点部署、长远谋划，这将是本届党委政府对首都的未来、对历史、对后人的贡献。这不仅是一次规划编制本身的探索实践，也是应对未来发展不确定性、提升城市发展韧性的主动尝试。
“相信随着持续深入的规划实施，战略留白在时间轴上的重要性将会越来越凸显，切实为落实好总体规划、保障好减量发展打好基础、做好储备、立好规矩。”张维说。LW
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刊于《瞭望》2020年第24期
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