第一时间 | 《上海市地方金融监督管理条例》十大重点内容细数+组织经营要求逐条解读

写在前面

2020年4月10日，《上海市地方金融监督管理条例》（以下简称“《条例》”）经上海市十五届人大常委会第二十次会议表决通过，将于2020年7月1日起施行。这是继《山东省地方金融条例》、《河北省地方金融监督管理条例》、《天津市地方金融监督管理条例》和《四川省地方金融监督管理条例》后，最新出台的地方金融监督管理条例。

《条例》全文共六章、四十三条，系统地规定了地方金融组织行为规范、监督管理措施、风险防范与处置和法律责任等内容。为帮助大家快速掌握《条例》的内容，本文将对《条例》十大重点内容进行深入解读，并对地方金融组织日常经营要求（《条例》第9-15条）进行逐条解读。

第一部分 十大重点内容速览

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第二部分 十大重点内容解读

重点内容一：

重要价值取向——强监管，防风险，促发展

据界面新闻报道，上海市人大常委会法工委主任丁伟介绍，“强监管，防风险，促发展”，是本次立法（即《条例》）重要的价值取向，体现了当前地方金融监管工作的主基调。

强监管，来源于地方金融监管部门落实监管职责的迫切需要。据上海市地方金融监督管理局政策法规处工作人员介绍，上海地方金融组织的数量达到数千家，体量相当庞大。上海当前地方金融监管资源配置难以承受如此庞大数量和体量的监管任务，而且“7+4”类行业监管制度的法律位阶不高，除了融资担保行业出台了行政法规（即《融资担保公司监督管理条例》）外，其他行业以部门规章或部门规范性文件为主，导致地方金融部门的监管执法措施有限、法律责任设定比较薄弱（以监管约谈警示、督促整改为主）。因此，《条例》通过地方立法，赋予地方金融管理部门相应的监管执法及行政处罚等权力，有助于地方金融监管管理部门更好地落实监管职责，提高监管影响力和威慑力。

防风险，主要防范非法集资风险和非法设立的金融机构以及非法从事金融活动引发的风险。据上海市地方金融监督管理局政策法规处工作人员介绍，近年来各类非法金融机构及非法金融活动引发的风险，主要有：（1）以P2P网络借贷平台为代表的互联网金融风险；（2）各类地方交易场所引发的风险；（3）各行业非法集资类案件引发的投资受损类风险。防范化解区域金融风险是近年来金融监管工作的重要内容之一，也是“坚决打赢防范化解重大金融风险攻坚战”的重要组成部分。

促发展，是《条例》立法的终极目标。强监管和防风险的目的即在于引导地方金融行业规范发展，避免野蛮生长，避免劣币驱逐良币。地方金融行业的规范发展，有助于更好地服务实体经济，推动金融服务经济高质量发展。

重点内容二：

主要监管对象——业界俗称的“7+4”

《条例》第二条第三款明确了主要监管对象，“本条例所称地方金融组织，包括小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司和地方资产管理公司，以及法律、行政法规和国务院授权地方人民政府监督管理的具有金融属性的其他组织。”也就是业界俗称的“7+4”。

其中，“7”指的是小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司和地方资产管理公司。“4”指的是投资公司、社会众筹机构、开展信用互助的农民专业合作社、地方各类交易场所。需要特别说明的是，《条例》并未直接采用“4”的列举表述，而是表述为“以及法律、行政法规和国务院授权地方人民政府监督管理的具有金融属性的其他组织”，该等规定能够更好地涵盖将来可能会衍生出来的新型地方金融组织类型和在央地金融监管职责分配过程当中交给地方管理的组织类型。

重点内容三：

监管职责及协同——市区两级部门职责、不同部门职责及协同

《条例》第四条明确了市区两级人民政府在地方金融监督管理方面的职责。第五条明确了市区两级金融工作部门的监管职责分工，并明确了公安、市场监管等部门在地方金融监督管理方面应按照各自职责做好相关工作。此外，《条例》第十六条、第二十八条、第三十条、第三十一条分别规定了地方金融组织解散或者不再经营相关金融业务，金融营销宣传监管，处置非法集资、擅自设立地方金融组织或者非法从事地方金融组织业务活动风险防范和处置，以及重大风险事件情况下不同部门的监管职责和监管协同要求。

重点内容四：

组织经营规则——市场准入、备案事项、审慎经营、金融消费者和投资者权益保护、董监高信义义务、经营信息报送、重大风险事件报告

《条例》第九条到第十五条明确了地方金融组织的组织经营规则，具体包括市场准入、备案事项、审慎经营、金融消费者和投资者权益保护、董监高信义义务、经营信息报送和重大风险事件报告。本文将在后续第三部分对前述条文进行逐条解读，在此不再展开。

重点内容五：

业务终止要求——解散要求、不再经营相关金融业务要求、控股股东或者实际控制人责任承担

《条例》第十六条明确了地方金融组织解散和不再经营相关金融业务的要求，强调组织自身设计债权债务的处置方案和作出相关安排，相关金融许可或者试点资格也会被监管部门注销或取消，并通报市场监管部门予以公告。

第十七条明确了在地方金融组织解散或者不再经营相关金融业务后，控股股东或实际控制人的责任承担要求，即如控股股东或者实际控制人出具了书面承诺，那么在金融业务终止后应承担地方金融组织的未清偿债务，承担剩余风险责任。

重点内容六：地方金融组织行为底线

《条例》第十八条明确了地方金融组织的行为底线，即禁止吸收存款或者变相吸收存款，禁止出借、出租许可证件或者试点文件，禁止非法受托投资、自营或者受托发放贷款，并进行了禁止从事“国家和本市禁止从事的其他活动”的兜底规定。

前述行为底线的要求，从资金端角度，要求不得吸收存款或者变相吸收存款，旨在强调不得非法集资，系对近年来非法集资案件频发的回应；从资产端角度，要求禁止非法受托投资、自营或者受托发放贷款，旨在强调未取得放贷资质不得从事放贷业务和不得非法受托投资，其中前者系对《关于办理非法放贷刑事案件若干问题的意见》的响应。此外，要求禁止出借、出租许可证件或者试点文件，旨在防止取得许可文件或试点文件的地方金融组织成为“壳公司”，而不满足相应许可或试点条件的机构通过借用、租用该等证件或文件达到规避监管要求的不法目的。

重点内容七：

地方金融管理部门监督检查权限和程序规范化要求

《条例》第二十条到第二十四条以及第二十六条规定了地方金融管理部门的监督检查权限和程序规范化要求。

从监督检查权限看，一是将“查封场所、设施”和“查封、扣押证据材料”等行政强制措施纳入现场检查，赋予地方金融管理部门进入有关单位开展延伸调查的权限。二是进行监管评级，并对违法违规行为设定监管谈话、责令公开说明、责令定期报告、出示风险预警函、通报批评、责令改正、列入严重失信主体名单等监管措施。

从监督检查程序要求看，明确了执法人员人数、证件和通知书出示、保守商业秘密、个人信息的要求，旨在实现监督检查程序的规划化，确保依法行政。

重点内容八：金融营销宣传规范

《条例》第二十八条从区分三类主体的角度，明确了金融营销宣传规范的相关要求。从金融营销宣传主体看，应为取得相应金融业务资质的单位和个人；从发布主体看，应核验金融营销宣传主体的资质证明材料，发布与业务资质范围一致的宣传内容；从监管主体看，地方金融管理、市场监管、公安、网信、通信管理等部门和中央金融监管部门在沪派出机构均为金融营销宣传的监管机构，进行协同监测和查处。此外，《关于进一步规范金融营销宣传行为的通知》已于2020.01.25生效，对于金融营销宣传提出了细化的监管要求，地方金融组织需要加以学习和研究。

重点内容九：

擅自设立地方金融组织或者非法从事地方金融组织业务活动风险防范与处置

《条例》第三十条明确了对擅自设立地方金融组织或者非法从事地方金融组织业务活动开展风险防范和处置的监管要求，金融机构、地方金融组织以外的企业应当遵守国家有关规定，不得经营或者变相经营法定金融业务。该规定反映出地方金融管理部门的监管不仅是主体监管，还是行为监管。换句话说，在上海地区从事地方金融组织业务活动，地方金融管理部门均可以运用《条例》中规定的手段进行监管。

重点内容十：

赋予市地方金融监管部门采取行政处置措施的权力

《条例》第五章规定了法律责任，赋予了市地方金融监管部门可以依据不同违规情形，采取责令停业、没收违法所得、罚款、责令限期改正、吊销许可证件/取消试点资格等行政处置措施的权力，而不再限于原有的以监管约谈警示、督促整改为主的权力范围，对地方金融业务活动相关违法行为的威慑性大幅提升，地方金融组织的违法成本也大幅增加。

第三部分 日常经营要求逐条解读

第九条  在本市设立地方金融组织的，应当按照国家规定申请取得许可或者试点资格。

市地方金融监管部门应当将国家规定的设立地方金融组织的条件、程序、申请材料目录和申请书示范文本等，在官方网站、“一网通办”等政务平台上公布。

【解读】

本条明确了地方金融组织的设立要求。

从设立要求看，《条例》坚持了地方金融组织应取得许可或试点资格的规定要求，也就是“持牌”要求。而对于设立条件、程序、申请材料目录和申请书示范文本等，市地方金融监管部门会在官方网站、“一网通办”等政务平台上公布，方便社会公众进行查询。

第十条  地方金融组织的下列事项，应当向市地方金融监管部门或者区金融工作部门（以下统称地方金融管理部门）备案：

（一）在本市或者外省市设立分支机构；

（二）变更组织名称、住所或者主要经营场所、注册资本、控股股东或者主要股东；

（三）变更法定代表人、董事、监事或者高级管理人员；

（四）市地方金融监管部门规定的其他应当备案的事项。

前款规定的事项中，国家规定需要审批或者对备案另有规定的，从其规定。

【解读】

本条明确了地方金融组织的备案事项。

从备案事项看，设立分支机构、变更组织名称、住所或主要经营场所、注册资本、控股股东或者主要股东以及变更法代、董监高均需备案，同时增设了“市地方金融监管部门规定的其他应当备案的事项”的兜底要求，以及“国家另有规定适用其规定”的要求。

其中，“主要股东”界定比较明确，根据《条例》第四十二条第二款，是指持有地方金融组织百分之五以上股权或者表决权但不构成控股地方金融组织的股东或者其他出资人。

但“主要经营场所”和“高级管理人员”可能在实践认定中面临不确定性。在上海市内有多家办公地，如何认定“主要经营场所”？“高级管理人员”是否采用《公司法》第二百一十六条（一）“高级管理人员，是指公司的经理、副经理、财务负责人，上市公司董事会秘书和公司章程规定的其他人员”的认定标准还是另有认定？前述问题，有待监管部门的进一步明确。

第十一条  地方金融组织应当完善组织治理结构，按照国家和本市有关规定，建立健全并严格遵守风险管理、内部控制、资产质量、风险准备、信息披露、关联交易、营销宣传等业务规则和管理制度。

【解读】

本条明确了地方金融组织的审慎经营要求。

从审慎经营要求看，主要包括完善组织治理结构和建立健全并严格遵守业务规则和管理制度要求两方面。其中，业务规则和管理制度方面，应确保公司至少具备列举的七项规则/制度，可能名称不需要完全一致，但内容应确保为相应的内容。此外，规则/制度不能只是一纸空文或者套用别的公司的模板，而应该是适合自己公司的且实际在适用的制度。从核查的角度，通过人员访谈、抽查公司内部对制度规则的自我考核记录等方式，均能对制度规则的落实情况进行核查，切勿抱有侥幸心理。

第十二条  地方金融组织应当向金融消费者和投资者如实、充分揭示金融产品或者服务的风险，开展投资适当性教育，不得设置违反公平原则的交易条件，依法保障金融消费者和投资者的财产权、知情权和自主选择权等合法权益。

地方金融组织应当建立方便快捷的争议处理机制，完善投诉处理程序，及时处理与金融消费者和投资者的争议。

【解读】

本条明确了金融消费者和投资者权益保护要求。

具体来说，主要包括如实、充分揭示风险，开展投资适当性教育，不得设置违反公平原则的交易条件，依法保障知情权、自主选择权等合法权益和及时处理投诉和争议的要求。

金融消费者权益保护一直以来是监管关注的重点问题。中国人民银行于2016年印发了《中国人民银行金融消费者权益保护实施办法》，并于2019年发布了《中国人民银行金融消费者权益保护实施办法（征求意见稿）》，旨在为进一步规范金融机构经营行为，切实保护金融消费者合法权益。与之相对应，《条例》强调了地方金融组织对金融消费者合法权益。至此，银行业金融机构和地方金融组织的金融消费者，均可以得到相应的权益保护。

第十三条  地方金融组织的董事、监事和高级管理人员应当遵守国家和本市监管要求，履行恪尽职守、勤勉尽责的义务，有效防范和控制风险。

【解读】

本条规定了董监高的信义义务要求。

信义义务，旨在强调地方金融组织的董监高应履行恪尽职守、勤勉尽责的义务，有效防范和控制风险。《条例》第三十九条明确了“市地方金融监管部门依据本条例对地方金融组织作出行政处罚的，可以同时对负有直接责任的董事、监事或者高级管理人员处五万元以上五十万元以下的罚款”，而是否妥善履行信义义务，可能成为是否罚款以及罚款金额的重要考量因素。

第十四条  地方金融组织应当定期通过监管平台向地方金融管理部门报送下列材料：

（一）业务经营情况报告、统计报表以及相关资料；

（二）经会计师事务所审计的财务会计报告;

（三）国家和本市规定的其他材料。

【解读】

本条规定了经营信息报送要求。

根据本条要求，报送的材料主要包括业务经营情况报告、统计报表以及相关资料，经会计师事务所审计的财务会计报告。其中，除会计报告外，从实操看，地方金融管理部门一般会提供格式文件供地方金融组织进行填写。从报送材料的“隐藏要求”看，报送材料一般应真实、准确、完整，不得出现伪造、隐匿、报送错误信息等情况。

需要强调的是，《条例》第三十六条规定了未按照要求报送经营信息的法律责任，“……违反本条例第十四条规定，未按照要求报送经营信息的，由市地方金融监管部门责令限期改正，处一万元以上五万元以下的罚款”，地方金融组织应予以重视。

第十五条  地方金融组织发生流动性困难、重大待决诉讼或者仲裁、重大负面舆情、主要负责人下落不明或者接受刑事调查以及群体性事件等重大风险事件的，应当在事件发生后二十四小时内，向地方金融管理部门报告。

地方金融组织的控股股东或者实际控制人发生前款规定的重大风险事件，地方金融组织应当自知道或者应当知道之时起二十四小时内，向地方金融管理部门报告。

市地方金融监管部门应当制定重大风险事件报告的标准、程序和具体要求，并向社会公布。

【解读】

本条规定了重大风险事件报告要求。

具体来看，重大风险事件报告要求主要包括以下要点：

1. 重大风险事件范围。流动性困难、重大待决诉讼或者仲裁、重大负面舆情、主要负责人下落不明或者接受刑事调查以及群体性事件等。当然，具体的适用标准，如怎么界定“重大待决诉讼或仲裁”，标的额达到多少的案件满足该范围，还有待监管部门的进一步明确。

2. 报告内容，自身重大风险事件或者控股股东或者实际控制人发生本条规定的重大风险事件，强化了对于控股股东和实际控制人动态的掌握要求。

3. 报告主体，地方金融组织。

4. 报告对象，地方金融管理部门。

5. 报告时间，区分发生重大风险事件的主体。地方金融组织自身发生重大风险，应在事件发生后二十四小时内报告；控股股东或者实际控制人发生重大风险事件，应当自知道或者应当知道之时起二十四小时内报告。需要指出的是，前述二十四小时均未区分是否在工作日，也就意味着出现重大风险事件，即使在非工作日也要及时报告。

6. 报告的标准、程序和具体要求，由市地方金融监管部门制定并向社会公布。向社会公布，有助于包括地方金融组织在内的社会公众充分了解相应标准、程序和要求。

结语

作为上海地方金融监管领域的首部专门立法，《上海市地方金融监督管理条例》的出台对于上海市地方金融监管具有深远的影响。地方金融监管部门一定程度上享有了与监管职责相对应的监管权力，地方金融组织将面临更加严格的监管。《条例》自2020年7月1日起正式施行，目前尚处于过渡期内，地方金融组织只有充分利用好过渡期的时间，根据《条例》要求，积极开展相应合规安排，方能在《条例》正式施行后更好地存续和运营。

The End

 作者简介

刘新宇  律师

上海办公室  合伙人

业务领域：资产证券化与金融产品, 收购兼并, 诉讼仲裁

宋海新  

上海办公室  金融部 

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