邓峰 ：国资监管应放弃一城一地的得失
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来源：《南方周末》
导 语
过去的国资监管模式存在什么样的问题，未来应该如何改革。南方周末记者专访了北京大学法律经济学研究中心主任邓峰。
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“最不坏的方案”
南方周末：目前，各级国有投资、运营公司纷纷成立，是在模仿新加坡的淡马锡模式吗？
邓峰：我认为不能把这些国资管理公司的设立看成是淡马锡模式的确立，这涉及如何深层次理解淡马锡。
首先淡马锡所面临的投资市场，是一个国际化的、有着非常多私企在其中的市场。淡马锡作为公有企业，好比是一条鲸鱼生活在私有世界的汪洋大海中。但是中国现有的资本市场是分割的，有外资和内资企业的区分，内资、外资的进入、出来，都有各种各样的限制。流通的公开股权市场，就是证券市场，60%的股份直接或间接被国家持有。中国如果搞淡马锡，就像一条鲸鱼，生活在一个小池塘中，游不动的。
另外，绩效衡量也是一个问题。现在的国资监管过于看重一城一地的得失，这是一种比较传统、陈旧的财富观，关心的仍然是实物资产，“管人管事管资产”。而淡马锡是以市值、回报率等股东收益来衡量其经营得失的。
最后，淡马锡能够生存是依赖于专业的、市场化的投资和管理模式。而目前中国的国资监管没有市场约束，没有治理良好的公司应当有的分权制衡机制的约束，也不会应对和处理大量的国际惯例。
如果按照淡马锡的模式，或者是政府或者是人大下面，应该有一个总控公司，这个总控公司应该是一个法定机构，比如淡马锡，是由总理亲自任命的。中国没有这样一个机制，因为我们的国家太大，国有资产太多。在现实中，也仍然处在一个政出多头的局面。好在现在所有人都看到了原来管理体制的弊端，也算是一个底线的共识。原来的管理是“管人管事管资产”，全方位地限制国企，这是不合理的，要给国企松绑，要进行国有资产管理中所有者层面的改革，也就是政府如何作为股东来进行管理。以前改的都是企业层面，现在是在股东层面进行改革。
南方周末：那么，淡马锡模式需要哪些制度条件？
邓峰：淡马锡的第一个前提条件是要有一套很好的文官系统，能够有效地按照专业的视角去筛选好的投资，有良好的授权和追责机制。
其实国资委也是做过很多尝试努力的。比如2003年国资委成立不久，就试图从国际人才市场中招聘海外归来的高管人员管理国有企业，但是这与现有制度之间存在着非常大的落差，没有实际效果。最典型的冲突，像高管限薪就是一个。
第二要有一个足够大的、充分的、可流动的资本市场或者股权管理市场。
第三是在管理的时候，要按照一般国际通行的公司治理进行各方权利、义务的分配。比如在公司内部权利的分配上，能够真正贯彻董事会集体决策机制，而不是董事长一人说了算。
中国的公司法是2005年修订的，2005年的公司法又仅仅是1993年版本的小修。但是1993年的版本就是为国企量身定做的，也就是说，现有的公司治理，本来就是服务于国企的。这个公司法的治理规则强化了股东会中心，强化了一城一地得失的物权式国资管理思维。
南方周末：淡马锡是否就代表着国企改革的终极方向？
邓峰：我认为不是的。淡马锡只是新加坡这样一个小国的成功模式。世界上制度化存在的既有国有企业，又在市场中以一个市场主体获得投资收益的国家只有两类：第一类是海湾的君主制国家，不适用于我们。第二类只有俄罗斯、新加坡和中国。所以，新加坡的淡马锡是极其例外的一个模式。
1988年国企改革推行第二轮承包制的时候，财政部组织了一个考察团前往新加坡。他们回来后提交了一系列报告，提出了新加坡模式的改革方案，这个方案在当时国有企业改革中，是相对比较温和的一种改革方式，后来逐渐变成一个标准模板。
现在世界各国都进行了一系列国企改革，包括金砖四国，尤其是巴西，这些改革基本模仿了英国电信（British Telecommunication，下称BT）的改革模式。并不能说BT模式就能彻底解决问题，英国也存在非常多对国有企业的争论。但目前来看，BT模式是最不坏的一个方案，既可以进行改革，又不会引起大的经济动荡，如股市崩溃，乃至社会动荡，如下岗失业。不引起这些，就说明BT模式也是比较温和的。
BT刚开始改革的时候，英国担心这么一个庞然大物一下子全部分给民众，会冲击现有的资本市场。所以，BT改革采用了增发股票的方式，大约45%卖给民众，政府持有剩余55%。但政府的这部分股权，第一不投票，第二不分红，只保留了一票否决权这一项权利，当这个公司改变性质比如投资主业发生变化时，加以干涉。这就实现了完全的市场化改革。
南方周末：财政部下设中央汇金投资有限责任公司监管着中国的金融国企，并以目前改革方向管资本著称，为什么汇金模式相对成功？能否复制？
邓峰：先说汇金模式为什么成功。当初国资委设立的时候，只负责管理国企股权，但是金融、证券类国有企业是高度专业化的，很难把股权和具体的企业管理行为分开，所以当时中国提出要建立一个金融国资委甚至是证券国资委，中国人民银行实际上采用了这个改革模式。企业国有资产法在2007年出台的时候，是把金融类单列的，也就是说没有纳入国资委的管理系统。
汇金模式之所以能够成功，是因为银监会和中国人民银行替它管了。这两个部门能力很强，行业准入很严格，处罚也很严格。再加上中国投资拉动的增长模式，政府有能力补充资本金，钱都是先划到汇金，再由汇金补充到各大银行。钱是非常重要的润滑剂，使得这个系统得以有效运转。
汇金在形式上满足了管资本的方式。
第一它表面上是进行市值管理，但实际上从来没有出现过国有银行亏损以及股权流动，所以其实并没有经受过真正的考验。
第二它形式上采用了派出董事的模式，似乎借助了董事会的决策机制，但是这个董事会决策机制，究竟在多大程度上发挥了作用，实际上也很难说。
现在看，汇金模式有两个特色制度。
第一是派出董事制度。就是说汇金不发文，因为它不是一个有权制定规则的机关，所以它只是派出人，表面上尊重了董事会的治理机制。
第二，对于汇金认为不合适的下属企业行为，有一个警示函制度，就是以书面的方式告诉对方，哪一些做法是有问题的。这两个都不算是什么根本性的改革经验。
汇金的成功，实际上是金融这个产业的成功。可是如果在所有领域都推行汇金模式，就会出现国资委所担心的局面，有可能会失控，因为不是每一个原来的业务管理部门，都有能力像银监会和中国人民银行一样深入到具体的管理上，所以汇金模式是很难复制的。
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国企究竟应该以什么为中心
南方周末：2003年国资委成立后，对国有资产管理体制来说，是一项很大的进步，为什么后来却很难再推动进一步改革？
邓峰：整个法律规则大都是建立在防止国有资产自由流动的基础之上。所以现在在实际商业生活中，会出现这样一种情况，普通公司的股权交易适用一套规则，国有股权的交易又适用另外一套规则，最后形成了两个市场。法律也是如此，诸如公司法、合同法以及物权法的司法解释，都有一些单独的条文，专门针对国有资产、国有股权，包括要求它进场交易，要求它必须采用特定的形式，必须要履行一定的步骤，内部的审批程序极其复杂。
其实按照2007年出台的企业国有资产法，里面所需要审批的内容是比较少的。当时制定法律的时候，我也作为专家参加了第一轮的征求意见。但是，国资委本身也是一个造法机关，后来实现了自我扩张，我们对行政权又没有很好的约束。
国资委虽然是主要推手，但是这个异化也不能百分之百地归咎于它。因为我们也有一个不合理的追责制度，再加上很多混乱的影响，比如国有资产流失的口号，就强化了这个系统，把国资监管规则越做越细，越来越复杂。
另外一个根本的原因是，我们本身就没有把自由流动看得很重要。当然，这里有很多制度约束条件，比如国企承担大规模员工就业等社会责任，如果从国企改成民企，就会出现一些社会问题。
而且国企为什么要放弃自己的控制权？直接融资在中国的融资结构中比例很低，虽然中国的证券市场有世界上第二大市值，但是市值占GDP的比例只有40%左右，美国、日本都是将近200%。中国主要是靠借款这种间接融资，而国有企业利用它的优势，可以很容易就从银行获得贷款。
还有一个根深蒂固的问题，是在股权上附着的一个控制权。中国有一种股东中心主义的天然导向，比如我是一个控股股东，公司就是我说了算。其实应该股东是股东，公司是公司，股东和公司之间按照合同行使权利，而不应该有超出合同的权利。但是一旦放弃控制权，又会引发更大的、关于所谓国有资产不能流失的命题。所以控制权只能获得，不能放弃。
南方周末：如果不应该以股东为中心，应该以什么为中心？
邓峰：如果只是从公司治理的角度来说，除了中国，世界各国至少在法条上的表述都是以董事会为中心的。只有中国的公司法有一条明确地说，股东会是公司的权力机关。当然对权力机关怎么解释，还可以再讨论。但是在实际的操作过程中，可以看到股权不够分散，股权的流动性比较差，对大股东的钳制比较弱，公司的独立性、规范性不够。
但是我们也可以看到中国的法律界也在这个方向上不断努力，设立了很多的规则，包括最早引进独立董事，也是为了钳制大股东，保护中小股东，但是这些力量仍不足以对抗大股东。
南方周末：在公司治理层面，有一个约定俗成的说法，好的改革方向就应该是所有权和经营权相分离，这种说法对不对呢？
邓峰：所谓的所有与经营的分开，实际上是有不同的含义的。这个说法是由伯利和米恩斯两位哈佛教授在《现代企业与私有财产》里最早提出来的一个现象，可他们当时说的意思是说，大型公司实际运营的权力是由商业精英，也就是经理人控制的，而股东此时是处于一个弱势的状态，所以他们把这个现象称之为所有权与经营权的分离。
但是中国所谓的所有权与经营权相分离，实际上是指向下授权管理，是政府所有权派生的，压根不存在独立于股东的一个高级管理人团队。
两权分离只是一个事实，但不是一个标准。合理的公司治理其实很难有一个很有效的判断标准。学术界公认的有两个很重要的指标，一个是能够持续地为股东带来收益；第二个就是不光为股东带来收益，而且要注重公司本身，成为一个良好的社会公民，在现实生活中对周边的各个群体都应该有合理的回报，或者妥善的对待。要么是股东价值最大化，要么是公司价值最大化。
南方周末：回到一个微观的问题上，像联通这样的央企通过混改引入民营战略投资者，目的是改善公司治理，但是否存在国有股权被稀释而不公平的问题？
邓峰：从某种意义上来说，它是不公平的，包括BT模式也有不公平的地方，买了股票的人才会受益，没买股票的人受不了益。有限责任也是一个不公平的机制，股东行为导致公司破产，却不用还债权人的钱。但是只有有了这个前提，大企业才会出现，法律从债权人保护转向了投资者保护，为的就是激励企业家去做很多事情。
看起来真正的彻底公平就是休克疗法（把国企股权平均分给每一个人），但它只是在某一个时刻是公平的，最后俄罗斯出现了经济寡头，它是公平的吗？
所以，在追求公平的过程中，永远都是要放弃哪一部分的问题。我们今天的制度就是要激励一部分人有更大的贡献。入股联通的私企可能抢夺了其它私企的机会，但归根结底，我们是希望把联通这个蛋糕做大。就像千金买马骨，正是因为民企能够获得超出一般人的收益，它才有积极性去奋斗。
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