县域乡村建设规划技术思考——以歙县县域乡村建设规划为例

        本文为中国城市规划设计研究院村镇规划研究所主任研究员曹璐在“2016年度CAUPD业务交流会”上做的报告，感谢作者悉心审阅并授权发布。感谢会议主办单位总工室等部门提供的资源支持！

引语：如何理解县域乡村建设规划？

2015年，住建部《关于改革创新、全面有效推进乡村规划工作的指导意见》第一次明确提出，确立县（市）域乡村建设规划先行及主导地位。

2015年11月,中央颁布《深化农村改革综合性实施方案》又一次提到，“完善城乡发展一体化的规划体制”“健全县市域空间规划衔接协调机制”“尽快修订完善县域乡村建设规划和镇、乡、村庄规划”相关内容。2017年中央三农《一号文件》再次提到，“加快修订村庄和集镇规划建设管理条例，大力推进县域乡村建设规划编制工作”。作为非法定规划，为什么会一再被中央重要文件提及？

我们认为，由于当年的“县城总体规划”和“城镇体系规划”发展逻辑对三农问题关注不足，镇、村规划则充分考虑到涉农资金的投放，但是帮扶逻辑与上位规划衔接不足，因此有必要出现一个中观层面的“县域乡村建设规划”类型，核心工作内容应该包括四个方面：空间建设模式、关键性技术选型、机制研究：动力机制+管控引导机制以及重大项目的建设模式与布局。

先来介绍歙县的基本情况，歙县的典型特征是传统人居空间典范地区。首先它是徽文化发源地，历史悠久、底蕴深厚，古代徽州叫歙州。其次它是皖南山区，有“八山半水半分田，一分道路和庄园”的说法，耕地稀缺，山林土特产丰富。第三，它是中部欠发达地区，工业化发展中期。城镇化加速发展阶段，集聚特征明显。因此，独特的地质景观资源、皖南文化人文景观资源以及丰富的动植物资源构成集山、水、人文、动植物为一体的天然博物馆。

一、模式研究

1、空间模式

传统的人口规模测算方法失效，如综合增长率法由于歙县人口潮汐流动，难以计算；带眷系数法也因为歙县人口结构失衡，难以计算；剩余劳动力转移法由于当地大比例兼业，难以计算；劳动力需求法也因为当地的复合种植类型，难以计算，非农劳动力同样因为非正规就业，无法统计。产业功能组织，歙县核心是农业生产模式，不是二三产业组织模式，无法联系空间功能组织。因此，我们认为对歙县的研究要有两个回归，一是从对人口规模的测算回归对人口未来变化趋势的判断。二是从对产业业态的分析回归对产业价值的认识。

具体来说，空间建设模式应当分区、分级、分类。

（1）分区：乡村居民点的集聚与分散

在上图中可以明显看出，人、地关系密切，在调研中我们发现歙县一个关键点就是地形，识别不同地区空间特性，把握片区核心问题，实施差异化发展策略。

深丘地区，人地矛盾最突出，人均耕地面积不小，但是土地贫瘠，人口大量外流，贫困人口比重最大。山区，人口分布调整和交通设施改善是制约因素，人均耕地面积小，山林产品为主，土地供养能力足够，但对外联系不便，制约发展。

因此，歙县深丘和山区有不同的镇村体系空间组织模式，公共服务设施和基础设施配置模式不同。

（2）分级：县城增长中心识别

目前政府实行的的单中心培育战略已经不合适，歙县地形复杂，长期以来，消费习惯和文化习惯已经形成。县城外围乡镇人口开始明显增长。另外，县域多个副中心型城镇带动片区发展，三产功能重于二产功能。

（3）分类：县域镇村体系

政府之前采取大规模撤并想达到集聚效应，但通过GIS等判断，我们发现县域镇村体系总体趋于扁平化。农村交通机动化水平和居民服务需求水平不断提升。复杂的地形条件导致小城镇辐射带动能力有限，经济相对独立，镇域地理版图清晰。大量撤并导致行政村规模较大，不宜再做撤并（在山区和深丘陵地区，行政村已然是小中心）。因此，我们认为不同镇应有不同特色，特色镇应该有所分类，不应一个特色镇的模式取代另一个的发展特色。

2、公共服务设施

（1）问题

一个是部分现有设施利用率不高，另一个是“人口-空间”关系还将调整，兼顾均等与质量，有些小学教学点有全套的教学设备，但学生只有几个。政府的大量投入却没有换来应有的效果，就可能是忽略了市场的作用，因此需要界定政府与市场的作用。

我们就重新调整上一轮省农村公共服务设施配置清单，应当区分市场性和公益性，划分规划公共服务合理边界，鼓励经济较好地区的市场化调节，另外要考虑地形对公共服务的影响。

二、关键性技术选择

什么是关键性技术，以乡村垃圾处理为例。过去政府采用小型焚烧炉，村收集、镇处理，垃圾焚烧炉，集中处理，其他用垃圾填埋的方式，政府开始对成本产生怀疑，但是通过计算发现成本是低于之前的方式。技术方式不一定要多么高端和先进，重要的是技术的针对性、差异性和适用性。

皖南地区基础设施建设是天人合一技术的典范，非常多传统排水设备设计精巧，但是新的基础设施却没有很好地对接传统村落原有的基础设施体系。而理想化的方式应是传承原有体系的智慧，绿色低碳可循环。我们能做的是对县域进行区分，哪些是依赖传统体系做提升，哪些是依赖新体系，对接好传统体系。

在对污水做了排水模式及技术指引，还考虑到如果村域不编规划了，但是还需要处理污水的时候，还编制了乡村水处理设施建设技术指南。那么中观层面规划为何要注重关键性技术选型？在城市规划体系中，总规、分规、控规，他们背后有着非常紧密严格的体系，第二各规划部门强大。但是这点在乡村规划体系中就非常难。

因此，我们说规划事权决定规划深度，管控性内容不能背离中观规划可管控的深度；其次规划的潜在使用者决定规划深度，比如污水的例子，指引类内容因使用者的差异而变化。同样的问题也存在于风貌引导与危房改造。

三、机制：多规合一研究

第一，乡村地区的多规合一难度和重要性。广西恭城县域乡村建设规划三年以上的协调时间，到现在也没办法统筹。中观层面规划是否能把所有项目库落地？而在歙县，只有8个月的编制时间，加上复杂的地形与尚不明确的建设需求，因此我们想做的是，搭建服务于未来建设需求的工作平台，在硬件上搭建地理信息平台，在软件上，政策梳理加协同工作的抓手与起点。

有三个抓手与起点，第一个是重点综合性项目推进，是乡村创新砌块。涉及到传统村落保护与非遗传承、公共服务设施配套、道路系统完善、农业产业化扶持。

第二个是同类项目整合，政策梳理：统一走线布局、建设标准、建设时序、管理维护要求，编制了详细的部门指引；

第三个是以空间综合利用，推进资金整合使用，涉及到政策创新的很多内容。村庄公共服务设施配套资金根据人口规模和村庄类型合理确定，尽可能利用已有建筑改造为公共服务设施，不因改造消减资金配套总额。村庄配套公共服务设施建设资金明细中可包含老建筑改造资金，并允许验收。下面是部门行动指引的具体内容。

→乡村旅游发展指引

→古民居保护指引

→公共服务设施建设指引

→环境治理与基础设施建设指引

第二是多规合一的空间边界管控。我们在城镇规划明确的空间增长边界外，提出弹性空间，这和国土的有条件建设区基本上是重合的，包括村镇建设空间、一般村镇建设空间、村镇公益性服务设施建设空间、涉农生产设施空间可以在弹性空间中做灵活调配。同时为了防止大量非法建设趁虚而入，还要加强用地（边界）的管控，因此，我们对村镇公益性服务设施建设用地结合省级、县级标准设置了配置标准。

小结

县域乡村建设规划要做什么？首先要研究基本空间组织模式，分级分类，赋予差异化空间政策。第二，要以空间组织模式为基础，研究公共服务设施和基础设施的配置模式。第三，研究事关乡村建设发展的重要问题。第四，研究影响规划实施的重大机制设计问题。第五，研究指导下位规划编制和服务于其他潜在使用者的乡村建设关键性技术。同时要落实“十三五”中观层面重大项目库。

县域乡村建设规划最大的困惑是什么？我们认为还是规划深度和规划的有效性，已经做过探讨，但还是觉得仍然有很大讨论空间。

The End.

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报告整理：孔晓红

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