政策解码丨强化乡村建设行动规划引领
◆ 乡村建设是一项系统工程，为了提升各项乡村建设的效能和水平，不能就村论村，需要在县域层面统筹规划、系统布局
◆ 乡村建设行动各项重点任务的系统布局，需要进行相互之间的规划融合，防止项目之间出现时空不匹配、相互制约、重复建设等情况
◆ 乡村规划还需要回答哪些是“有条件”或“有必要”编制规划的村庄，按照不同村庄分类，提供普惠性的规划指导
◆ 如果说县域统筹的各项重大建设项目将主要依托县级政府各部门组织领导，那么村级项目的谋划、建设和管护则应发挥村集体和村民的力量
文 | 张悦 清华大学建筑学院教授
实施乡村建设行动，是全面推进乡村振兴战略的重要任务。今年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《乡村建设行动实施方案》（以下简称《方案》），对新发展阶段乡村建设的总体要求、重点任务、推进机制、政策支持、要素保障和组织领导等，提出了明确具体的要求。
“十四五”期间乡村建设行动取得实质性进展，须全面准确理解《方案》内容，强化规划引领，扎实有序推进。
《方案》在总体要求中明确提出“强化规划引领”，并将“加强乡村规划建设管理”作为十二项乡村建设重点任务之首，体现出乡村规划对确保乡村建设行动一张蓝图绘到底所发挥的关键作用。
根据现行《中华人民共和国城乡规划法》及《城乡规划学名词》，乡村规划是对一定时期内本行政区域内村庄发展布局、农村生产生活服务设施、农村基础设施等各项建设的用地布局、建设要求，以及对耕地等自然资源和历史文化遗产保护、防灾减灾等的具体安排和实施管理。
乡村规划对于实施乡村建设行动的重要性可从三个方面来理解。
从空间承载角度看，科学的乡村规划有利于防止对宝贵乡村土地资源的粗放使用，使得各项建设任务高质量落实落地，并在县域空间相互融合、在村庄空间高效集成。
从时间安排角度看，合理的乡村规划将妥善设置各项建设任务的时序，促进项目积累、避免重复建设，以达成“久久为功”“从容建设”的工作原则和“农村人居环境持续改善”“农村基本公共服务水平稳步提升”的行动目标。
从多主体协同角度看，乡村建设行动的各项任务在建设内容上涉及众多部门、行业和学科，且由中央、省、市县、乡镇等各级政府组织领导，由村民、村集体以及社会力量广泛参与，因而统一的乡村规划有助于协同各参与主体并凝聚共识，调动一切积极因素推进乡村建设。
系统布局，共建共享。乡村建设是一项系统工程，与城市建设的不同之处是乡村人口密度低、居民点分散，各项设施与服务的可及性、便利性有提升空间。因此，为了提升各项乡村建设的效能和水平，不能就村论村，需要在县域层面统筹规划布局。
在《方案》的各项重点任务中，提出多项需要在县域系统布局规划的内容。例如道路基础设施方面，提出以县域为单元，优化提升由乡镇对外快速骨干公路、各级通村公路以及乡村产业路、旅游路、资源路等构成的县域公路交通网络；基本公共服务方面，提出在文化教育、医疗卫生、养老助残等领域建设固定设施与流动服务相结合的体系，发挥县域内城乡融合发展支撑作用。
村庄分类，精准指导。除对乡村建设进行系统布局外，乡村规划在县域层面还需要对作为系统节点的每个村庄提出全覆盖的规划分类指导。
以往受限于人力物力成本，只能对有条件的村庄编制详细的村庄规划，需要回答哪些是“有条件”或“有必要”编制规划的村庄，以及如何提供普惠性的规划指导，这些问题都需要在县域层面的规划予以解决。
参照《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》，县域村庄分类可包括：集聚提升类村庄，即现有规模较大的中心村和其他大多数仍将存续的一般村庄，前者因人口和各项建设集中，宜编制专门的村庄规划。后者则可从县域层面提出全覆盖的村庄规划导引；城郊融合类村庄，其规划宜纳入所在城镇的规划编制，加快城乡基础设施和公共服务的互联互通和一体化建设管护；特色保护类村庄，可根据历史文化名镇名村、传统村落、少数民族特色村寨等专项要求，编制专门的保护规划；搬迁撤并类村庄，要在尊重农民意愿的基础上做好迁入地的规划建设。
不同任务，相互融合。乡村建设行动各项重点任务的系统布局，还需要在县域层面进行相互之间的规划融合，防止项目之间出现时空不匹配、相互制约、重复建设等情况。
具体而言，县域乡村规划融合可从四方面开展。一是各项建设任务的系统可及性相互融合，例如基于县域公路交通网络，与教育医疗系统相融合、合理规划班校车与救护车路线；与商业物流系统相融合、合理规划物流配送中心及农产品保鲜设施布局等。
二是各项建设任务的节点设施集聚与复合利用，将中小学、中心卫生院、养老助残服务中心、商贸中心等设施集中规划在重要节点的中心村，集约用地。
三是各项建设的信息化与在线服务系统融合，探索合并党务服务、公共事业服务、基础设施管护、涉农事项办理、农房信息管理、灾害监测预警等多项内容，易于农民培训。
四是各项建设应遵守各种空间红线和底线的管控，严格保护农业生产空间和乡村生态空间，严守18亿亩耕地红线等。
【立足村庄
聚焦基础，往村覆盖。本次乡村建设行动以普惠性、基础性、兜底性民生建设为重点，因此在县域规划布局和多系统融合的基础上，还应对每个村庄所需进行的基础性建设做规划安排。
无论是从县域层面提出的村庄规划导引、还是有条件的村庄开展详细的村庄规划编制，规划的基础性建设内容可包括：村庄整体风貌引导和提升；村内道路及公共场地与公共照明的一体化建设；村庄水源水质保护与小型供水工程标准化改造；农村电力线通信线广播电视线三线维护梳理；村级综合服务站点建设；村级教育文化设施建设；村卫生室与村级医疗疾控网底建设……
优先民生，往户延伸。以“坚持为农民而建”和“农民获得感、幸福感、安全感进一步增强”为重要目标，乡村建设往户延伸同样关键，需要精准规划，以及研发农村农民适用、能承受的技术和产品。
以农民的宅基地和住房为例，作为乡村建设的载体，规划应包括农房安全保障，包括以低收入群体为重点的住房保障，以经营性自建房为重点的农房安全隐患排查整治，地震高烈度设防地区农房抗震改造，农房周边的自然与地质灾害综合治理等；农房质量提升，包括农房水、暖、厨卫设施提升，户用卫生厕所入院入室、改造与普及，农房的装配式钢结构、木竹结构等新型建造方式推广；农村通信网络覆盖到户，更好地提升各项基础设施和公共服务的便利性、可及性等。
村民参与，长效实用。如果说县域统筹的各项重大建设项目，将主要依托县级政府各部门组织领导、各行业专业技术队伍实施完成，那么村级项目的谋划、建设和管护则应发挥村集体和村民的力量。
《方案》明确提出了“农民参与”的总体工作原则以及在项目库管理制度中的“村申报”原则，引导农民全程参与乡村建设，保障农民的知情权、参与权、监督权。
进而《方案》从项目谋划、项目建设、项目管护的不同环节提出了具体的村民参与机制。项目谋划环节的“农民议事”和“参与决策”将改变村庄规划编制的过程与方法，“农民培训和指导”将要求村庄规划的成果表达更加贴近农民的理解能力；项目建设环节的村民“投工投劳”将使得项目的类型和推进方式做出相应调整；项目管护环节的“农民自管”则有力保障了各项乡村建设行动的长效及实用作用。
刊于《瞭望》2022年第34期
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