出·路——如何实现煤炭资源配置权益的合法路径分析？

原创王振华田海晨中伦视界 2022-07-31

2020年2月28日，新华社发布了一则题为《内蒙古将清查和整治近20年煤炭资源领域违规违法问题》的新闻，瞬间便引发了煤炭业内人士的积极关注和讨论。根据报道内蒙古将对2000年以来全区所有煤矿的规划立项、投资审核、资源配置、环境审核等各个环节进行全要素清查。其中一项突出问题便是违法违规配置煤炭资源。

在此大背景下，针对煤炭资源配置中出现的问题，尤其是因各种客观原因导致目前仍未完成配置资源整合重组的项目，就如何更好地落实内蒙古自治区人民政府（以下简称“自治区政府”）资源配置决议精神，我们希望能给资源配置企业尽快找到一条合法合规的解决路径。因此，本文将从煤炭资源配置的历史沿革，煤炭资源配置的法律依据、权利基础、法律性质以及资源配置的落实路径三个方面进行一一分析。

一

内蒙古煤炭资源配置政策的历史沿革

（一）煤炭资源配置政策的兴起

2009年6月12日，自治区政府发布了《关于进一步完善煤炭资源管理的意见》（内政发〔2009〕50号），该意见对煤炭资源配置管理的基本原则，配置条件、标准与要求，资源配置审批程序，资源配置监管等问题进行了规定[1]。

据此，我们不难发现，自治区政府出台煤炭资源配置政策的初衷旨在推动发展煤炭转化项目、综合利用项目、装备制造项目及高新技术项目等国家鼓励和支持的产业，利用自身煤炭资源优势发展经济。但在实施过程中却低估了井田出现多个资源配置主体时如何共存并实现煤炭资源配置收益所带来的问题。

2011年7月，内蒙古自治区经济和信息化委员会发布了《关于煤炭资源配置项目审核工作程序》（内经信投规字〔2011〕517号），进一步对煤炭资源配置项目审核工作的认定程序进行了详细的规定。

2012年4月，自治区政府发布了《关于印发自治区完善煤炭资源配置管理若干规定的通知》（内政发〔2012〕126号），该通知对于煤炭资源配置条件，配置煤炭资源实现方式以及配置量的计算进行了进一步的调整与明确，并明确了矿业权价款的缴纳标准。

2013年8月，自治区政府发布了《关于执行内政发〔2012〕126号文件有关事宜的通知》（内政办发[2013] 74号），该通知一方面进一步细化了执行内政发〔2012〕126号文的具体措施，另一方面亦明确了甲醇项目和特色园区项目煤炭资源配置要求。

2014年7月，自治区政府发布了《关于印发自治区煤炭资源配置清理工作方案的通知》（内政办发〔2014〕79号），该通知对于以项目配置资源取得的矿业权的清理、检查及验收提出了清理范围、目标及具体措施。

2015年12月31日，自治区政府发布了《关于深化煤炭资源市场化配置的意见》（内政办发[2015] 147号），该意见规定自2016年1月1日起，除已经同意配置或预配置以及国家特殊项目外，新设置煤炭矿业权全部以招拍挂方式市场化出让，符合自治区煤炭资源配置政策、项目达到配置条件的企业，方能参与煤炭矿业权市场出让。同时该意见进一步规定项目主体已配置的煤炭矿业权申请转让股权或者矿业权的，由盟市政府提出转让核实意见，确认受让方转化项目已完成且经核实应配置资源量与对应资源配置量一致后，可同意其进入市场依法转让。

自此，内蒙古所有同煤炭资源配置工作紧密相关的重要文件均罗列如上，这里需要提示读者们特别注意2014年出台的内政办发〔2014〕79号文。该文件出台后，自治区政府曾清理了一批不符合资源配置政策的矿业权，但由此也引发了一些行政诉讼案件，而煤炭资源配置行为及取得的配置权益的性质也因此进入了司法机关的视野。

（二）煤炭资源配置政策的落幕

受国务院自然资源有偿使用制度以及矿业权出让制度改革的影响，2018年6月20日，自治区政府对外发布了《关于全面实施煤炭资源市场化出让的意见》（内政发〔2018〕22号），该意见指出：“除协议出让情形外的新设煤炭矿业权全面实行招标、拍卖、挂牌等竞争性方式出让，自治区人民政府不再研究新设井田的煤炭资源配置事宜。2018年12月31日前，企业已按照承诺落实了转化项目需配置资源，或将项目变更到其他井田配置的，可由转化项目所在地盟行政公署、市人民政府报请自治区人民政府研究确定”。与此同时，该意见还对缴纳矿业权出让收益进行了规定，即：“自治区配置的煤炭矿业权，按照要求落实了转化项目，其同意配置资源量已按照原评估的矿业权价款标准缴纳的，不再新缴纳矿业权出让收益。其余另行配置的资源量，按照现行标准缴纳矿业权出让收益。”

至此，进入2019年后，内蒙古已不再为任何新建投资项目通过赋予煤炭资源配置权的方式进行产业支持，也不再以项目配资源的名义协议出让任何矿业权。

然而，虽然持续了十年的煤炭资源配置政策已退出历史舞台，但留在舞台上的众多资源配置主体却因无法实现配置收益而始终无法释然，由此引发的争议也在不断上演着。

求出路，是所有陷在泥淖中的企业共同的诉求。

二

煤炭资源配置行为的法律依据、权利基础、法律性质

解决问题的前提是发现问题，那么，煤炭资源配置行为的问题到底在哪里呢？

（一）煤炭资源配置行为的法律依据不充足

依据《宪法》第九条和《矿产资源法》第三条的规定，自然资源所有权归国家所有。因此，煤炭资源作为自然资源是无法对资源本身进行配置的。即使是行政机关，亦无权通过让渡煤炭资源所有权的方式实现资源配置的目的。

因此，内蒙古的煤炭资源配置行为并非资源配置主体通常认为的对于资源本身的占有，这是对自治区项目配资源政策的误读。我们理解自治区政府的初心就是投资主体在完成相应项目投资后，由政府通过资源配置决议的形式，使其获得了在未来能够取得矿业权的一种期待性权利。而由此引发的一个问题是，那些在资源配置转让协议、股权整合协议中直接将配置资源储量进行交易或作价出资的约定会因违反了强制性规定而无效。但投资主体们往往会忽略这个问题，这正是“一时签约一时爽，官司到来就心凉”。

（二）煤炭资源配置行为的权利基础还是矿业权

依据上文列举的煤炭资源配置政策文件可知，煤炭资源配置行为本质上是一种政府承诺在相关手续完善后即授予特定对象矿业权的行为。由于自然资源本身不允许流转，因此依然只能通过授予矿业权的形式实现煤炭资源的配置。

据此可知，煤炭资源配置行为的权利基础还是矿业权，任何脱离矿业权概念而单独讨论配置行为的性质问题都是缺乏法律依据的，存在被认定为无效甚至违法的重大法律风险。

（三）煤炭资源配置行为的法律性质是为配置主体创设了未来取得矿业权的期待性权利

所谓期待权，即指将来有取得与实现的可能性的权利。诚如上文所述，煤炭资源配置行为不能独立于矿业权而被单独论述，矿业权是实现资源流转的唯一合法路径和载体。因此，投资主体通过自治区政府会议纪要、投资协议等多种形式取得的煤炭资源配置权，事实上即是未来在符合条件后，政府承诺将煤炭资源对应的矿业权授予投资主体的期待性权利。

现实的冲突和矛盾是，一个井田只能设置一个矿业权，但井田煤炭资源却又被政府许诺（分割）给多家主体。如此一来，原本未来可期的期待权因多方主体争相竞逐而变得不确定，特别是当政府指定多方主体中的一方作为矿业权唯一的申请单位时，其他主体的期待权如何进一步落实为矿业权权益就是摆在各方面前最大的问题了。

政府为解决这一难题，提出通过各方主体按照井田资源占比同比例配股组建合资公司或向矿业权申请单位增资进行股权重组后通过股权形式实现资源配置的权益。但这种强行结婚“拉郎配”的做法在个别案例中，囿于各资源配置主体面临的诸多限制以及实际困难，不但没有解决矛盾，反而使得各方在争议中停滞不前，举步维艰，甚至对簿公堂。

考虑到本文的篇幅，对于通过司法途径确认股东资格或者请求侵权损害赔偿等涉及的法律争议问题，笔者在此不作分析，待有机会再另行探讨。

三

资源配置落实路径的设计

资源配置申报主体作为有限公司不仅需要资合更需要股东层面的人合，实务中，是否能够顺利完成合作重组不是政府一纸政策指示便能完成的。很多时候，其实不是各方不愿配合，而是有实在不得已的客观障碍和苦衷。为此，需要资源配置的各方主体认真体会这个层面上的问题。而作为律师能够做的，便是在彼此都能接受的程度和范围内，运用法律知识和商务思维设计出具有可操作性的路径。

（一）目标——需满足双方诉求，都能过得去才是真的过得去

路径的设计不仅需要保证在法律层面上是合法合规具有可操作性的，更要保证在公司审核层面、财务合规层面（上市公司还需符合上市披露规则，国有企业还需考量是否存在国有资产流失等风险）、时间成本层面等符合交易双方的要求，这样的路径设计方案才有可能最终解决双方的争议，实现政府资源配置的初衷。

综上所述，我们在充分考量诸多因素及各方诉求的基础上，设计出如下两套交易路径供大家参考。

（二）具体方案——直接交易煤炭资源配置权益VS通过股权转让方式完成煤炭资源配置权益的处理

1、资源配置主体间签订《煤炭资源配置权转让协议》，自治区政府或相关授权机关可作为合同一方，在合同中明示同意该转让行为，或以批复的方式同意该转让行为。

首先，需在合同鉴于条款部分对煤炭资源配置权的定义及取得过程进行描述，明确煤炭资源配置权的法律性质，这是确保该协议合法有效的前提条件。

其次，受让方受让煤炭资源配置权的原因和理由是确保其已经取得的矿业权在储量层面上的完整性。即其虽然已合法取得井田矿业权，但矿业权所蕴含的储量利用权利却是四分五裂的。如果该问题不能解决，将直接导致其无法实现开采井田以获取收益的目的。因此，这是必须要完成的一笔交易。

最后，便是解决如何衡量和确定交易价值及财务如何入账的问题了。如果仅从煤炭资源配置权作为期待权的角度来说，其价值是根本无法得到实现的。原因即在于该配置资源对应的唯一合法矿业权人即为政府选定的矿业权申请主体。一般煤炭资源配置权的受让主体均为政府指定的矿业权申请人，其他公司也仅能通过将该期待权转让给矿业权申请人时才能实现期待权的财产价值。对于矿业权申请人来说，其在交易完成后，即可将其他主体的煤炭储量价值计入无形资产科目，实现矿业权的增值。因此，在财务入账方面也是合法妥帖的。至于交易估值的确定问题，我们经咨询相关矿业权评估机构获悉，可在各个公司出具交易煤炭资源配置权书面文件的基础上进行附条件的评估，从而确定各个主体的煤炭资源配置权对应的价值。

另外，还需特别说明的是，鉴于煤炭资源配置权的授权主体为自治区区政府，故在签订本协议时，应将自治区区政府或其行政授权的自然资源厅或盟市政府作为合同的一方，但鉴于现实操作中行政机关可能很难成为民事合同的一方主体，故亦可将取得前述政府部门同意该资源配置权转让行为作为协议生效的条件，以保证权利转让行为的合法有效性。

2、资源配置方将自治区政府为其配置的煤炭资源权益整合转移至其设立的全资子公司名下，再由整合方（即矿业权申请人）收购该全资子公司100%的股权，进而间接实现该煤炭资源配置权益的交易转移。

与此同时，笔者考虑到煤炭资源配置权益本身并非现行法律框架内已有明确规定的法定权利，故对其权利类别、权利性质等问题只能进行创设性的解释（即期待权）。因此，如果双方直接交易煤炭资源配置权，恐将会在未来受到其他质疑和挑战。

正是出于对交易双方安全的考虑，我们认为亦可将煤炭资源配置权嵌入到现行法律明确规定可供交易的权利外壳中来，一方面可以确保交易标的的合法合规性，另一方面亦可实现间接转移煤炭资源配置权的合同根本目的。此种交易方式即为股权转让。

首先，交易双方共同向内蒙古各级政府进行释明，恳请自治区政府同意将煤炭资源配置权整合转移至全资子公司名下，需要特别注意的是，此行为须取得自治区政府或其授权的行政机关出具的书面专项审批/备案文件。

其次，整合方收购该全资子公司100%的股权，双方签订《股权转让协议》，并由交易双方共同委托符合企业（涉及国有企业及上市公司的还应符合相关国企及上市公司的要求）审计评估资质要求的会计师事务所和资产评估事务所对该全资子公司的所有者权益进行审计及评估工作，并出具相应的审计和评估报告/咨询意见。评估结果应包括全资子公司自身的净资产价值和煤炭资源储量所对应的矿业权市场价值。

最后，随着各方依约完成工商部门股权变更登记程序，自治区政府项目配资源政策也将被有效落实。

一言以蔽之，虽然煤炭资源配置权益实现路径问题属于矿产资源法律体系中一个看似小众的问题，但其中蕴含着的法律问题却是值得重视和研究的。内蒙古作为煤炭资源大省，项目配资源的政策已运行了十年，亦为内蒙古的经济发展作出了巨大贡献。虽然该项政策已于2019年不再执行，但政策的落幕不代表着争议的结束。这些问题随着时间的推移都会变成历史遗留问题，而我们所能做的，就是在现行法律法规的框架内找出一条各方都能走通的道路。当然，这同样需要政府方面的理解和支持。

煤炭资源配置权益实现之路，漫漫而修远，然我辈法律人，必将上下求索之。

[注]

[1] 1、煤炭资源配置的条件：①国家和自治区重点煤炭转化和综合利用项目。②符合国家和自治区产业政策，经自治区人民政府确认，一次性完成固定资产投资额在40亿元以上的新建大型装备制造和高新技术项目。个别技术装备水平居全国同行业领先的项目，经自治区人民政府同意，可适当降低有关条件。③经自治区人民政府批准同意通过招拍挂方式取得的矿权。④自治区内矿山保有资源储量服务年限不足10年、职工安置困难大、无接续资源的资源枯竭型国有及国有控股重点煤炭企业。⑤资源整合中需要扩大周边不宜单独设置采矿权区域的项目。⑥现已配置的煤炭资源量超过项目实际需求的企业，新上项目可先利用已配置的煤炭资源。如果新上项目后续资源不足，可按有关规定另行配置接续资源。⑦已获得国家批准的采矿权并已配置褐煤资源，上褐煤干燥项目，可视为转化项目。但不再为新上褐煤干燥项目配置资源。

2、煤炭资源配置的标准：①煤炭转化和综合利用项目，按项目有效生产期内实际用煤量1:2的比例配置煤炭资源；②新建煤炭资源开发项目，井工单井规模不低于120 万吨/年，露天开采规模不低于300 万吨/年，且就地转化率均要达到50％以上；③特殊稀缺性煤种资源配置，按国家产业政策标准执行，资源就地转化率必须达到60％以上；④装备制造项目、高新技术项目固定资产投资每20亿元配置煤炭资源1亿吨，一个项目主体配置煤炭资源最多不超过10亿吨；⑤经批准符合国家产业政策的PVC项目（包括电石），由自治区经济委员会协调组建1至2个配套兰碳合资企业，根据自治区人民政府确定的生产规模，按1:1的比例配置煤炭资源；⑥经招拍挂获得的矿权，配置煤炭资源条件可适当放宽。

3、煤炭资源配置的要求：①申请配置资源的企业要在自治区内注册独立法人企业，实行属地管理。②严禁非法转让矿业权。企业所配置的矿业权转让必须按照法定程序征得有关部门同意，并报自治区人民政府批准。③严禁大矿小开、占而不开、越界开采等违法行为。④坚持一个规则井田由一个项目主体开发的原则。一个项目主体配置的资源量未达到矿区总体规划要求的，可由批准配置资源的若干项目主体联合开发。⑤自然保护区、重要水源涵养地、国家公园等明令禁止开发区域的煤炭资源不得配置和开发。

The End

作者简介

王振华律师

北京办公室合伙人

业务领域：建设工程与基础设施, 资本市场/证券, 收购兼并

田海晨

北京办公室房地产和基础设施部

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