探索居民自主合作更新改造的机制和模式——天津多层老旧小区人居品质提升的路径
The following article is from UrbanDesign Author 霍兵 刘薇 张娜
在人居环境持续改善的发展目标下，老旧小区自主合作更新改造成为城市发展不可回避的问题。不同于传统的以外部环境为重点的老旧小区综合整治，本文重点着眼于老旧小区多层住宅内部功能和品质的提升，结合天津具体案例研究，通过采取老旧小区人口疏解、老旧住宅户均和人均居住建筑面积增加、住宅户型功能改善等措施，促进居民自主合作更新改造，突出规划的公共政策属性，带动各方广泛参与，助力老旧小区根本性的改善，以期让老旧小区更新不仅是提升环境品质的改造工程，而真正成为满足人们对美好生活向往、重构社会治理关系的有效载体。
全文刊载于《城市设计》杂志2022年第2期，欢迎分享。
作者简介：
霍 兵（一级巡视员、正高级规划师，天津市规划和自然资源局 ）
刘 薇（名城设计处处长，天津市规划和自然资源局）
张 娜（城市更新分院副院长，天津市城市规划设计研究总院有限公司）
0 引言
要实现“两个一百年”奋斗目标，不仅新建的住宅社区要高水平，现状老旧小区及其存量住宅，也要经过更新改造，达到中等发达国家水平。未来30年，对2000年前建造的标准比较低的老旧住宅、老旧小区进行功能性改造提升，是我国城市规划建设的一项重要工作。该工作比棚户区改造难度更大，必须进行范式的创新。
从 2017 年开始，结合城市更新课题，我们以天津市体院北小区为例（图 1），开展了天津老旧小区更新改造研究。不同于传统的老旧小区综合整治，本次研究试图从多层住宅室内套型、功能等方面探讨真正改造提升的可能性。通过几年的持续研究，摸索出建立新旧社区联动和“居民自主、社区互动、银企参与、政府支持”的合作更新改造的长效机制、更新改造的3种模式及其配套的规划土地不动产登记等支持政策。该规划设想目前正结合城市更新推动试点项目实施，在实践中不断创新探索。
1 天津老旧小区概况
天津市对于老旧小区的定义为：国有土地上 2000 年 12 月 31 日前建成、房屋及其设备设施老化、建设标准不高的集中居住生活片区，是指成套住宅。非成套住宅不在本次研究范围内。天津住宅建设经历了建卫至开埠前、开埠至建国前、建国至 1976 年唐山地震、地震至房改、房改至今几个阶段。经过多年的演进，老旧小区是目前的主要住宅形态之一。
目前天津市内六区共有老旧小区建筑面积约 7,000 万平方米（图 2），居住着大约 300 万人，其中绝大部分为没有电梯的多层单元式楼房。天津老旧小区有相当大的一部分是改革开放前或改革开放初期建设的住房，包括第一个五年计划时引进苏联住宅标准，规划沿街周边围合式街坊布局的住宅，以尖山、德才里等居住街坊为代表。较大量的是唐山大地震后 1976 至1984 年间国家支持天津震后重建的以体院北、天拖南为代表的 14 个大型居住区，与工业区临近布置，住宅以多层行列式单元住宅为主。
改革开放后，随着住房制度改革的深入，对居住区规划和住宅建筑设计提出了新的要求。建设部于 1986 年开始抓城市住宅小区建设试点。天津川府新村（图 3）是第一批 3 个试点小区之一。1995 年安居工程开始，天津在城市外围规划建设了华苑、梅江、万松等大型居住区，继续开展住宅小区建设试点，华苑、梅江等小区都获得过各种奖项。虽然当时规划设计建造水平相对比较高，但随着时间推移，这些小区也成为老旧小区。
天津其他较大的老旧小区是 1994—2000 年前实施成片危陋平房改造时形成的。天津历史上除去租界地外，其他地区的住宅建筑水平普遍比较低，有许多棚户区，还有许多所谓的“三级跳坑”，即室内比院子低、院子比街道低、一下雨就倒灌。1976 年唐山大地震后，天津重建中改造了一部分“三级跳坑”住宅，但这只占棚户区中的一小部分。1994 年天津在国内率先启动中心城区成片危陋平房区改造工程（图4），坚持十年时间，拆除改造了谦德庄等数十大片棚户区和成片危陋平房区，拆除的建筑面积约 1,000 万平方米， 80 万城市居民改善了居住条件。由于人口和建筑密度大，住房市场化改革还没有启动，所以成片危楼房改造基本都是原地还迁，为了资金平衡，还需要较高的拆建比。考虑造价，这些新建的居住小区大部分以多层单元住宅为主。为了增加出房率，只能采取加大建筑进深、建筑密度等方式。这一时期形成的老旧小区比 20 世纪 80 年代建设的居住区条件更差、更新改造难度更大。
2 天津老旧小区综合整治情况
2.1 天津震后重建中对市容环境综合整治的传统做法
俗话说，城市“三分建，七分管”。20 世纪 80 年代，天津在震后重建中，对城市进行整治维护，拆除违章和临时建筑，粉刷装饰建筑墙面，实施绿化，取得明显效果。考虑到我国的住宅建设一直采用低标准，包括建筑外檐，设计和用材都比较简单。因此，在实施环境综合整治时，对沿城市主要道路的多层住宅按照三段式进行立面装饰，包括做窗套、檐口装饰等，得到市民的喜爱和认可。当时，学术界还有许多不理解，称之为“涂脂抹粉，穿鞋戴帽”。但随后，国内许多城市竞相效仿，大连、厦门等城市也取得了很好的效果。现在市容环境综合整治已经成为国内许多城市一项重要的、常态的城市规划建设和管理工作。
2.2 2008 年迎奥运开始的对市容环境综合整治
为迎接北京奥运会和天津夏季达沃斯论坛的召开，天津作为奥运会协办城市和达沃斯论坛主办城市，开始了大规模市容环境综合整治，包括给平顶住房增加坡屋顶。在接下来的 3 年内，天津实施了连续奋战 900 天市容环境综合整治工程，高质量、高标准地完成了中心城区海河两岸、重点地区、重点道路环境整治，天际线整治，高层建筑外檐整改，广告整治，清除垃圾等工作，城乡面貌在较短的时间内发生巨大变化。
2.3 天津新世纪开展的 3 轮老旧小区综合整治
进入 21 世纪，天津对老旧住宅楼区的整治持续多年，进行了 3 轮集中的整治行动。2003—2007 年，中心城区市内六区和滨海三区各区组织实施成片旧楼区综合整修，先后整修旧楼小区 640 个，楼房 16,471 栋，整修建筑面积 3,117 万平方米。充实完善和补建绿地 500 万平方米；为 85 个旧楼补建供热面积 180 万平方米；456 个小区实行了不同形式的物业管理，占已整修小区总数的 72%。受益居民达到 63 万户，约 200 万人。
2012—2015 年的中心城区旧楼区综合提升改造工作，对中心城区外环线以内 2,186 个小区、6,920 万平方米的范围进行综合提升改造，重点集中在居住功能方面，通过改造，使 113 万户、340 万居民直接受益（表 1）。
第三轮是 2017—2019 年的中心城区老旧小区及远年住房综合整治工作，重点针对消防、路灯、井盖、甬路、老化线路及配电箱等 11 大类、29 项安全问题，根据存在问题的多少确定改造优先级。改造涉及全市 3,069 个片区、 22,496 幢、128 万户、 8,310 万平方米，其中补足安全短板涉及老旧小区 2,127 片区、 14,986 幢、 108 万户、6,665 万平方米。除中心城区外，外围各区也开始老旧楼区综合整治工作。2020 年， 20 项民心工程包括改造城市积水片区、推进老旧供热、燃气管网改造等内容。
从天津的经验看，老旧楼区的综合整治是一个长期的工作，从拆除各种违法建筑和违章棚亭、清整小区环境卫生、粉刷住宅建筑外檐、加装坡屋顶等外边环境的整治，到“一个箱”“两道门”“三根管”“四个化”“五功能”功能的完善，再到小区消防、路灯、井盖、甬路、老化线路及配电箱等安全隐患的消除，需要逐步完善、持续用力，但如何建立长效维护管理机制是难点。
3 天津老旧小区目前存在的问题
虽然进行了多轮老旧小区综合整治，但依然存在很多问题，主要是两个方面。一是由于老旧小区整治都是政府主导、投入，居民参与度差，难以形成长效治理机制。二是目前的老旧小区综合整治模式主要是对小区环境、住宅管线设施和外檐的整修，无法改变房型结构功能，无法解决住宅本身房型不适应现代生活这一根本问题，居民难以从内心感到满意。
3.1 住宅户均面积过小、标准低、人口密度高
天津老旧小区的住房多是在计划经济和福利分房、住房困难时期，以解决“有无”为主导思想而建设的低水平住宅。迫于经济能力限制，国家一直控制住宅人均和户均面积标准，户均居住面积比较小。老旧社区人均居住面积低，造成人口密度较大的问题。在地震后建设的一批整体规划整体建设的多层老旧小区，河西区体院北、河东区万新村人均居住面积均为14.3 平方米，套均面积 50~60 平方米。多数老旧小区住宅日照间距系数仅为 1.2，较低的人均居住标准和较高的建筑强度也使社区人口密度达到 3~4 万人 /km2。由于 20 世纪国家标准和地方规范的日照标准低、套均面积小，老旧小区的生活品质和居住条件难以与新建商品房相比。
3.2 住宅户型功能不完善、难以满足新的需求
2000 年前建的非商品房小区，包括各种安居、康居房等，大部分采用的是住宅建筑标准图集。天津市 1980 年住宅标准设计确定了 14种基本户型，面积从 31.8 到 66.5 平方米。用这14 种户型可以组成 2 种单元，再根据不同的建设地段和使用要求组成住宅个体。天津体院北社区是这套标准图的定型案例（图 5）。据统计，目前 1—13 区现状套均面积 61 平米，人均住宅建筑面积 24 平方米。户型功能不完善，方厅面积小，缺少会客空间，居寝不分离；厨房空间狭小，仅能摆放基本厨具，多占用阳台做饭，餐厅功能缺失，没有独立的用餐空间；卫生间空间狭小，淋浴、洗衣等功能混合（图 6）。住宅外檐设计比较简洁，缺少变化，千篇一律。随着第一代独生子女的生育高峰和二胎政策的开放，社会的家庭结构将会出现新的变化，老旧小区的户型布局已经不能满足当前居民生活基本需求。
来源: 作者自绘
3.3 老旧小区的配套和停车问题
天津居住区公共服务设施配置标准经历了1979 版、 1994 版、 2000 版、 2008 版、 2015 版数次制订和修编，设施需求和用地标准已经发生了较大的改变。随着城市发展和生活方式的变化，社区居民的公共服务设施需求也在发生变化。由于老旧社区人口过多，可用地缺乏，配套不管是在规模数量还是类型上都有差距。另外，公园绿化面积少，人均面积低也是普遍现象。尽管绿地面积少，但许多还被停车占用。
停车是更突出的问题。1994 年前，由于采取发展公共交通的策略，未预见家庭汽车保有量的大幅上升，我国住宅建筑标准和居住区规划规范中未要求配建停车位。此后虽逐步增加，但 2000 年前基本以 1:10 的比例配建，与现在的小汽车保有量差距巨大，“停车难”问题突出，亟需得到改善，但苦于社区建筑密度高，没有建设停车场或停车楼的用地。
3.4 老旧小区社会治理机制不完善
传统居住区规划是以公有产权、福利分房和集中统一日常维护管理为基础的规划设计模式，政府单位建房，居民租住住房缴纳租金，房管部门或产权单位管理和维修住房。改革开放后，开始逐步提高租金并出售成套的公房给个人，改善了房屋维修的状况，但没有建立类似维修基金的长效机制。至今，不少老旧小区产权比较复杂，有公产房，有居民购买的公产房，还有企业产等，一般由地方国企下属的物业公司托管，除了保洁等基本服务外，也几乎没有物业管理。即使通过综合整治设立了物业管理，物业费也只够日常运营。由于没有维修基金，大的维修需要政府持续投入，一次性维修后的后期维护仍然是问题。由于产权复杂，许多产权户主把房屋出租，本人不在小区居住，造成大部分老旧小区没有成立业委会，小区问题主要由居委会、街道协调解决，缺乏居民自主协商治理的长效机制。
4 天津老旧小区居民自主合作更新改造的思路
4.1 改造目标和关键问题
总体看，老旧小区规模大，住房标准比较低，人口密度大，配套欠缺，缺乏日常维护机制和社会长效治理机制。天津已经提前进行了 3 轮老旧小区综合整治，市区政府投入了大量人力物力财力，保证了居民生活安全，改善了环境，但由于长效管理机制实施效果不佳，出现了综合整治后的小区部分设施很快损坏的现象，居民意见比较大。另外，当前开展的加装电梯工作，由于引发不同楼层住户之间的矛盾，涉及采光、噪音，特别是房屋价值问题，难以协调，进展较慢。而且，老旧小区综合整治目前社会资本没有进入的动力，杯水车薪，完全靠地方财政资金投入，难以为继。所以，必须从根本上解决我国城镇老旧小区问题，要认真分析现状问题和成因，找准关键问题，对症下药。
要实现第二个百年目标，满足人民对美好生活的向往，在 2035 年、 2050 年，老旧住宅、老旧小区改造要达到中等发达国家标准是总的目标要求。在住建部门已着力解决建筑安全加固、老旧管线更换、公共要素补建问题的形势下，天津老旧小区工作下一步的关键问题和工作重点就是提高人居住宅建筑面积和套均建筑面积，改善住房本身品质，使户型合理化。这是无法回避的挑战。
4.2 对多层老旧住宅楼实施彻底更新改造的模式探讨
老旧小区住宅的设计使用年限是 50 年，现在许多已经超过设计年限。而且，当时的历史条件下，住宅设计标准普遍低下，大部分是砖混结构，房间小、承重墙比较多，不宜改造；管道年久失修，节能等方面考虑更少。单纯从经济投入和改造效果看，拆除重建可能比更新改造更合理。但目前的老旧小区普遍密度很高，无法再靠提高容积率来获得资金平衡，因此，传统的棚户区改造和房地产开发模式不可行。另外，政府自身债务负担沉重，无力也没有法定职责进行大规模拆除重建；大规模拆除重建难以统一居民思想，考虑居民不同的需求，可能带来一系列社会矛盾和问题。所以，老旧小区面临“拆不起、无法拆”的现实。另一方面看，随着《民法典》颁布实施和居民产权意识的增强，居民对自有住房进行更新改造是一种权利，包括合户和拆除重建，政府应该支持和保证。对于多层老旧集合住宅来说，关键是需要居民合作协商、同步实施。北京、上海、厦门等城市有这方面的案例，国外也有成功经验。由此，以居民自主合作式更新改造是可行的方向，是一种城市老旧小区微更新的模式。
整体看，天津老旧小区区位比较好，交通和配套相对完善，建筑以多层为主，地块面积适中，形成了多样的城市生活街道。基于单元或一栋楼的微更新改造，可以保持老的城市肌理，优化老旧小区功能结构，促进人口合理流动，减少户数和住房套数，使电梯加装更合理；改善停车位缺少、配套设施不足的问题。实际上，北京菊儿胡同改造就是这样一种模式。我们也可以学习欧洲的经验，对多层住宅进行结构性改造，增加建筑面积，提高居住水平。要做到这种微更新，除确保多层砖混住房改造的技术可行性之外，关键是要建立一套与此模式相适应的组织方式和规划建设管理、社区管理新机制。
4.3 实行“居民自主、社区互动、银企参与、政府支持”的改造原则
鼓励在地居民自主合作，合法地对老旧小区、老旧住房进行更新改造，引导市场化力量，包括金融机构、中介和企业等市场主体广泛参与。多种操作形式互为补充的老旧小区改造市场化模式的探索意义深远，对于建立老旧小区更新改造以及后期物业管理、社会治理的长效机制具有重要意义。结合近年来相关项目实施过程中的困境，对于多层为主的老旧小区升级改造对象、政策需求、操作路径等要点进行分类研析，笔者提出适合天津市多层为主老旧小区升级改造的改造原则、规划路径与实施组织方式。
老旧小区“居民自主、社区互动、银企参与、政府支持”的更新改造原则和实施组织方式，是总结了天津多年来城市更新改造和老旧小区综合整治的经验，结合当前的实际，在国家完善基层社区社会治理和《民法典》颁布实施的大环境下提出的，目的是发挥居民的主观能动性，鼓励在地居民自主合作，更新改造自己的家园，管理自己的家园。同时，鼓励市场化力量，包括金融机构、咨询机构和开发施工企业参与小区改造，提供专业化的服务。政府提出支持政策并积极引导。
4.4 天津老旧小区更新改造与新型社区和公租房建设互动
天津主城区由中心圈层、外环线周边地区和近郊区 3 个圈层组成，每个圈层存在各自的问题，但都无法靠自身解决，需要协同。快速环以内的中心圈层，面积 145 平方公里，现状人口 340 万，人口密度平均 2.34 万人 / 平方公里，人均公共绿地只有 3 平方米，包括五大道等 14片历史文化街区和城市中心商务区、中心商业区、文化中心、体育中心等主要功能区。其他大部分是 20 世纪 80 年代以来建设的以 6 层为主的条式多层和少量塔式高层居住区。其中在20 世纪 90 年代末住房制度货币化改革前建设的老旧小区问题比较严重，需要整体的更新改造。该区域有大量的优质学校、医院等公共设施。七普显示，该区域人口郊区化外迁明显，但子女还在市中心就学，造成早晚高峰市中心交通拥堵严重。同时，人口老龄化严重，城市缺乏活力。老旧住宅即使加装电梯，也难以满足老年人生活需求。
外环线周边地区和近郊区圈层目前还有大量待出让的居住用地，而近年来天津人口增值出现停滞。按照在编的国土空间总体规划，到2035 年至 2050 年，天津人均住宅建筑面积需要增加到 40 平方米左右。经初步测算，中心圈层如果使人均住宅建筑面积从现状 24 平方米增加到 33 平方米，要疏解约 90 万人口。这是未来15 到 30 年天津中心城区面临的最大挑战，也是城市实现转型升级的机遇和关键之战。要实现这一目标，必须解决两个关键问题，一是外围新型社区一定要达到 2035 年、 2050 年中等发达国家的水平。要完善住房制度，坚持市场化方向，面向广大中等收入家庭提供房价收入比合理的康居住房；要尽可能降低开发强度和建筑高度，尽可能减少集合住宅数量，避免形成新的问题；要增加住房的多样性，满足多种需求，繁荣住宅建筑传统文化。二是形成人口疏解的动力机制，这个机制必须依靠市场，政府从政策上给予引导和支持。比如，结合过去在城市外围建设大量公租房效果不佳的经验教训，政府不再集中建设小户型公租房，而是采取收购老旧小区中存量小户型的方式解决。这些位于老旧小区的公租房一般区位好，配套完善，可以作为年轻人和外来人口落户的首套住房，增加城市活力。这些内容要纳入正在编制的天津国土空间总体规划（2020—2035 年）。
5 改造模式研究——以体院北环湖东里为例
5.1 社区概况
体院北是天津震后兴建的 14 片居住区之一，代表了 40 年前最先进的规划理念。规划用地约 138 公顷，现有居住人口 5 万人，人口密度 3.6 万人 /km，建筑面积 113.5 万平方米，人均居住面积 23 平方米，目前是典型的老旧小区，近年开展了多轮综合整治，但人居环境仍然面临人口密度高、人口老龄化、住宅户型面积过小等问题，套型功能缺失；住宅建筑多为 6~8 层，无电梯，老龄人口出行不便；有停车无序、数量不足等老旧小区的共性问题。
在对体院北进行整体研究、提出总体思路的基础上，我们又选取环湖东里深入研究（图7）。环湖东里位于体院北的核心位置，是体院北 13 个居委会社区之一，由后来新建的商品房和旧的多层住宅小区组成，本次研究以多层老旧小区部分为主。
5.2 三种改造模式
我们学习借鉴北京、上海、厦门等城市的先进经验，参考欧洲、北美和日本最新老旧居住区和住宅更新改造的经验，结合天津的实际，归纳形成自主合户式改造（图 8） 、自主申请式（图 9） 改建和功能转换式重建 3 种改造模式，其中模式二自主申请式改建可以进一步细分为申请式扩建、申请式翻建和申请式加建 3 种细分模式。
来源: 作者自绘
5.2.1 模式 1 自主合户式改造
改造目标：针对住宅居住标准低、套型面积小、户型功能缺失的根本问题，采取最小改造单元、最少干预程度的原则，允许居民通过二手房屋交易、合户对户型进行自主改善。
改造方式：居民通过自主协商、二手房屋交易进行户型改善。改善发生单位为两户相邻住户，其中住户 A 整户出售自主住房产权（或承租权），由相邻的住户 B 购买其房屋进行打通改造。或者由相邻的住户 B 和住户 C 共同购买，协议划分住户 A 面积，进行打通改造。通过改造，增加套型面积，提升厨房、卫生间舒适性，增加客厅、餐厅、书房等居住功能。
政策需求：主要为限购、贷款和不动产登记方面。此种合户改造目标是满足居民多元化的改善型生活需求，由此，合并中的第二套住房不计入限购指标，可以按照首贷执行相应首付和贷款利息。在合并施工验收后，可将两个原房产证合一为新的不动产权证。
导则引导：政府规划和住建等部门深入开展老旧小区、老旧住房改造研究，组织科研机构和企业科技攻关，解决结构、安全、保温、管线改造等难题，提供户型合并改造指引和户型优化引导方案，为居民自主改造提供技术支撑。可以通过示范项目进行探索和引导。结合1980 年《天津市职工住宅设计标准》的 14 个标准户型为基础，通过对居民当前需求的调查和未来生活方式的研究，要提供具有实际推广改造价值的户型改造模式引导，形成多元化的改造菜单，降低住宅建筑改造的设计成本，同时促进装配式家具产品的模块化研发，增加老旧住宅改造产业化、部品化的可能性，整体降低改造成本，拉动广泛的改善型消费。
5.2.2 模式 2 自主申请式改建
· 模式 2—1：申请式扩建
改造目标：针对老旧小区产权复杂、意愿难以统一的特点，采用原建筑主体不拆除、原有住户无需须搬家、住户生活最小干预的原则，结合老旧住宅结构加固、加装电梯开展原地扩建（图 10） 。最小改造单位为一个单元，适用性最广，协商成本最低，可作为最主要的改造模式。最好与合户结合使用。
改造方式：通过外套式加固，拆除原有住户阳台，住宅楼梯南北两侧外扩，结合加固设计进行原地扩建。每户增加面积不得超过原面积的 15%，产权归改造涉及业主独立所有，集资方式为业主自担。
· 模式 2-2：申请式翻建
改造目标：针对老旧小区住宅建筑未来将达到使用年限、结构老化、用户私自装修改建造成安全隐患、产权公私混杂难以整体改造等问题，采用改善根本问题、降低改造成本的原则，以栋为单位，引导居民自主决策对于老旧住宅进行原地翻建。
改造方式：在原用地范围内（建筑轮廓线基本不变）进行原地翻建，其中单栋申请式翻建改造可增设坡屋顶及电梯。增加面积不得超过原面积的 15%，集资方式为业主自担或市场化企业参与。经居民自主协商，原则上按照每户原有产权面积划分户型。规划管理部门控制整体建筑面积及户数不增，鼓励居民结合面积腾挪和自主腾退，改善居室面积和户型功能。
导则引导：提供建筑改造指引，形成落地翻建方案，促进居民自主选择，建立共识。远期结合天津老旧小区建设实际，以 1980 年《天津市职工住宅设计标准》的 14 个标准户型为基础，通过对居民当前需求的调查和未来生活方式的研究，结合标准层模式形成分类指引，促进同标准层基础上多种户型的创新设计，鼓励落地翻建类的建筑设计创新，促进装配式建筑模数化的定向研发，提高老旧小区改造产业化科技化可能性，降低改造成本，拉动更新产业。
政策需求：翻建的同时，在周边条件允许的情况下，可适度增加建筑面积用于公共要素补建、自有面积补建，并明确不得改变原有城市肌理，原则上不超过原有建筑轮廓、不影响相邻住宅日照等。
· 模式 2—3：申请式加建
改造目标：针对原上海模式的瓶颈问题，明确户数不增加、按照 15% 兼容性要求扩容主要用于补充停车和配套的原则，以栋为单位，引导老旧住宅结合加固改造增加层数，增加配套空间；同时腾挪一层住户，破解电梯加装难题。申请式加建改善以首层整层为改善单位，在相关政策和模式导则引导下，整栋楼居民达成一致即可提出申请（图 11）。
改造方式：在符合城市规划的前提下，部分楼栋有加梯条件，老旧小区住宅房屋所有权人可申请自主集资或筹资改造，改造方式为原地加层，解决一层住户加梯矛盾。结合建筑加固，原地加建一层，增设坡屋顶及电梯，鼓励增加地下室空间。首层疏解原居住功能，改变用途于本小区配套、停车、就业等服务功能。增加面积不得超过原面积的 15%，产权归改造涉及业主共同所有，集资方式为政府补贴业主自担或政府补贴市场化企业参与。增加的首层面积除配套、创业就业空间等功能，非临街空间可改造为停车功能，出售或出租所得归所有业主共有。一层疏解首层住户至顶层，原一层封闭小院面积腾挪至坡屋顶阁楼空间。
政策需求：老旧小区改造允许应用 15% 兼容性政策，用于增加车位、配套，增加部分可由业主共有，纳入物业运营和公共服务设施运营收益。
市场参与：运营企业可考虑以收购改造、租赁改造、新增设施建设等方式，承担老旧住宅首层住宅改造为停车、公服、双创空间的代建、托管租赁及老旧住宅收购后装修、改造、合并后出售等业务，支付住户疏解支出、加层及首层停车改造支出，获得住房出售、租金收益、政府购买服务等收益。
5.2.3 模式 3 功能转换式重建
改造目标：针对老旧小区中极少部分难以通过模式 1、 2 升级改造的户型，可以按照城市更新的模式，由一栋楼或一个小的片区居民自主与房地产开发企业协商，实施成组功能转换式重建，即居民全部异地安置，采用市场化开发方式进行居住功能腾退。疏解后住宅用地改变性质，用于城市产业植入或配套功能提升，实现提升人居目标、降低人口密度、提升社区功能和房地产开发升级的目标。
改造原则：用地性质调整为非住宅用地，居住户数清零，公服功能不减少；容积率（计容面积）可适度增加；引入产业功能和服务型公寓功能，促进职住融合；补充公共要素短板（公服、停车、绿地）；兼容混合用途，吸引市场投资。
政策需求：城市外围住宅用地开发与老旧小区功能转换结合，政府和政策性银行在规划、土地、产权和长期贷款方面给予支持，提供地块捆绑容量转移平衡。例如，以等价值房产面积置换等方式，促进居民用老旧小区小户型住宅，等价值换取城市新建区域中等户型住宅。可采用房票、奖励清单等政策工具促进居民向特定新建区域聚集，减少征收或收储、拆迁成本；允许应用 15% 兼容性政策，用于增加车位、配套，增加部分可由业主共有，纳入物业运营和公共服务设施运营收益；原住宅用地容积率可转移到外围地区，或于外围公建用地指标置换，老旧小区原划拨用地在更新过程中进行有条件的协议出让，采取补缴土地出让金等方式，降低开发成本。同时，以改善人居标准为目标，有条件解除限购。以合并型改善为目的的购房需求，在合并施工验收后，可将房产证合一（合并中的第二套住房不计入限购指标）。
5.3 规划实施综合效果预测
我们结合环湖东里的实际住宅布局等情况，将 3 种改造模式组合联动，如扩建结合合户、翻建结合合户等方式，完成了环湖东里的更新改造方案。以环湖东里的更新改造方案类推到体院北整个街道社区，测算出全部老旧小区住宅实施更新改造后的效果。理想状况下体院北的人口密度由原 3.6 万人 /km2 改善为 2.6 万人 /km2，户数由 1.9 万户降为 1.4 万户；人均居住面积由原 17.8 平方米提升 24 平方米，户均面积由原53 平方米改善为 65 平方米，配套设施负荷减少，停车、公共服务设施不足状况得到改善。同时，老旧社区人口疏解成为外围新型社区人口的来源，老旧住宅更新改造可以成为新的产业，为城市发展提供新的动力。
6 实施组织方式与权责划分
6.1 居民自主合作更新改造
老旧小区更新改造的主体是全体房屋所有者，主要是已经参加房改并取得全部产权的房屋所有权人和拥有公房产权的单位或国有公司，也包括历史形成的长期租住在公有住房中的居民。除去地铁等公共设施建设需要征收拆迁外，目前政府只有责任和义务负责老旧小区环境和安全问题。而对于已经成套化住宅品质的提升，不是政府的责任，政府也不能动用财政资金。目前，我国还没有《住房法》，但对于住房困难和低收入家庭，政府有责任做到应保尽保。对于已经成套住宅的提升改善，居民自主更新改造是方向，更新改造的资金应该由房屋所有者和获益者共同承担。
由于是集合住宅，所以老旧住宅的更新改造只能是自愿合作完成。即使最小的合户更新改造，改造施工对左邻右舍也会产生影响，也需要与邻居协商。对于整个单元门栋或整栋住宅的更新改造，更须所有居民和产权人达成一致，方能进行升级改造。所以，合作更新是目前老旧住宅和小区更新的唯一路径。目前，我国还没有《城市更新法》，有些城市颁布了城市更新条例，也只是涉及多少比例居民同意整体小区更新改造事宜，不涉及居民自主合作改造的具体实施操作。需要根据《民法典》等法律原则，在实践中探索居民自主合作改造或建房的形式和路径，由改造涉及范围的所有居民共同或委托代表组成实体，自行委托具有相应资质的房地产或建设企业作为代建单位，做前期工作，按程序报相关部门审批，组织施工。房屋自主更新改造应充分体现所有权人意愿，要制订更新改造计划，委托制订更新改造方案，更新改造相关重大决策和集资、代建委托等各项事宜应经所有产权人按一定程序协商决定或经业主 100% 同意后实施。
6.2 业委会和社区居委会互动
“三分建，七分管”，对老旧居住小区同样适用。社区治理与长效机制的建立成为比物质空间改造更需要破解的课题。如何建立长效机制，实际就是在更新改造过程中摸索建立。居民通过就关系自身利益的问题进行讨论、谈判、合作，逐步在实践中建立居民自治的各种规则，是老旧小区更新改造成功的基础，也是最终目的所在。居民之间不交往或少交往，则纠纷就少。居民如加强交往，矛盾纠纷就会增加。不能为了减少矛盾纠纷就不交往。而老旧小区、住宅改造更新必须相互协商合作。像当年孙中山先生推广“罗伯特议事规则”一样，广大居民要学会相互交往的规则，提高国人合作的意识和能力。
位于老旧小区中的老旧住宅不是孤立的。尽管可以将小区土地进一步细分为专有用地和公共用地，便于分单元和楼栋实施更新改造，但许多公共问题还是需要社区协商解决。对于没有建立业委会的老旧小区，可以由居委会辅助指导。改造完成的老旧住宅可以按照先单元后楼栋建立分业委会，逐步形成完整的业委会制度，形成长效机制。
6.3 银企参与多方共赢
金融是现代经济的核心。老旧小区更新改造与新建商品房和二手房建议一样，需要银行等金融机构的参与和支持，鼓励金融机构创新金融产品，形成可持续的市场化融资路径，实际上也是金融机构新的业务领域。可通过设立新的住房按揭贷款形式支持居民合户改造和自主申请式改造。鼓励居民出售出租老旧小区住房，到新型社区购买改善型住房。设立专项贷款支持国有或私营企业收购或长期租用老旧小区住宅，进行改造后做出租住房使用。鼓励市场化力量和社会资金参与老旧小区更新改造，包括停车、太阳能、建筑节能、智能化等各类企业，引导以市场为主体、多种操作形式互为补充的老旧小区改造市场化模式的探索。
老旧小区更新改造需要中介机构积极参与，包括规划师、建筑师、评估师、房地产经纪人、律师、会计、审计、税务等，也需要房地产开发和施工企业、监理企业参与全过程，提供专业化服务，帮助居民实现更新改造达到高水平，实现互利双赢。
6.4 政府引导和政策支持
传统老旧小区综合整治都是民心工程，由政府兜底的想法深入人心。尽管政府一直宣传“谁受益，谁出资”的设想，但由于缺乏法律依据和成熟的机制，难以在操作中实际落实。在新形势下，老旧小区成套住房提升改善是居民自身的要求，政府职责在于出台各类政策和模式引导。要通过示范带动，制订各种更新改造标准和导则，实现居民观念从“政府要我干”到居民自主合作更新改造的根本转变，破解老旧小区更新改造的难题。
政府通过相关扶持政策，鼓励居民结合自身需求自主进行合作改造。鼓励居民购买改造后的成套公房，包括与政府或企业共有产权；鼓励户型合并或重组，如对以户型合并为目标购房的居民，且通过改造完成合并的，可返还一定比例的购房契税。
对于整栋申请式重建类，政府各部门提供一站式服务，绑定加装电梯补贴和老旧小区更新改造现有支持政策，帮助协调市政设施增容等事项的办理；促进原划拨用地在更新过程中进行有条件的协议出让，促进兼容性政策落地；同时鼓励增设坡屋顶、开发地下空间等。
对于整地块功能改造类，政府可以容许老旧小区地块与新型社区开发地块捆绑和容积率转移等方式，使改造方案可行。在促进老旧小区人口向外疏解、降低老旧小区人口的同时，促进新型社区土地出让和商品房销售。
政府应尽可能采取给予老旧住房更新改造过程中以及后期运营的减免税收等方式。改造资金由涉及范围内的受益居民共同出资，体现权属主体对于房屋改造的主体责任。政府可以依法给予必须的财政资金支持，除加装电梯补助资金外，今后结合节能减排，增加建筑节能改造、绿色建筑奖励、海绵城市建设等资金支持。要制订规则，建立几方共管账户，加强监管，保证资金安全，避免形成新的社会问题。
在新形势下，在人居环境持续改善的发展目标下，老旧小区自主合作更新改造成为城市发展不可回避的问题。本研究放眼长远目标，突破老旧小区环境整治的传统思维，关注住宅内部功能和人居标准的真正提升，提出多层为主的老旧小区、多层老旧住宅居民自主合作更新改造的模式和建议；突出规划的公共政策属性，带动各方广泛参与，汇集多方资源，助力老旧小区根本性的改善。通过民生改善促进城市发展，以期让老旧小区更新不仅是提升环境品质的改造工程，而真正成为满足人们对美好生活向往、重构社会治理关系的有效载体。
参考文献
来源：UrbanDesign.
探索住区—城市联动的老旧小区改造“昆山之路”
老旧小区不能胡乱改！三部门发布老旧小区改造工作要求
城镇老旧小区改造调研与思考
国务院办公厅关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见
老旧小区改造的典范——北京劲松北社区改造
老旧小区