用地审批权下放，对房地产行业有何影响？

2020年3月12日，国务院和自然资源部分别发布《国务院关于授权和委托用地审批权的决定》（国发〔2020〕4号，下称“4号文”）和《自然资源部关于贯彻落实<国务院关于授权和委托用地审批权的决定>的通知》（自然资规〔2020〕1号，下称“1号文”）。

其中4号文明确了两项核心内容，即：（1）将非永久基本农田的农用地转为建设用地（下称“农转用”）审批部分授权给省级政府批准；（2）以及将永久基本农田的农转用审批和土地征收审批委托部分省级政府批准。1号文则在贯彻4号文精神的基础上，进一步将用地预审、先行用地批准权同步下放省级自然资源主管部门。新政的颁发引发了强烈的社会反响，一时间各类媒体上出现了“土地制度改革论”、“土地财政论”、“乡村振兴论”等各种观点，更有甚者认为这是政府为应对当前疫情影响，为刺激经济而采取了同2008年金融危机时期同样的措施，其中一项措施即是对房地产行业的调控政策进行阶段性松绑，继而得出“房价上涨”的预期。

然而，4号文和1号文真的是对中国土地制度的创新性改革，并会产生如此轰动的效果吗？笔者作为20多年从事房地产行业法律服务的法律专业人士，结合担任数年自然资源部（前身为国土资源部）常年法律顾问的经验，对此有不同的专业解读。

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首先， 4号文和1号文的出台实际上是对2020年1月1日起施行的新《土地管理法》的响应和贯彻，并不是创新性的改革。

与2004年《土地管理法》相比，新《土地管理法》在农转用和征地审批权限的问题上，主要进行了两个方面的重大调整：一是简政放权；新《土地管理法》明确，除涉及永久基本农田的农转用审批事项必须由国务院来批准之外，其他农转用审批事项可以由授权的机关来批准；二是压实责任；新《土地管理法》删除了省级人民政府批准征地报国务院备案的规定，省级人民政府决定征地的，由其自行负责。从4号文和1号文的内容上看，其正是针对新《土地管理法》关于农转用和征地审批权限下放的规定出台的配套落地政策。

在新《土地管理法》的基础之上，4号文对用地审批权作出了具体的规定。一方面，对于新《土地管理法》已经明确可以由授权的机关来批准的用地审批事项，4号文作出了具体化规定，即，将国务院可以授权的永久基本农田以外的农转用审批事项全部授权由各省级人民政府批准；另一方面，对于新《土地管理法》规定只能由国务院来批准的用地审批事项，4号文进行了一定的创新性探索，在遵循“试点先行，分步实施”的原则下，将永久基本农田的农转用和应由国务院批准的土地征收审批事项委托给北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东、重庆等八个首批试点省份，以期逐渐形成可复制、可推广的经验和模式。

对应4号文关于授权和委托用地审批权的规定，自然资源部也通过1号文及时作出了相应的调整性规定。1号文主要将自然资源部的用地预审权同步下放到省级自然资源主管部门，并将先行用地批准权同步委托给八个试点省份的省级自然资源主管部门。根据笔者的了解，随着“放管服”的推进，先行用地审批权限的下放也有望通过正在酝酿中的土地管理法实施条例得到全面落实。

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其次，本次放权有限。目前媒体上有很多观点认为，新政的发布赋予了省级人民政府更大程度的用地自主权，甚至会直接导致可供开发的建设用地量明显增加。实际上，4号文和1号文的放权是有限度的，因为由各省自主审批的永久基本农田以外的农转用审批权限仍然受限于由国务院审批的土地总体利用规划以及年度批次用地计划，即土地总体利用规划和年度批次用地规划未获批准的，仍然无法行使此项权利。因此，简政放权只是便利了省级人民政府的工作，而并不会使其获得突破性的权利，更不会导致可供开发的建设用地增加。

另外，对于真正了解我国用地审批实际操作流程的业内人士而言，应该知道在新《土地管理法》及4号文、1号文发布前的多年实践中，国务院对于省级人民政府通过自然资源部转呈的永久基本农田以外的农转用审批事项绝大多数是批准通过的，鲜少有否决的案例。本次的审批权下放，从另一个角度来说乃是对省级人民政府以往工作的一个认可，并不会对行业产生实质性的突变效果。

03

那么，在这样的一个背景下，4号文和1号文到底会产生哪些影响呢？

笔者认为，新政的出台，对房地产行业最直接也是最大的影响就是基于审批流程的简化带来的审批效率的提高。

此前，虽然各省级人民政府对永久基本农田以外的农转用有实质性的影响力，但毕竟要履行上报审批的手续，而国家层面由一个部门同时处理各省的审批申请以及特殊情况下还要听取产业主管部门的意见势必会导致“排队”现象，因此各省省内组卷工作准备就绪，等上两三个月、甚至一年半载才能获得“路条”成为普遍现象。征地、供地的最终目的都是服务经济发展的大局，那么，新政的出台将有效缓解甚至化解以往审批滞后影响经济发展甚至间接催生土地违法的尴尬局面。

同时，笔者注意到，很多媒体观点认为，4号文和1号文将永久基本农田的农转用和应由国务院批准的土地征收审批事项委托给北京、天津、上海、江苏等八个首批试点省份，是对中心发展城市的政策倾斜和支持。

实际上，这也是一种误读。选择这八个城市作为首批试点省份，一方面与其更加规范化的管理和操作有关，另一方面不可忽视的是，这些省份中，受限于土地利用总体规划尤其是城市发展规模的限制，可供其审批的永久基本农田农转用和应由国务院批准的土地征收事项本身就非常有限。因此，授权试点并不是打开闸门，而仅是在可控的范围内进行有益的探索。

基于上述分析，笔者认为，4号文和1号文的出台确实有着积极的意义，审批效率的提高将便于地方政府开展工作，为其“因地施策、因地制宜”及招商引资等带来利好。同时，简政放权也将在一定程度上加快政府向法治型、服务型政府的转变。

但是，寄希望于新政实施后短期内地方政府加大土地供应并放松对房地产市场的调控，房价迎来新一轮大幅上涨的预期亦是不现实的。对于新政的出台，房地产行业需有正确的认识，保持清醒冷静的态度，采取正确的对策。认为新政的颁布是对中国土地制度的颠覆性改革，或是为土地供应放水作铺垫等都属于对政策的过度解读。

可以预期，尽管存在利好，但新政并不会对土地市场及房地产行业带来大的波动，相信在新政实施一段时间后，有关部门还可能结合政策的实施效果及试点省份的方案落实情况，以“打补丁”的方式对政策作进一步的调整和完善，并可能就一些经实践检验成熟的操作在未来的土地管理法实施条例中作更为明确的规定。

The End

 作者简介

郝瀚  律师

北京办公室  合伙人

业务领域：房地产, 资产证券化与金融产品, 诉讼仲裁

王振华  律师

北京办公室  合伙人

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石易  律师

北京办公室  合伙人

业务领域：房地产, 私募股权与投资基金, 资产证券化与金融产品

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