业务前沿 | 解读企业参与政府主导型城中村改造项目的实施模式困境

Original 唐梦沅许强穆耸中伦视界 2022-08-01

欢迎点击上方 中伦视界 关注我们

前言

2015年召开的中国中央城市工作会议中明确提出“加快棚户区和危房改造，有序推进老旧住宅小区综合整治，力争到2020年基本完成现有城镇棚户区、城中村和危房改造”。目前离2020年的计划目标日越来越近，各地也将棚户区、城中村和危房改造工作提升到了新的高度。如浙江省乐清市在今年3月1日市委、市政府召开的全市城中村改造工作动员大会上即明确指出“城中村改造窗口期不容错过”，并要在“两年内实现中心城区核心板块城中村‘清零’的目标……”

在实践层面，随着近年来国家在土地投资与开发领域陆续出台各类政策文件，对于城中村改造项目的操作实施方式也在不断地革新（包括财政部于2018年3月30日下发《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金〔2018〕23号），对于国有金融企业为政府提供融资又进行了进一步严格限制），在本文中，我们将结合相关重要中央政策文件对企业参与由政府主导的城中村改造项目的实施模式及可能存在的政策性障碍进行解析。

一

城中村改造适用的法规政策解析

建设部课题组2007年发布的《城中村规划建设问题研究》对“城中村”作出如下定义：“改革开放以来，随着我国工业化、城镇化的快速推进，在许多城市中形成了一些已经位于规划区内、周围被城市己建设用地包围，但在土地权属、户籍、行政管理体制上仍然保留着农村模式的农民居民点，被称为城中村。”

笔者于2010年曾撰文对当时城中村改造项目的法律环境及企业投资模式进行研究，我们发现，至本文撰写之日，国家层面对于城中村改造仍未出台专门性规定，但对于和城中村改造齐名的棚户区改造而言，却一直是中央发文的重点。我们理解，该等差异是与两种改造项目的特点直接相关的，棚户区改造（或狭义上的棚户区改造）所针对的是国有土地，是旧城翻新工程，而城中村改造所针对的是集体土地，其主旨在于改变城市规划区中的集体土地的土地性质、调整农村集体的生活与体制形态，涉及多类群体的利益，且涉及的工作内容除了土地的征收与开发外还涉及村集体的改制及对村集体财产的整合利用等特异性问题，在中央层面较难通过统一的程序性要求来指导全国城中村改造实践。

需要澄清的是，就棚户区改造项目所适用的政策规定并不能一概与城中村改造项目混用。虽然在《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》（国发〔2013〕25号）中规定，“在加快推进集中成片城市棚户区改造的基础上，各地区要逐步将其他棚户区、城中村改造，统一纳入城市棚户区改造范围，稳步、有序推进。”但具体到各个省市，对于没有明确将城中村改造纳入棚户区改造范围的地区，则可能存在城中村改造项目不能全部适用棚户区改造政策规定的情况，这其实是与我们上文所述两种改造项目的特征差异分不开的。

基于上述原因，在不同省市落地的城中村改造项目模式均有其不同的特点，但同时因受到中央政策的统一调整与制约，也具有一定的同质性问题。

二

城中村改造项目实施模式分类

在操作层面，由于城中村改造项目具有操作复杂、资金需求大等特点，无论是由政府还是被改造的村集体自行进行改造，其实践难度均是可想而知的，也因此，国务院发布的《关于加快棚户区改造工作的意见》中，除要求各地逐步将城中村改造统一纳入城市棚户区改造范围外，该意见也明确棚户区改造的政策导向为“鼓励民间资本参与改造。鼓励和引导民间资本根据保障性安居工程任务安排，通过直接投资、间接投资、参股、委托代建等多种方式参与棚户区改造。要积极落实民间资本参与棚户区改造的各项支持政策，消除民间资本参与棚户区改造的政策障碍，加强指导监督。”

但是，城中村改造项目本质为政府主导下的民生工程，并如我们前文所述，各地方政府对城中村改造项目采取一地方一规定的处理方式，地区政策差异明显。因此，社会资本是否可以参与以及如何参与城中村改造，在很大程度上取决于当地的政策要求。具体而言，落实到地方政策层面，根据改造主体的不同，城中村改造项目的实施一般可分为三种模式：政府主导型、企业主导型和村集体主导型。

（一）政府主导型

较多地方城中村改造项目采取的是政府主导的改造模式，比如河北省保定市、浙江省杭州市等地在政策中明确城中村改造项目由政府主导、市场运作，并指引政府可通过购买服务等方式选定企业在政府的主导下参与城中村改造。政府主导型城中村改造的主要特点为政府是城中村改造项目的开发主体，在很大程度上需参与改造整体过程，并且对于项目进度及整体程序的把控与要求较为严格，如引进企业合作或参与开发的，相应的遴选程序也要在政府的严格把控下进行。

部分地方会要求由地方政府下属政府平台公司负责具体实施城中村改造，比如河北省保定市要求成立“城中村改造地产集团”，以组织城中村改造的具体拆迁征收、安置补偿、资金筹措等工作[1]，但该等企业为政府平台公司，其实质仍是在政府的主导下开展改造工作。

不过，由于城中村改造项目涉及对村集体及村民财产的处置，因此即便是政府主导型改造项目，一般仍需采取自下而上的程序，在村委会或村集体组织下经村民对实施方案及安置补偿方案进行讨论通过后，逐级上报至区级/市级政府以开展具体实施程序。

（二）企业主导型

由于相较于村集体和地方政府，企业更具备资金和开发经验的优势，企业主导型曾经是我国城中村改造的主要模式。与政府主导型项目相比，企业主导型项目更多依赖于企业的主观能动性，对实施方案、具体开发运营模式上企业拥有较大的主导权，因此该种模式较为受企业欢迎。例如，西安市在2005年以前对城中村改造采取的“自筹资金、自我改造、自我安置”的模式，给予城中村改造实施主体很大的自主权，由于开发企业具备资金和经验优势，实质上变成企业主导型的模式。[2]

但我们也发现，企业主导型项目过于依赖于企业的资金能力与开发能力，且缺乏政府宏观角度的规划和监管，在实践中出现不少问题，也引发政府反思。部分地方也在逐步缩减企业在城中村改造项目中的主导地位，如昆明市政府表示多年来改造工作进展缓慢，多个项目因开发商资金断裂等问题而长期停工，因而也逐步明确要以政府主导，通过政府购买服务等制度推进项目，又如河北省廊坊市，廊坊市此前允许将城中村项目地块通过招拍挂程序出让给实施主体进行统一、整体的改造，给予企业较大的自主权空间，但随着政策的不断出新，从规定口径上更加强调政府的统一主导，其2017年公布的《廊坊市关于加快推进市区城镇棚户区改造工作的指导意见》中也只是原则性的规定“房地产开发企业依法取得改造项目用地后，应当及时办理相关手续，在改造方案约定期限内完成回迁安置住房建设并交付使用”，并已明确城中村改造基本原则为“政府主导、市场运作”。

（三）村集体主导型

由村集体（改制前或改制后）主导进行城中村改造，有利于充分调动村集体的主观能动性，最大限度地提高改造效率。比如广州市施行的是一村一政策的模式，由集体经济组织或改制后的经济体筹资并主要负责城中村改造的具体工作；又如陕西省西安市的规定允许在村集体改制完成后，由改制后的新经济组织或投资人成为城中村改造主体，制定补偿安置方案、实施拆迁安置工作等。

村集体主导的模式下，村集体可在当地政策框架下与投资企业形成合作关系共同进行改造，但相比政府主导和企业主导模式而言，村集体一般法律意识较为淡薄，且城市更新及土地开发的经验欠缺，对于城中村改造这一难度较高、技术性较强的开发项目，参与合作企业需尤为关注法律风险的防控与合作方式的论证。

三

企业参与政府主导型城中村改造项目的实施方式与政策困境

城中村改造项目内容广泛，涉及大量资金的筹集、城乡规划的编制、土地及房屋的收回、征收与安置补偿工作、土地前期开发、基础设施及公共服务设施的建设、集体资产的处置、集体经济组织的转制等相当多样且复杂的工作事宜，因此，单纯由政府及村集体自行改造开发可能在资金及经验方面存在困难，这也是大部分地区在出台城中村改造规定中均明确由政府主导，市场运作，鼓励企业参与的原因之一。但是，对于初入城中村改造项目的开发企业及其他实施主体而言，很容易找不到清晰的工作脉络，而在具备一定的操作经验后又会陷入看山是山的状态。近两年来，中央不断发文对土地开发、政府采购、预算编制与使用、集体用地的流转等进行规制，这些规定对于各地长期以来不规范的城中村改造模式带来了巨大的冲击，暴露了很多法律风险。

由于政府主导下的城中村改造项目受政策影响最大，我们将结合目前较为常见的企业参与政府主导下的城中村改造项目实施模式，简单梳理实践中存在的实施困境问题，以助于企业更好地理解城中村改造工作的法规政策风险点。

（一）以招标等公开方式选定企业负责资金筹措与实施具体改造工作

对于政府主导或由村集体主导的城中村改造项目，通过招标等公开方式筛选各方面更优的企业参与城中村改造为较为常见的模式之一（以下简称“委托改造模式”）。毫无疑问，能够参与到城中村改造工作的企业在融资与开发运营方面具备较大的优势与较强的能力，并可利用其开发经验有效地开展城中村改造工作。

对于委托改造模式的政策背景分析

在该模式下，其政策依据基本为地方性政策文件，属于对《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》（国发〔2013〕25号）鼓励和引导民间资本通过直接投资、间接投资、参股、委托代建等多种方式参与改造工作要求的具体落实。

我们认为，该模式是从土地一级开发的委托改造模式延伸而来。在该模式下，地方规定一般会允许政府将未来改造地块出让的收益全额用于改造工作，并通过明示或默示的方式允许企业参与土地出让收入分成。但是，该等模式下需要考虑到与国家法律层面的对接问题，包括是否与政府采购程序存在矛盾、如何与政府预算进行衔接等。尤其在目前中央对于政府违规举债、企业参与政府工程的要求较为严格的情况下，此前的地方政策规定暴露了不少问题。

委托改造模式的政策困境

（1）委托改造模式的政策规定基础是否扎实

委托改造模式为地方上广泛适用但缺少中央文件认可的操作模式，其操作形式类似于一揽子处理，将除政府应承担的职能外与城中村改造相关的全部工作打包交给企业实施与操作，这是在土地开发领域长期适用的工作方式（目前也受到了限制），该等模式类似于《政府采购法》大框架下的政府采购模式，但如细究其工作内容，又与政府采购模式存在差异。比如，政府采购的对象包括货物、工程和服务，但是，就城中村改造而言，企业提供融资可否被视为提供服务？如改造项目土地需通过另行招拍挂取得的，则如何界定该等委托改造的性质？安置房建设存在企业自建/代建等不同形式，是否均可纳入采购范围？基础设施建设如涉及企业长期运营的，是否属于采购服务/工程的范围？这些问题并没有在地方性的文件中予以解决。

基于上述因素，我们理解委托改造模式是一种适用广泛但程序上较为粗糙的改造模式，这也导致在中央出台严格规定管控政府行为的情况下企业需要谨慎考虑该等模式的操作问题。

(2)土地出让收入分成的困境

在土地一级开发领域，禁止企业参与土地出让收入分成已是老生常谈，《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》[3]（财综〔2016〕4号）中明确，“项目承接主体或供应商应当严格履行合同义务，按合同约定数额获取报酬，不得与土地使用权出让收入挂钩”。并在2018年新实施的《土地储备管理办法》（国土资规〔2017〕17号）中也明确对于土地前期开发工作“选择工程勘察、设计、施工和监理等单位进行建设”，确定了参与土地前期开发的企业角色可能仅局限于具体的建设、服务主体，其应获得与其工作相适应的报酬。

在委托改造模式下，负责土地一级开发并提供拆迁安置资金是企业最为重要的工作内容之一，也是企业最有可能收取超额收益的工作项目。但鉴于国家层面对土地一级开发土地出让收入分成的长期禁止性态度，就城中村改造项目能否与土地一级开发区别对待从而获得土地出让收入分成我们并不持乐观态度。但是，仅从中央的规定上讲，目前尚没有明确的政策规定禁止城中村改造项目中企业收益与土地出让收入相挂钩，也没有禁止由企业与政府方共享该部分收益。

(3)企业提供城中村改造融资资金是否涉及政府违规举债的探讨

根据《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综〔2016〕4号）规定“新增土地储备项目所需资金，应当严格按照规定纳入政府性基金预算，从国有土地收益基金、土地出让收入和其他财政资金中统筹安排，不足部分在国家核定的债务限额内通过省级政府代发地方政府债券筹集资金解决。”

根据财政部、发改委等六部门出台的《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）“地方政府举债一律采取在国务院批准的限额内发行地方政府债券方式，除此以外地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。地方政府及其所属部门不得以文件、会议纪要、领导批示等任何形式，要求或决定企业为政府举债或变相为政府举债。”

2018年3月28日出台的《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金〔2018〕23号）进一步规定“除购买地方政府债券外，不得直接或通过地方国有企事业单位等间接渠道为地方政府及其部门提供任何形式的融资，不得违规新增地方政府融资平台公司贷款。”

我们理解，上述规定均明确除兼备政府融资特性的PPP模式外，地方政府负债融资途径基本仅剩发行地方政府债券的方式（值得一提的而是，2018年4月财政部发布《试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法》（财预〔2018〕28号），允许地方政府发行专项债券为包含城中村在内的棚户区改造提供资金支持，为今后的棚户区改造、城中村改造资金来源提供了一定的出口）。

就城中村改造而言，土地前期开发、安置房建设、基础设施建设等大多为政府主导工程，改造费用需由政府承担，并需要由政府对企业支付改造报酬，但在委托改造模式下实践中大多会由企业先行负责提供大量的融资支持用于支付拆迁补偿费用、安置房及其他建设工程的费用等（较类似于工程中的垫资建设），并约定由政府对该等费用的成本及收益进行返还，收益中一般包含财务成本。严格来讲，该等垫资行为与上述规定是不兼容的，委托改造模式由于缺少明确的法律规定与中央政策规定依据，其中的融资工作是否会被认定为政府的违规举债行为的确存在一定的解读空间，在目前政策频出，口径趋严的环境下，企业应当关注目前的政策趋势，谨慎考虑违规举债的政策性风险。

（二）政府采购模式

政府采购模式是近年来较为普遍使用的企业参与政府牵头项目的模式之一，根据《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号），政府应在“教育、就业、社保、医疗卫生、住房保障、文化体育及残疾人服务等基本公共服务领域”加大政府购买服务的力度，并在非基本公共服务领域，“要更多更好地发挥社会力量的作用，凡适合社会力量承担的，都可以通过委托、承包、采购等方式交给社会力量承担”，表达了中央政府对推广政府购买服务模式的愿望。

在地方规定层面，部分省市也对城中村改造项目中政府采购模式的适用进行了专门规定，如保定市出台了专门性规定《保定市政府购买棚改服务管理办法（试行）》（保政办发〔2016〕8号），对于政府购买城中村改造服务进行了详细的规定，其规定的服务内容主要包括征地拆迁、安置房建设、安置补偿服务、公益性基础设施建设等。

对于政府采购模式的政策分析

无论是在城中村改造项目中还是其他城镇综合开发项目中，政府采购模式一度为企业与政府较为推荐的操作模式，不同于我们后文将提及的PPP模式，政府采购模式形式较为简单，且符合政府采购法的法律框架，更易为政府所接受，也易于企业平衡政策法律变动风险。

但是，政府采购模式下政府采购的范围难以涵盖融资行为，而融资工作为城中村改造项目中最为重要的环节，在没有企业融资支持的情况下，全部采取财政资金对于政府的财政压力较大，而对于发行政府债券的融资方式，由于有权发行债券的政府层级较高、操作并不灵活，在实践中并未能广泛地应用。当然，2018年4月财政部发布《试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法》为棚改/城中村改造项目融资提供了新的路径，可能会为地方政府债券市场注入新的活力并改变政府融资路径缺乏的现状，尚待进一步关注。

政府采购模式的政策困境

（1）结合目前最新的政策规定，政府购买服务的范围已难以涵盖融资行为，企业如作为服务提供主体同时垫资进行改造的，是否仍可获得政府对企业投入成本及收益的返还存在不确定性

根据《政府采购法》、《政府购买服务管理办法（暂行）》（财综〔2014〕96号）的规定及政策要求，政府采购服务的内容并不包括政府与企业间的投融资行为，在《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）（以下简称“财政部87号文”）中也明确规定，“严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围。”并且，在2018年3月中共中央办公厅印发了《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》（中办发〔2018〕15号），再一次强调“硬化地方政府预算约束，坚决制止无序举债搞建设，规范举债融资行为。”

因此，仅通过政府采购方式并不能使企业获得城中村改造的投资主体资格，企业如垫资进行改造的，可能被认定为地方政府违规举债，并在目前的政策环境下存在政府方难以为企业返还该等垫资成本及利息的风险。

(2)财政部87号文已禁止将土地前期开发、基础设施建设等工程列入政府购买服务项目

根据财政部87号文的规定“不得将……建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目。”

我们理解，财政部87号文旨在将服务与工程的政府采购分而治之，长期以来将土地前期开发、基础设施建设、安置房建设等各项工作均列入政府购买服务项目的操作模式已难以继续适用。不过，我们也认为，对于棚户区改造/城中村改造是否一并适用上述财政部87号文的规定[4]，可能存在解读空间。

(3)政府采购的时间周期问题

根据财政部87号文的规定“政府购买服务期限应严格限定在年度预算和中期财政规划期限内”。而根据《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》（国发〔2015〕3号）规定：“实行中期财政规划管理，由财政部门会同各部门研究编制三年滚动财政规划……通过逐年更新滚动管理，强化财政规划对年度预算的约束性……。”

因此，政府购买服务的期限应控制在中期财政规划的三年期限内。不过，由于财政部87号文同时也规定“党中央、国务院统一部署的棚户区改造、易地扶贫搬迁工作中涉及的政府购买服务事项，按照相关规定执行”，因此符合条件的城中村改造项目也是存在突破三年期限的可能的。

（三）政府和社会资本合作模式

政府和社会资本合作（即统称的PPP模式）是近年采用较为广泛的政企合作开发模式，在国家层面，《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》（国发〔2015〕37号）将城中村纳入了广义的“棚户区”概念，并规定“（二）推广政府与社会资本合作模式。在城市基础设施建设运营中积极推广特许经营等各种政府与社会资本合作（PPP）模式。各地应建立健全城市基础设施建设财政投入与价格补偿统筹协调机制，合理确定服务价格，深化政府与社会资本合作，推动可持续发展。”

在地方层面，除浙江省杭州市、河南省焦作市等地外[5]，鲜有地方性政策规定明确鼓励城中村改造适用PPP模式，不过，在实践操作中却有较多项目实例，根据“财政部政府和社会资本合作中心”网站公布的项目名称，涉及城中村改造的PPP项目多达30余例，因此，PPP模式下的城中村改造已具备一定的实操经验积累。

对于PPP模式的政策分析

与政府采购模式不同，PPP模式可视为政府主导项目的重要融资模式，其主要特点在于政府部门与社会资本通过合同约定就基础设施、公共设施等项目的开发建设展开合作，并共担风险共享收益。PPP模式的初衷在于通过社会资本对涉及交通运输、卫生、国防、教育及保障房进行建设并长期的经营来减轻政府负担，激活市场活力并抑制政府负债。

2010年后，PPP进入了其“黄金时代”，政策规定大量涌现，政策基调也是明确的鼓励支持。不过，由于我国缺少对于PPP体系的统一立法与类似英国财政部特别工作小组的统一指导机构，目前形成了财政部/发改委两部门同时领导PPP项目实施的局面。

我们理解，在政策上，PPP模式仍将作为中央主推的政企合作模式，在城中村改造项目中广泛适用。

PPP模式的政策困境

(1)PPP项目主体不能单独参与土地储备及前期开发的投资与建设

《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》（财金〔2016〕91号）规定“PPP项目主体或其他社会资本，除通过规范的土地市场取得合法土地权益外……不得作为项目主体参与土地收储和前期开发等工作”，即政策禁止PPP项目主体作为项目主体参与土地收储和前期开发工作。

但是，财政部公布的PPP示范项目及在“财政部政府和社会资本合作中心”中公示的PPP项目中，仍有部分城中村改造、产业园区项目的合作内容包含土地收储及前期开发的投资与建设等工作[i]，与上述规定可能存在不一致。而该等不一致是否意味着对于城中村改造项目而言社会资本可以一并进行土地储备前期开发，我们理解仍待进一步探讨。从中央政策上讲，我国历来避免一刀切地处理实际问题，而是通过抓重点、剪枝杈的方式逐步进行规范，因而91号文的规定很可能针对的是以PPP为幌子进行土地一级开发的伪PPP项目，但对于土地综合开发类项目，不能武断地将土地收储和前期开发相关工作排除在外，否则会给项目开发人为地带来困难。

(2)PPP项目收益模式的限制要求

PPP项目政策规定对于项目收益模式及收益来源的要求较为严格，包括地方政府不能承诺项目最低收益，也不得将土地出让收入与PPP收入进行挂钩等。

《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）中规定，“地方政府不得以借贷资金出资设立各类投资基金，严禁地方政府利用PPP、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债，除国务院另有规定外，地方政府及其所属部门参与PPP项目、设立政府出资的各类投资基金时，不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金，不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失，不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益，不得对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债。”

《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》（财金〔2016〕91号）“五……PPP项目的资金来源与未来收益及清偿责任，不得与土地出让收入挂钩。”

上述规定无疑对于传统的城中村改造项目带来很大影响，因为实践中很多项目均有地方政府通过各类形式为改造项目提供担保支持与政府信用支持，且很多将项目收益与土地出让收入进行挂钩，不过，抛开上述规定，PPP模式本身的论证机制也较为严格与复杂，在不违反政策规定的情况下如何保障企业利益与确定收益模式上仍存在很多可供探讨的空间与操作技巧。

四

对于城中村改造项目中企业参与二级开发的政策困境与路径探讨

探究企业参与城中村改造的商业目的，大多是需要通过参与城中村改造取得经营性地块从事开发项目进而取得收益，但在大部分地区的改造政策下，城中村改造项目中的经营性用地仍需通过招拍挂方式进行公开出让，因此对于参与城中村改造的企业而言，并不能保证取得片区内的经营性建设用地。不过就此问题而言，在政策规定与实际操作上仍存在一些可供探讨的出路，就此，我们在下文对该问题提出一些路径选择以供参考。

（一）城中村改造项目整体打包招标方式

实践中，部分省市采取将城中村改造项目整体打包进行招标等方式选定城中村改造实施主体，在城中村改造实施主体根据与政府及村集体间的合作协议开展改造与安置等工作的同时，也可获得部分经营性用地用于二级开发，在该类项目中，企业的主导作用是比较大的。

比如云南省昆明市《昆明市关于加快推进“城中村”重建改造工作的指导意见》中鼓励“积极探索引进资金进行一级土地整理统征储备及土地开发一、二级市场连动运作的可行模式，采取以“毛地公开交易”为主，‘净地公开交易’、‘城中村’改制后的经济实体自行实施改造等为补充的合法规、便实施、宜操作、形式多样的土地供应开发建设方式。” 贵州省贵阳市在其最新发布的《贵阳市棚户区城中村改造项目及拟改造项目土地使用权一次性招标的指导意见》（筑府发〔2017〕29号-附件六）中也明确了城中村改造项目及拟改造项目土地使用权应一次性招标的相关内容。

（二）采取PPP模式将确定项目投资主体和用地者环节合并方式

财政部发布《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目》（财金〔2016〕91号）规定，对于PPP项目用地，“依法需要以招标拍卖挂牌方式供应土地使用权的宗地或地块，在市、县国土资源主管部门编制供地方案、签订宗地出让（出租）合同、开展用地供后监管的前提下，可将通过竞争方式确定项目投资方和用地者的环节合并实施”。

《国土资源部办公厅关于印发<产业用地政策实施工作指引>的通知》（国土资厅发〔2016〕38号）的规定：“下列情形可将通过竞争方式确定项目投资主体和用地者的环节合并实施：（一）采用政府和社会资本合作方式实施项目建设时，相关用地需要有偿使用的；（二）通过招标方式确定新建铁路项目投资主体和土地综合开发权中标人的；（三）政府将收回和征收的历史遗留损毁土地复垦并用于旅游项目建设的”。

因此，对于城中村改造而言，在符合一定政策要求的前提下企业可尝试与政府沟通项目投资主体与用地者环节合并的操作可能性。

（三）对于城中村物业租赁与经营方式

近来对农村集体经营性建设用地流转与宅基地盘活利用的试点改革政策给市场注入了巨大的活力，万科在深圳市福田区玉田村已尝试与村集体合作通过“统租运营+物业管理+综合整治”的方式取代传统的拆改建改造模式，这也与目前国家关于利用集体建设用地建设租赁住房的政策导向是相匹配的。

实践中由于各地政策不同，城中村的形态及村民意愿不同，企业需要结合多方面因素确定适用于当地情况的改造模式，以实现各方共赢的结果。对于集体土地及宅基地的投资与经营新模式，我们也会在此后撰写相关文章进行分析，欢迎持续关注。

注：

[1]《保定市人民政府关于加快市区城中村改造的实施意见（试行）》（保政发〔2015〕15号），需要关注的是，该文件目前正在修订中，可能在近期会出台新规予以取代。

[2] 摘自《西安市人民政府办公厅关于城中村改造建设管理有关问题的通知》（市政办法〔2004〕4号）；并西安市相关政府部门对此进行了总结和反思，出台了新的政策规定，在2007年出台的《西安市城中村改造管理办法》中，明确了“政府主导，市场运作”的原则。

[3] 该文件主要规范土地征收拆迁安置补偿和前期开发土地储备项目，城中村改造实施主体可否被简单的认定为土地征收、安置补偿服务及土地前期开发项目供应商，城中村改造项目是否适用上述财综〔2016〕4号文件，我们理解尚值得商榷。但考虑到城中村改造的改造内容与土地储备的内容有大量重合，并且结合近年来各地政府对土地出让收入分成模式的态度及各地出台的禁止分成的政策导向，我们理解在一定程度上城中村改造合作方/投资主体的收益模式也是受到不得进行土地出让分成的限制的，故仍建议企业应谨慎进行相关约定，以免未来难以实际执行。

[4] 财政部87号文中可见“党中央、国务院统一部署的棚户区改造、易地扶贫搬迁工作中涉及的政府购买服务事项，按照相关规定执行”的表述。

[5] 浙江省杭州市在《关于开展杭州市主城区城中村改造五年攻坚行动（2016—2020年）的实施意见》（市委办发〔2016〕38号）中提出：“多渠道筹措资金……并积极探索PPP和发行企业债券、项目收益债券等方式。”另外，河南省焦作市在《焦作市人民政府办公室关于印发焦作市区棚户区（城中村）三年改造提升实施方案的通知》（焦政办〔2016〕121号）中提出：“通过采用政府购买棚改服务、推广政府与社会资本合作模式（PPP）、构建多元化棚改实施主体和积极争取开发性金融支持等多种方式破解融资瓶颈。”

[6] 2018年2月1日财政部公布的“第四批政府和社会资本合作（PPP）示范项目”中由华夏幸福基业参与的“河南省郑州市新郑市产业新城PPP项目”等项目入围了示范项目库，其PPP合同合作内容中仍包含“土地整理投资”等工作内容。且“财政部政府和社会资本合作中心”公布的“河南省焦作市城乡一体化示范区城中村改造项目（一期）”PPP合作合同中也约定由社会资本负责提供“项目征地拆迁补偿费”并包含如“排水、电力、热力、燃气、消防、弱电等基础设施工程”。

特别声明：

以上所刊登的文章仅代表作者本人观点，不代表北京市中伦律师事务所或其律师出具的任何形式之法律意见或建议。

如需转载或引用该等文章的任何内容，请私信沟通授权事宜，并于转载时在文章开头处注明来源于公众号“中伦视界”及作者姓名。未经本所书面授权，不得转载或使用该等文章中的任何内容，含图片、影像等试听资料。如您有意就相关议题进一步交流或探讨，欢迎与本所联系。

作者简介

唐梦沅律师

毕业于中国政法大学和美国范德堡大学，现为房地产和基础设施部律师。

许强律师

毕业于北京大学和日本早稻田大学，现为房地产和基础设施部律师。

穆耸律师

合伙人北京办公室

毕业院校：北京大学

业务领域：房地产，公司/外商直接投资，诉讼仲裁