当前正值我国优化区域经济格局并建立国土空间规划体系的关键时期。城市群层面的国土空间规划是国土空间规划体系中的重要环节，也是推动区域治理现代化的重要手段。《成渝地区双城经济圈国土空间规划》是国内第一个跨省城市群地区的国土空间规划，在国土空间规划改革的要求下，其工作目标、工作内容和编制方法上都在成渝地区前期的区域规划上有所突破，对其他地区开展区域国土空间规划编制工作具有重要借鉴参考价值。
本文为文章导读形式，全文刊载于《城市规划》2022年第11期，欢迎分享。
【作者简介】
张圣海，中国城市规划设计研究院西部分院院长，教授级高级规划师，中国城市规划学会山地城乡规划学术委员会委员
吕晓蓓，哈尔滨工业大学博士研究生，中国城市规划设计研究院西部分院总规划师，教授级高级规划师，中国城市规划学会国外城市规划学术委员会委员
谢 亚，中国城市规划设计研究院西部分院工程师
赵 倩，中国城市规划设计研究院西部分院高级工程师
张 力，中国城市规划设计研究院西部分院规划二所所长，高级规划师
成渝地区区域规划的历史回溯
成渝地区一直是国家区域战略布局的关键地区，回顾自21世纪以来成渝地区的多轮区域性规划（城镇群/城市群规划），可以折射出我国区域治理和规划改革的演进历史和阶段特征（图1）。随着国家规划体系改革的推进，由不同部门牵头编制的区域规划呈现出阶段性分异和融合的特征。但随着国家规划体制改革的深入推进，可以预见，未来发展规划与空间规划在区域治理中的目标定位和分工差异将会更加明晰。
图1 区域规划演变历程
城市群国土空间规划在规划体系中的定位和特点
2.1 规划定位：国土空间专项规划
城市群国土空间规划，往往是跨省、市界的区域国土空间规划，是规划体系中一类特殊的中间层次规划，它不仅要发挥上传下达的衔接关系，更面对复杂的地方协调和部门协调关系。其本质是一种指导区域协调协同发展的国土空间专项规划；其主要的规划对象是由上级规划确定的跨行政边界的连片重点地区，这类地区一般经济社会活动联系紧密区域以及承担重大战略任务的特定区域；其核心的工作目标是贯彻实施重大区域战略、协调解决跨行政区重大问题，指导特定区域协调协同发展的专项规划工作（图2）。 图2 城市群国土空间规划在“五级三类”国土空间规划体系中的定位
2.2 价值作用：以空间优化促进区域协调发展
相较于省市级国土空间规划或区域发展规划，城市群国土空间规划的核心价值在于利用空间规划这一重要的治理手段推动区域协调发展，因此需要突出“区域协调”和“空间规划”两大基本作用。突出区域协调：立足协调视角，通过发挥资源整合优势协同落实国家战略，通过谋划空间措施解决区域间冲突。坚持空间属性：应坚持“从发展入手，在空间落地”的工作思路，在落实重大区域战略要求的基础上，更加突出空间资源的基础性、底线性和长期性安排；聚焦空间安全、空间治理、空间效率和空间品质等重大问题；强调对跨区域空间的保护、管控和通道预留等相关内容。2.3 技术路线：战略性和协调性两条主线
城市群国土空间规划的基本属性决定了需要采取自上而下的空间战略部署和自下而上的区域协调衔接两条并行不悖的技术路线，但最后都应归集于真正发挥作用的一张区域空间蓝图，一揽子区域共同行动，一个重大项目库，以及一系列的重要的空间政策建议上。战略性主线: 把城市群作为一个“点”，在全国乃至全球层面确立战略定位和战略目标，识别支撑战略定位的核心空间资源，谋划融入更大区域的空间支撑体系；协调性主线：将城市群作为一个“面”，分析内部的区域关系和相互矛盾，自下而上的协调空间矛盾，整合资源配置，衔接空间方案。2.4 成果特点：要做“有限规划”，更要做“有效规划”
城市群国土空间规划应引导相关利益主体从对区域内部资源的争夺，转向共同用好区域的发展资源和提高区域资源的利用效益，是追求“1+1＞2”的共识共赢，而非简单执行“2=1+1”的硬性分配。“有限规划”：规划应严格遵守和落实上级国土空间规划提出的区域指标管控要求，将其作为区域空间资源配置和优化的刚性前提，但应避免与区域内各级政府在规划行政事权上的过多交织，更不必简单重复省市级国土空间规划中行政约束和管控内容，否则不仅难以达成共识，而且更会对省市县国土空间规划的编制和实施造成不必要的干扰。“有效规划”：集中贯彻落地重大区域战略、协调解决跨行政区重大问题和指导区域协调协同发展，将规划研究的重点聚焦在可以跨界合作的生态保护、设施共建、产业协同或服务共享等切实可行的领域上。
成渝地区国土空间规划的重点内容
3.1 凝聚战略共识，优化空间格局
推动区域合作的前提在于相关各方对区域共同面对的核心机遇和关键挑战具有基本共识，且形成共同的发展目标和战略方向。本次《成渝国土空间规划》从国家战略层面提出“西链陆海、东接三群”成渝地区一体的对外开放格局和区域协调方向，确立“盆周生态保育、盆中优化协调”的国土空间开发与保护总体方针和以流域为重点的生态保护总体格局（图3）。在上述共识基础上，各方以空间规划为平台，共同识别了区域开发与保护存在的局部冲突，重大基础设施和空间资源配置中的矛盾，进而针对耕地保护、生态保护、水资源和城镇建设等专项空间资源提出区域统一的优化配置和管控要求，形成区域国土空间开发与保护相协调的总体格局。 图3 成渝地区双城经济圈国土空间格局示意
3.2 把握发展趋势，聚焦重点地区
在城市群区域空间的演化中，始终贯穿着“极化与均衡”的交替，如何平衡这对关系决定了区域空间资源分配的基本导向。成渝地区相较于京津冀、长三角和粤港澳等成熟的城市群，本身仍处于空间相对极化的成长期。本次《成渝国土空间规划》提出，以高质量的极化发展引导高水平均衡发展的总体思路，既要提升中心城市、都市圈的能级和带动作用，又要面向更长远的目标，识别未来的潜力增长地区，除了关注重庆、成都中心城区和都市圈等发展优势地区以外，还关注都市圈以外川渝毗邻地区的次级城市。未来随着边界地区交通的改善和川渝合作机制的完善，这类“边界”城市将迎来新的发展机遇。
3.3 强化项目导向，推动共同行动
谋划区域多方的共同行动，做“行动式”的规划，是推动规划有效实施的重要方式。本次《成渝国土空间规划》将区域合作行动计划聚焦在对外交通提升、廊道基础设施、生态跨流域治理、边界地区产业协同、公共服务共享等易实现“共赢”的领域。为了能将行动计划落到实处，规划不仅统筹了两省市国土空间规划中的实施计划，还广泛协调了各地市的“十四五”发展规划和各部门的区域专项规划，将涉及空间保护与开发的项目整合形成了成渝地区空间协调合作滚动项目库，还建立了年度项目共同报送制度和合作审批制度等动态管理机制。
结语
城市群层面的区域性国土空间规划是影响我国区域发展与空间现代化治理的重要手段，也是国土空间规划体系中不可或缺的重要环节，它既要强调“空间规划”的技术内核，又要突出区域协调的战略引导作用，从管控型规划走向协调引导型规划，从蓝图型规划走向行动式规划，将国家的区域战略任务一步步转化落地到具体的区域空间之中。目前成渝地区国土空间规划编制工作基本完成，审批工作还在进行中，但通过编制过程中与区域内各级政府及部门密切沟通，规划达成的很多区域共识已经纳入各级国土空间规划或成渝的各类专项规划当中，特别是对于两省市在边界地区的空间合作及平台建设发挥了指导和协调的作用。
注：《成渝地区双城经济圈国土空间规划》由自然资源部空间规划局、四川省自然资源厅、重庆市规划和自然资源局联合组织，由中国城市规划设计研究院、重庆市规划设计研究院、重庆市交通规划研究院、重庆地质矿产研究院、四川省国土空间规划院、四川省国土科技研究院、成都市规划设计研究、中国地质调查局成都中心和中铁二院工程集团有限责任公司组成的编制组共同编制完成。
来源：城市规划.
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