瞭望｜这样读懂2021的战略布局和关键落子
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◆ 由于基数效应，2021年经济增速前高后低，坡度较为陡峭。但从2020和2021两年平均情况来看，与我们的潜在增长能力是大体相当的
2021年稳增长压力不像往年那么大，这就形成一个难得的时间窗口
◆ 既要在战略上布好“局”，也要在关键处落好“子”：
一是强化国家战略科技力量
二是增强产业链供应链自主可控能力
三是坚持扩大内需这个战略基点
四是全面推进改革开放
五是解决好种子和耕地问题
六是强化反垄断和防止资本无序扩张
七是解决好大城市住房突出问题
八是做好碳达峰、碳中和工作
以高质量发展为“十四五”开好局
文 | 中央财经委员会办公室分管日常工作的副主任 韩文秀
中央经济工作会议是在党的十九届五中全会之后召开的一次非常重要的会议。习近平总书记在会上发表重要讲话，全面总结2020年经济工作，深刻分析当前经济形势，系统部署2021年经济工作。李克强总理在讲话中对2021年经济工作作了具体部署。
交出一份人民满意、世界瞩目、可以载入史册的答卷
2020年是新中国历史上极不平凡的一年，我们遭遇了世纪罕见的三重复合型严重冲击。
一是百年不遇的新冠肺炎疫情突然暴发，我国经历了经济社会运行一度停摆的至暗时刻；
二是世界经济陷入第二次世界大战结束以来最严重的衰退，国际货币基金组织预测2020年世界经济萎缩4.4%；
三是国际上单边主义、保护主义、霸凌主义恣意妄为，我国面临的遏制打压明显升级。
沧海横流，方显英雄本色。在历史大考面前，以习近平同志为核心的党中央保持战略定力，准确判断形势，精心谋划部署，果断采取行动，带领全党全国各族人民付出艰苦努力，统筹疫情防控和经济社会发展成效卓著。我国率先控制住疫情、率先复工复产、率先实现经济增长由负转正，成为唯一实现正增长的主要经济体。全年经济总量将突破100万亿元，增长2%左右，在世界经济中的份额将由2019年的16.3%上升到17.5%左右。
“十三五”规划主要目标任务即将完成，我国经济实力、科技实力、综合国力和人民生活水平又跃上一个新的大台阶。经过几代人一以贯之、接续奋斗，全面建成小康社会胜利在望，现行标准下农村贫困人口全部脱贫。我国人均GDP超过一万美元，这是最有代表性和国际可比性的指标。实现小康是中华民族的千年梦想，但小康不是现代化，而是新生活、新奋斗的起点，我们要继续艰苦奋斗，向现代化进军。
在统筹疫情防控和经济社会发展的伟大实践中，我们深化了对在严峻挑战下做好经济工作的规律性认识，概括为“五个根本”，就是党中央权威是危难时刻全党全国各族人民迎难而上的根本依靠，人民至上是作出正确抉择的根本前提，制度优势是形成共克时艰磅礴力量的根本保障，科学决策和创造性应对是化危为机的根本方法，科技自立自强是促进发展大局的根本支撑。这些规律性认识，来自于生动的实践，又用于指导未来的发展，是习近平新时代中国特色社会主义思想的丰富和发展，是宝贵的精神财富。
展望2021年，国内外环境特别是机遇和挑战又有新的发展变化。世界经济有望出现恢复性增长，但复苏不稳定、不平衡，我国经济恢复基础尚不牢固，做好“六稳”“六保”工作、防范化解风险的任务依然艰巨。
宏观政策要保持连续性、稳定性、可持续性
当前，我国疫情防控进入常态化，经济运行趋向常态。2021年宏观政策要保持连续性、稳定性、可持续性，在经济恢复常态化运行的情况下，使宏观政策逐步回归常态。
这可以结合三方面背景来加以理解和把握。
一要结合宏观经济运行的态势来把握。由于2020年基数陡然降低，2021年经济增速在数字上看可能会比较高。国际货币基金组织预测2021年我国经济增长8.2%，世界银行预测增长7.9%，经合组织预测增长8%。但这主要是基数效应导致的，实际上这两年的平均经济增速也就5%左右。同时经济发展也面临较多内部和外部的不确定性，而且上述预测并不是板上钉钉的。
二要结合微观主体实际情况来把握。2021年宏观数据可能比较好看，但是微观层面可能并没有那么光鲜。许多中小企业经历了疫情的冲击，可以说是“大病初愈”，需要持续的政策支持来恢复元气，一些企业也担忧政策“撤火”太急难以承受。
三要结合未来政策空间余地来把握。2020年减免社保缴费政策实施之后，社保基金收支压力明显加大。现在绝大多数省份基本养老保险基金出现了当期的收支缺口。同时金融支持实体经济也采取了一些重大的举措，宏观杠杆率上升超过20个百分点。这些措施都是必要的，但也要考虑长期的可持续性。
在上述背景之下，宏观政策需要把握好时度效。
一是保持政策的连续性稳定性。就是要继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，保持对经济恢复的必要政策支持力度，不急转弯，防止出现政策悬崖。积极的财政政策要提质增效、更可持续。保持适度支出强度，增强国家重大战略任务财力保障，在促进科技创新、加快经济结构调整、调节收入分配上主动作为。稳健的货币政策要灵活精准、合理适度。保持货币供应量和社会融资规模增速同名义经济增速基本匹配。同时要处理好恢复经济和防范风险的关系，保持宏观杠杆率基本稳定，多渠道补充银行资本金，加大对科技创新、小微企业、绿色发展的金融支持。
二是保持政策的可持续性。这是考虑到，经济逐步恢复常态化运行，需要稳妥退出一些临时性的救助政策。这是完善宏观调控跨周期设计和调节、实现稳增长和防风险长期均衡的内在要求和应有之义。
三是更加注重科学精准有效实施宏观政策。该进的要进，该退的要退，该稳的要稳，做好各项政策的协调、衔接、平衡，打好时间差，避免政策退出的叠加效应。2021年要综合考虑宏观和微观、同比和环比、季度和全年、国内和国际等方面指标变化情况，根据实际相机灵活决策，留有政策的储备和后手。
需要注意的是，由于基数效应，2021年经济增速前高后低，坡度较为陡峭。但从2020和2021两年平均情况来看，与我们的潜在增长能力是大体相当的。2021年稳增长压力不像往年那么大，这就形成一个难得的时间窗口。要用好这个宝贵时间窗口，着力深化供给侧结构性改革，集中精力推进改革创新，为经济可持续恢复、高质量发展打下良好基础。
构建新发展格局要迈好第一步，见到新气象
2021年经济工作要围绕构建新发展格局来展开。中央经济工作会议明确要求，要紧紧扭住供给侧结构性改革这条主线，同时注重需求侧管理，打通堵点，补齐短板，贯通生产、分配、流通、消费各环节，形成需求牵引供给、供给创造需求的更高水平动态平衡，提升国民经济体系的整体效能。要坚定不移推进供给侧结构性改革，这是经济工作的主线。同时，要通过需求侧管理，把我国巨大的国内需求潜力释放出来，更好发挥需求牵引供给、协同构建新发展格局的作用。
构建新发展格局既要在战略上布好“局”，也要在关键处落好“子”。中央经济工作会议在全面部署的基础上，注重采取关键举措以小带大、以点带面，在一些关键点上发力见效，起到牵一发而动全身的效果。
一是强化国家战略科技力量。这如同“十四五”规划《建议》对科技创新的强调，中央经济工作会议上，强化国家战略科技力量再次被“置顶”，明确提出要以战略性需求为导向，发挥新型举国体制优势，发挥好重要院所高校国家队的作用，同时要支持领军企业、中小企业创新活动，抓好人才和机制两个基本点，加快国内人才培养，加强国际交流合作，调动一切可以调动的力量，攻克制约国家发展和安全的重大难题。
二是增强产业链供应链自主可控能力。在疫情冲击之下，我国完整产业体系和强大供应能力为全球抗疫作出了重要贡献。比如，口罩生产就是一个供应链系统工程，到目前为止，我国已为全球提供了超过2000亿只口罩，全世界人均30只。抗击疫情和大国博弈使我们深刻认识到，作为一个大国，要保障国内大循环、促进国内国际双循环畅通，应当形成完整而又有韧性的产业链供应链，特别是在关系国计民生和国家经济命脉的重点领域要自主可控。我们要“两手抓两手硬”，统筹推进补齐短板和锻造长板，尽快解决一批“卡脖子”问题，同时在产业优势领域精耕细作，形成更多的独门绝技。我们经常说，“基础不牢，地动山摇”，对产业链供应链安全同样如此。要实施好产业基础再造工程，夯实基础硬件和基础软件，千方百计把产业基础能力提升上去。
三是坚持扩大内需这个战略基点。形成强大国内市场是构建新发展格局的重要支撑。2019年我国居民消费率约为39%，低于60%左右的世界平均水平，消费潜力巨大。有效扩大内需，释放超大规模市场潜力，既要完善政策，又要合理引导消费、储蓄、投资等方面进行有效的制度安排。要促进就业，完善社保，优化收入分配结构，扩大中等收入群体，扎实推进共同富裕。要有序取消一些行政性限制消费购买的规定，充分挖掘县乡消费潜力。要增强投资增长后劲，既要发挥中央预算内投资的引导和撬动作用，更要激发全社会投资活力，特别是在数字经济、新型基础设施、制造业设备更新和技改投资、城市更新、乡村振兴、现代物流体系建设等方面，都要加大投资力度。近年来，集成电路、电动汽车、新能源等新兴产业出现一些“烂尾工程”，教训深刻，反映出一些地方和投资决策者，不懂得这些产业的发展规律和风险特征。要加强统一规划和宏观指导，统筹好产业布局，避免盲目投资、重复建设。
四是全面推进改革开放。构建新发展格局必须用好改革开放这个重要“法宝”。以改革促开放、以开放促改革，是我们多年来实践证明行之有效的做法。今后一个时期，必须构建高水平社会主义市场经济体制，实行高水平对外开放，推动改革和开放相互促进。要坚持“两个毫不动摇”，深入实施国企改革三年行动，优化民营经济发展环境，营造市场化、法治化、国际化的营商环境，激发各类市场主体活力。要规范发展第三支柱养老保险。
在成功签署RCEP之后，习近平总书记对外宣布，我国积极考虑加入全面与进步跨太平洋伙伴关系协定，这表明了我们推进高水平对外开放的态度和信心，有利于我们对标高标准国际经贸规则，深化经济体制改革，完善相关法律法规。同时，对外开放也要把握好力度和节奏，大力提升国内监管能力和水平，完善安全审查机制，重视运用国际通行的规则维护国家安全。
五是解决好种子和耕地问题。保障国家粮食安全，关键在于落实好藏粮于地、藏粮于技战略，要害是种子和耕地。种子是农业的“芯片”。我国种业有了很大的进步，但与国际先进水平相比还有差距。要从国家安全的战略高度，加强种质资源保护和利用，加强种子库建设。要尊重科学、严格监管，有序推进生物育种产业化应用，开展种源技术攻关，立志打一场种业翻身仗。
地为农本。要高度重视耕地数量减少和质量下降的一些迹象，牢牢守住18亿亩耕地红线，坚决遏制耕地“非农化”、防止“非粮化”，规范耕地占补平衡，加强高标准农田建设，加强东北黑土地保护，把中国人的饭碗牢牢端在自己手上。
六是强化反垄断和防止资本无序扩张。垄断抑制创新、阻碍技术进步，既损害消费者利益，也损害生产者剩余和产业整体利益，这是各国的共识。反垄断、反不正当竞争是成熟市场经济国家的普遍做法，是完善社会主义市场经济体制的内在要求。近年来，我国平台经济快速发展，互联网平台企业快速壮大，在提升供给体系效率、满足消费者需求，以及这次抗击新冠肺炎疫情斗争中发挥了重要的作用，作出了积极的贡献。同时市场垄断和无序扩张、野蛮生长的问题也日益凸显，出现了比如限制竞争、赢者通吃、价格歧视、泄露个人隐私、损害消费者权益、风险隐患积累等衍生问题，存在监管滞后甚至监管空白。
应当明确，国家支持平台企业创新发展、增强国际竞争力，同时要依法规范发展、健全数字规则，完善相关法律法规，加强对垄断行为的规制，提升监管能力。平台经济的许多业务具有金融性质，有的钻监管的空子，造成过度金融化。中央经济工作会议要求，金融创新必须在审慎监管的前提下进行。
七是解决好大城市住房突出问题。住房问题关系民生福祉、关系宏观经济。当前，我国一些特大城市房价偏高，新市民特别是青年人收入相对偏低，既买不起房又租不好房。一些长租公寓爆雷，影响社会稳定和金融稳定，租客和业主利益都遭受损失。要坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，因地制宜、多策并举，加快建立多主体供应、多渠道保障、租购并举的住房制度，促进房地产市场平稳健康发展。要逐步解决购房和租房“一条腿长、一条腿短”的问题。在人口净流入房价高的大城市，要高度重视保障性租赁住房建设，加快完善长租房政策，规范发展长租房市场。要多渠道增加租赁住房土地供应，单列租赁住房用地计划，探索利用集体建设用地和企事业单位自有闲置土地建设租赁住房。要降低租赁住房税费负担，整顿租赁市场秩序，规范市场行为，对租金水平进行合理调控。
八是做好碳达峰、碳中和工作。我国二氧化碳排放力争2030年前达到峰值，力争2060年前实现碳中和，这是党中央作出的重大决策，体现了我们的大国担当，是我们的主动作为。实现这一目标压力和挑战巨大，欧美一些国家从碳达峰到碳中和，一般有50到70年的过渡期，而我们从现在到2060年实现碳中和只有40年的时间。中央经济工作会议要求，要抓紧制定2030年前碳排放达峰行动方案，支持有条件的地方率先达峰。要加快调整优化产业结构、能源结构，推动煤炭消费尽早达峰，大力发展新能源，加快建设全国用能权、碳排放权交易市场。要开展大规模国土绿化行动，提升生态系统碳汇能力。同时要统筹发展和安全，有效化解存量风险、防范增量风险。要毫不动摇抓好疫情防控，确保不出现规模性输入和反弹。LW
刊于《瞭望》2021年第2期
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