新格局下对“成渝地区双城经济圈”的再认识
本文为中国城市规划设计研究院西部分院张力在“2019年度CAUPD业务交流会”上做的报告，感谢作者授权发布。感谢会议主办单位总工室等部门提供的资源支持！
演讲者 | 张力
中国城市规划设计研究院西部分院
中央财经委第六次会议（2020.01.03）中提出推动“成渝地区双城经济圈”建设，有利于在西部形成高质量发展的重要增长极，打造内陆开放战略高地，对于推动高质量发展具有重要意义。要尊重客观规律，发挥比较优势……强化重庆和成都的中心城市带动作用，使成渝地区成为具有全国影响力的重要经济中心、科技创新中心、改革开放新高地、高品质生活宜居地，助推高质量发展。
01
为什么是“成渝地区”？
首先要回答的一个问题是，在国家新的区域经济布局中，为什么首先聚焦成渝地区？
从国家发展格局的角度来看，成渝地区是“一带一路”和长江经济带的联结点，构建西部大开发新格局的战略支点。作为国家内陆开放高地，是从“T型”城镇格局向“H型”格局转变的战略交汇点。位处欧洲-泛亚地区黄金航线中间位置，泛亚人口稠密地区的地理中心，是洲际中转的高潜力枢纽。在新的国家开放发展格局的重要性越来越突出。
全国城镇空间总体格局图
从当前的发展态势来看，成渝地区是国家经济高成长地区和人口回流核心区，是国家近年来人口与GDP占比“双增长”地区，是国家发展格局中的潜力地区。
左：2010-2018年人口占比变化的空间分布
中：2010-2018年GDP占比变化的空间分布
右：全国城镇人口密度分布图
从发展的基础条件来看，成渝地区是内陆和西部的高宜居度地区，具备良好人居条件和资源环境承载力。成渝地区是古代国家人口与生产重要集聚区，也是区域经济、文化、交通中心，在唐宋时期人口占全国总人口达29%，自古以来享有“天府之国”、“扬一益二”的美誉。千百年来的人居文明积淀为当代城市生活奠定良好基础，作为新兴城市的宜居代表，成渝地区在“中国宜居城市排名”、“中国最具幸福城市”等排行榜中位居前列。
左：人居条件与资源环境承载力综合评价图 （资料来源：全国城镇体系规划）
右：全国地形格局图 （资料来源：国家标准地图服务系统）
从生态安全格局的角度看，成渝地区是生态安全格局中的上游屏障，责任重大。成渝地区位处地理阶梯过渡地带，是国家生物多样性、土壤保持、水源涵养的重要保护区，也是国家重要的淡水资源战略储备库和重要的水生生物栖息地，维系全国35%的淡水资源涵养和长江中下游3亿人的饮水安全。乌江、嘉陵江、赤水河、沱江、岷江等流域上游是国家珍稀鱼类和水产种质保护的重要区域。
成渝地区双城经济圈在长江流域中的区位
长江经济带主要新设鱼类自然保护区和晋升保护区分布（左图）
基于这几点认识，不难理解成渝地区在当前阶段在国家发展格局中的重要性。
02
为什么是“双城经济圈”？
首先何为“双城”，一方面从国家要求看，“双城”是加强优势地区重点发展的核心区域。中央财经委第五次会议（2019.08.26）上提出“增强中心城市和城市群的经济和人口承载力”的要求，以及发改委出台的《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》 (发改规划〔2019〕328号)，都可以看到国家在新一轮区域战略中越来越强化中心城市优势地区要加快发展的思路，所以聚焦“双城都市圈”，围绕“双核”做文章，以核心优势空间带动区域发展，我们认为这是符合新时期国家战略方向要求的。
另一方面，从现状发展趋势看，成都与重庆“双核” 特征显著，核心城市都市圈化特征逐步显现。城镇发育水平方面，成渝双城首位度高，次级城市发育不足，大城市数量远低于长三角地区。当前双城经济人口从“中心极化”转向“周边扩展”，核心城市都市圈化特征显现。2010年以前基本上是两个核心城市在高度集聚成长，2010年后已经从“单核”的中心走向区域化。当前，包括成都东部新区、天府机场、重庆二机场选址等一系列重大功能、区域性设施也开始向外围地区布局。如果从都市圈发展规律的角度来认识的话，现在成渝地区正处在一个由单核聚集向网络化演变的中心过渡地带，既有极化效益又有向外扩散的效益。在这样一个阶段，聚焦“双城”、“双核”，思考其对于区域发展格局产生的影响，具有重要的现实意义。
中心城区在都市圈的经济人口占比变化
中心集聚→圈层扩散→多极提升→网络化
都市圈形成发育与演进过程
其次，为何聚焦经济圈：一方面，从发展水平看，成渝地区是高增长地区，也是成长型地区，发展任务艰巨。与东部发达成熟的城市群相比，不管是产业的结构还是经济的总规模和人均水平大致相当于东部沿海城市二分之一甚至三分之一的水平。包括城市的发展能级、创新的水平，还是有很大的差距的。
其次，区域内部生产网络联系度不高，成渝的经济枢纽能力有待增强。和长三角、粤港澳地区相比，商务往来、生产往来关系是相对比较弱的，生产网络关系更多和域外发生关系、很多地级市投资关系都直接来自于域外。换一个角度来理解，成渝“双核” 是规模中心，而非组织的中心。
基于这样的认识，我们再看成渝的使命和任务的时候，在这个阶段既要极化双核，提升中心能级，参与区域竞争，同时也要发挥双核带动作用，带动整个区域生产网络的完善，从而构建一个体系更加完整的经济圈。对比京津冀、长三角、粤港澳发展战略，更多的是在成熟阶段解决区域协调发展中的矛盾、冲突等等。我们认为，成渝可能更多面对的是成长中的烦恼，当前这一轮的使命还是成渝如何实现高质量崛起。这也是新一轮成渝规划很重要的一个判断。
03
如何实现高质量发展？
1）
首先是发展路径的选择问题
如何实现高质量崛起可以从三个角度去理解，首先从发展的角度，成渝上一轮快速发展一个很大的原因就是出口动力的增强，2010年以后随着内陆开放、中欧班列的开行，整个以电子制造为代表的加工贸易迅速提升，推动了上一轮外向型经济的快速增长。但是，我们也发现，虽然依靠加工贸易（电子制造）加速经济增长，但出口总量与沿海地区有本质差距，大致也就十分之一的水平。这个背后是内陆地区在对外出口方面存在先天的制约和短板。
从对外运输的角度来看，更多的是依托国际铁路大通道，而铁路对于长距离跨境运输货值的筛选是非常有局限性的。我们当时测算过，大致是200-1000万标箱的货物才可能选择铁路通道的跨境长距离运输，否则就选择水陆海运的方式。这种模式下内陆地区通过沿江去走海运的话是不具有优势的，物流成本有天然的天花板。同时，在当前全球贸易格局的变化下，包括国内城镇化进入新阶段，我们也无法再复制沿海城市出口扩量的开放方式，因此需要探索内陆地区新的开放路径。
纵观新兴的内陆型全球城市发展路径，有几个方面值得关注。一是航空和信息枢纽建设对于内陆地区的发展非常重要，是连接全球化网络重要的基础设施，内陆全球城市往往都拥有一个强大的航空枢纽。从功能体系来看，与沿海地区以商品贸易出口主导不同，内陆型全球城市更侧重于科技创新、金融、商贸服务，包括文化旅游等新兴的服务职能在连接全球的功能体系中的作用，这些城市往往有很好的品质环境基础，像美国的阳光地带等，是发展新经济、创新功能的优越土壤，这些都是新阶段参与全球竞争的重要基础。
对于成渝而言，我们认为下一阶段首先是要抓住枢纽建设的文章，围绕着“一带一路”服务泛亚的腹地基础，做好作为内陆城市联系全球网络重要途经的航空枢纽、信息枢纽建设；在职能方面要创新引领，强调科技创新、金融、商贸服务、文化旅游等领域发展，服务区域生产、生活网络；同时也要注重城市品质的提升，高品质的城市环境是竞争力的重要基础。
2）
其次，是空间格局优化的问题。
空间格局的角度如何促进高质量发展。我们认为，成渝整个空间格局是比较清晰的，而且通过几轮城市群的规划，空间结构也比较明确，这一阶段核心是识别优势潜力地区和有短板的空间，推动区域资源要素的优化配置。有三个层面值得关注:（1）都市圈，这是当前发展最主要的高成长地区，成渝地区双城经济圈的核心引擎;（2）成渝中轴发展走廊，这是主要的潜力空间，随着成渝双核的提升，高强度的城际往来带来发展机遇；（3）外围的中心城市和县域单元，存在发展动力不足、转型困难的瓶颈，制约区域均衡发展。
成渝地区空间格局示意图
首先对于都市圈而言，我们认为核心是怎么去按照产业价值区段优化都市圈功能网络布局。重大功能向区域拓展，引导都市圈功能要素合理配置。对比上海，成渝的核心人口经济密度和上海差不多，有一些偏低，但也是在一个层级上，但是都市圈的外围人口经济密度迅速降低，如何加快外围地区的产业规模、人口经济的聚集是很重要的。就几个圈层而言，核心圈层首先要提升城市品质，聚焦高端服务功能，如重庆的“两江四岸”核心区、江北嘴-解放碑-弹子石金融核心区，成都的“中优”起步示范区两江环抱片区；中间圈层着力建设城市新区、培育技术与资本密集型产业，如重庆的中国西部（重庆）科学城、两江协同创新区，成都的东部新区，外围还是要进一步地加强产业的承接，劳动密集型产业迅速壮大产业规模；外围圈层着力建设大型园区，承接劳动密集型产业转移，如重庆的荣昌高新区、万盛经开区，成都的德阳高新区、眉山高新区、资阳经济开发区等。
其次从发展走廊的角度看，在区域交通网络逐步完善的背景下，城际交通廊道成为推动区域转型升级的机遇空间。成渝之间一直有一条传统的成德绵-沿江发展走廊，成渝的“微笑曲线”，在新的发展阶段面临着发展的局限，包括传统的交通区位优势不再明显，而且沿江的生态保护对其约束也不断增加。而同时，我们认识到成渝中轴之间的城际轨道沿线的价值越来越突显。过去这一区域是中部塌陷的区域，但随着三条主要的城际轨道交通的建成，城际之间联系带来的产业要素的流动，被认为是未来重要的产业机遇空间。也许未来在成渝之间也有一个所谓科创大走廊的发展，围绕着轨道交通，特别是以TOD模式有效的组织区域创新平台、创新资源和产业资源布局。
成渝科创大走廊空间格局示意
第三方面，川渝腹地间的地级市和广域县域单元面临着一定的发展困境，值得重点关注。传统制造业优势的地级市，当前来看，产业升级较为缓慢，资源导向性仍然明显。高技术产业发展要素向成渝双核密集投放，地级市吸引能力相对较弱。对于县域单元而言，都市圈外围县域单元工业化基础薄弱，缺乏现代制造产业资源的获取能力。外围县域单元，特别是川东北、川南部分县城产业基础较差，工业化前期经济特征明显，产业空心化的问题也较为突出的，县域发展动力不足。
基于这样的认识，我们认为空间分区域施策是重点。一方面，在基础优势区域“极化提能级”，推动中心城市服务提升，增强人才吸引力，带动区域产业转型升级。像都市圈内和沿江地区的传统中心城市，如德阳、眉山、涪陵、永川、绵阳、宜宾、泸州、南充、万州等；另一方面，在基础薄弱区域“均衡扩规模”，在一些如川东北、渝东北、成渝中部区域等工业基础比较薄弱的区域，更加有意图的去引导资源的扁平化的配置，形成更加扁平化的发展模式，激励县域单元基础性工业发展动力，壮大产业规模。
近5年新增新技术企业热力图
2018年各区县第一产业增加值占比（右图）
3）
最后是区域协调的问题
虽然当前的核心使命是发展崛起，但如何在一个区域规划中精准的找到协调发展的障碍和短板，形成务实的区域合作领域也很关键。
首先应关注生态流域的跨区域协同治理，在生态方面，由于生态安全不受行政边界影响，协同治理是缓解区域开发保护矛盾的重要手段。当前也存在着一些跨区域的生态问题，水资源利用与流域污染问题突出。因此，围绕江河建立生态走廊，重点推进长江、嘉陵江、岷江、涪江、沱江等生态廊道建设，推动土地的综合整治和沿江的整治很重要。
左：长江主要干支流两侧5km范围内工业企业分布
中：成渝地区双城经济圈大型水资源配置工程规划图
右：长江上游流域水电站建设情况
成渝地区主要生态廊道示意图
其次，应关注交通廊道的跨区域共建共享。互联互通是区域一体化重要基础，设施协同共建是解决交通相互掣肘、实现共赢的有效途径。目前，存在对外通道缺乏协同的问题，成都东出、重庆西联的铁路建设频繁博弈，其中需要取得平衡。此外，还存在线路不相衔接，道路等级和建设标准差异等内部交通衔接不足的问题，有碍区域要素流动和物流成本降低。
最后，关注文化旅游的跨区域联合保护开发。成渝地区是长江上游文明的发祥地，巴蜀文化与长江中游荆楚文化、长江下游吴越文化并称长江三大古文化。以旅游协作整合不可复制移动的自然、文化资源开发，发挥1+1＞2的效益，是两地合作最有共同意愿的地方。因此，如何构建巴蜀文化旅游发展“一张图”，对接两地文化旅游发展走廊、整合区域文旅发展格局是空间规划的关键。
成渝地区主要旅游资源分布图
总 结
成渝地区作为新一轮国家区域经济布局下的第一个城市群规划，首先在认识上，要从更大的空间格局和视野，审视成渝地区的发展阶段特征和发展环境的变化，理解国家战略意图，研判成渝高质量崛起的发展使命与任务。从发展的角度，立足成渝地区的城镇化、产业基础、内陆地区的基本特征，抓住创新和开放的机遇，探寻不同于沿海地区的内陆开放发展模式和路径；从空间的角度，顺应发展规律，识别潜力地区，明确空间抓手，提升发展的效率；从区域合作的角度，客观认识竞合关系，找到具有合作价值和必须协同的关键领域，务实推动区域合作。
“成渝地区双城经济圈”系列研究：成渝崛起之路——时代变局中的全新征程
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