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瞭望｜是什么在威胁农业农村安全？
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◆ “农房建设高峰期是在2000年左右，经过10到20年的使用寿命，现在到了问题集中爆发的时候。”
◆ 以“危险驾驶、农村”为关键词，检索到7447份基层法院一审判决书，从2013年的136份快速增加至2019年的1464份
◆ 目前我国还没有关于“农业农村安全”的官方解释和法律界定。县级以下监管经常出现对农业大户、家庭采摘农场等生产对象“无人管”“不知道谁来管”的真空地带
原题：强基补漏守护农村安全
29人遇难、28人受伤——8月29日，山西省襄汾县陈庄村聚仙饭店发生坍塌，让原本一场贺寿喜宴变成悲剧。坍塌的房屋，不仅将农村自建房安全问题搬上台面，也敲响了农业农村安全的警钟。
交通事故、火灾、农机事故、自建房坍塌、渔业船舶事故、农药中毒……近年来，随着我国农业农村产业融合发展和城镇化的快速推进，隐含其中的安全隐患不断暴露，影响农业农村现代化进程。
受访专家认为，与城市相比，农业农村发展阶段不同，安全治理的难度不可相提并论。记者走访调查也发现，当前农业农村安全治理水平滞后于经济发展，安全隐患随之增加，诸多制度短板亟待补齐。
山西襄汾饭店坍塌事故救援现场（8月29日摄） 杨晨光摄 / 本刊
半个月排查出7000多处问题建筑
由于统计口径不完善，目前农林牧渔业生产安全事故只统计相关企业情况，对于在农村开展生产经营的个人、家庭、集体生产情况，以及发生在农村范围内的其他行业领域生产安全事故都没有明确统计。
中国安全生产科学研究院安全生产理论与法规标准研究所所长曾明荣研究发现，从世界范围看，综合考虑伤亡事故和职业健康情况，农业已成3个最危险的产业之一。
“8·29”重大坍塌事故背后，就存在一些尚未被发现、潜藏安全隐患的农村住房。山西省应急管理厅的数据显示，事故发生后，山西省立即启动了针对城乡建筑领域安全隐患的排查工作，短短半个月已排查出7004处问题建筑。
清华大学建筑学院副教授罗德胤说，我国农房数量众多。“农房建设高峰期在2000年左右，经过10到20年的使用，现在到了问题集中爆发的时候。”
同样处于爆发期的，还有农村道路发生的危险驾驶案件。公安部交管局发布的统计数据显示，发生在村道上的危险驾驶案件越来越多。在中国裁判文书网上，记者以“危险驾驶、农村”为关键词，检索到7447份基层法院一审判决书，从2013年的136份快速增加至2019年的1464份。
农村监管谁来做
山西隆诚律师事务所律师王俊告诉记者，按照现有法律法规，农民自建两层及两层以下住宅不适用《中华人民共和国建筑法》，不需办理施工许可证。规范其建设行为的《村庄和集镇规划建设管理条例》亟待修订，包括山西在内多个省份依据该条例制定的实施办法已被废止。
专家分析，农村自建房遭遇的制度缺失，是当前农业农村安全现状的一个缩影。随着脱贫攻坚战不断推进、乡村振兴战略逐步实施，农村的新情况、新业态不断增多，事故风险类型叠加，加之农业农村安全风险管控能力本就薄弱，安全治理水平滞后于经济发展，尚未形成相匹配的安全应急能力。
一是，相关法律法规体系存在短板。
目前我国还没有关于“农业农村安全”的官方解释和法律界定。李一奇表示，一般来说，农业农村安全特指农村的安全生产，不包括农村的社会治安、生态安全和公共健康。
曾明荣说，当前与我国农业农村安全生产相关的规定较少，具体内容多是从行业安全监管制度向农业农村的简单延伸，主要集中在农机监管和农药管理上。标准体系方面也存在同样不足，技术标准中缺少农业农村生产环境建设、设备设施相关安全部件、人机工程设计、专业应急救援装备等方面的明确指导，导致农业农村安全生产在一定程度上存在无规可循的情况。
基层消防人员表示，不少农村房屋周边堆积有柴草、木材等可燃物，增加了火灾发生的概率。如果简单套用现行消防法规标准，要求农村建设堆场并不切合实际，同时目前也找不到针对农村可燃物堆场防火的规定。
二是，农业农村安全监管范围和职能有待调整。
李一奇提出，《中华人民共和国安全生产法》规定的适用对象是“从事生产经营活动的单位”，我国农业生产中农垦系统、渔业集团、大型商业化养殖场等生产经营单位受到法律约束，而家庭农户、个人务农人员等并没有列入安全监管范围。因此，县级以下监管经常出现对农业大户、家庭采摘农场等生产对象“无人管”“不知道谁来管”的真空地带。
一些乡镇干部表示，部分领域存在安全监管职能不够明晰、标准制度不够健全的情况。比如，农民自建房改建和室内外装修安全监管以哪一级为主，农业旅游项目安全管理由哪个部门牵头，农村文化礼堂和农家书屋安全设施标准由哪个行业来定，均不明晰。
三是，基层安全监管力量薄弱。
以重要农用运输机械拖拉机为例，近年多地拖拉机年检率逐年下降，安全隐患越来越大。农业农村部农机化司公布的数据显示，2019年，全国共接报拖拉机肇事造成人员伤亡的道路交通事故1867起，致699人死亡、1819人受伤，大半事故涉及无牌行驶、无证驾驶。
一位基层农机监理工作人员告诉记者，该市农机保有量近10万台，但持证农机监理人员不足100人，监管人员与监管对象比例明显失调。加之缺少乡镇直属站或专管人员，县级农机监理部门直接面对大量农户和机手，难以有效监管。
同时，山西省住建系统一位工作人员表示，乡镇层面建设领域缺少专业人才。近几年，部分地市曾对农村地区广泛存在的违建房屋进行过集中清理整顿，但主要依靠地方党委政府主要领导牵头推动，单靠农业农村、自然资源、城乡建设等单个部门的力量难以推动。
长短结合统筹谋划
首先，应完善农业农村安全监管法规政策体系，厘清责任、明确主体。
曾明荣建议，梳理现行与农业农村安全相关的法律法规及部门规章，建立完善覆盖农业农村生产人员、农业机械与装备、农村建筑、农业环境、公共环境、畜禽生物系统等方面的涉及安全生产、运行、使用、管理、应急救援等环节的安全规章制度。研究完善农业安全生产统计指标体系，及时准确分析农业安全形势，明确农业农村安全工作的重点难点，为改善安全监管困境提供支持。
同时，进一步梳理农业农村、应急管理、交通运输、住建、水利、文化旅游等部门在农业安全生产方面的监管职责，完善监管执法、协同协作、信息共享等机制。全面梳理行政区域内农业农村安全、灾害事故预防应对等各项工作，与行政区域内相关职能机构建立协作有力、运转高效的联动机制，实现预防联动、信息联动、物资联动，形成推动安全治理和应急管理工作的合力。
其次，加强基层专业队伍建设，探索农业农村安全监管新模式，尽快填补当前监管空白。
受访专家指出，农村不同于城市，存在居住分散、点多面广等特点，难以简单照搬城市安全治理办法。短期内，对于农村经营性场所，可探索建立定期巡查、定期年检等制度。
针对目前乡镇一级专业人才紧缺现状，应及时配备力量，打通政策落地“最后一公里”。鼓励支持有条件的地区建立完善城乡统一的安全生产监督管理体制机制，将安全治理从农业机械、农药等方面逐步拓展到农业农村安全各个方面，实现全领域、全覆盖。同时，将安全教育作为各类农业农村技术培训的一部分，纳入就业技能训练大纲，在开展技术培训的同时，进行安全和应急培训。
此外，可发挥村民自治组织在推动农业农村安全发展中的作用，通过建立村级安全生产议事会，将遵守安全规定列入村规民约条款，推动村级安全生产工作实行自我管理、互相监督。鼓励村级组织发展农业农村安全生产志愿者队伍或信息员队伍，加大对农业农村公共安全的日常巡查检查力度，提升处置安全生产方面问题的及时性和针对性，提升村民自我管理能力。
堵住农业农村安全漏洞，最关键的是统筹谋划农业农村安全治理长远布局。
曾明荣表示，农业农村生产经营形式多样，生产环境复杂，安全风险防控难度大。当务之急应加强安全风险辨识与评估，对农业农村危险源、危险区域进行普查登记，建立安全风险数据库和防灾减灾区划体系。
从长远看，一方面，应在国家总体规划和行业领域专项规划中，将农业农村安全治理与应急管理要求纳入其中，提出明确的发展方向和治理要求；另一方面，在安全生产、应急管理、防灾减灾等规划中，将农业农村安全与应急纳入其中，除了持续对传统的农业机械、农药、渔业船舶、森林草原防火、地质灾害等领域进行更加深入、有针对性的布局之外，还需将农民自建房、农村消防、农村新业态等方面纳入关注范围。LW
刊于《瞭望》2020年第40-41期
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编 辑 | 喻千桓
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