又一起！美国以强迫劳动为由扣押外国货物，中国企业应如何应对？

作者：

于治国 姜喆

序言

2021年6月24日，美国海关边境保护局发布扣押令，以涉嫌强迫劳动为由要求各地海关扣押报关的特定中国光伏企业及其关联企业生产的硅料相关产品，或含有该类硅料的其他光伏产品[1]。这是今年美国针对我国企业产品的又一起限制进口限制措施。根据统计，2021年美国已经发布了6起针对中国企业产品的扣押令，而2020年美国13起扣押令中，有8起针对中国企业的产品。美现行生效的所有49起扣押令中，有35起涉及中国产品，占据美国该类贸易限制措施的绝大部分。在35起涉华扣押令中，有11起与新疆企业或产品相关。

强迫劳动相关的贸易限制措施严重影响中国企业对美出口业务的正常开展，并使相关企业面临商誉和供应链安全的风险。

一

美国关于强迫劳动的贸易限制措施

美国法律规定禁止由强迫劳工、包身工或童工加工或生产的外国产品进入美国。涉及强迫劳动的外国产品将被扣押或没收，而进口商可能会面临刑事处罚。

美国《1930年关税法》（Tariff Act of 1930）第1307节[2]规定，在外国制造的，全部或部分由囚犯劳工、强迫劳工、包身劳工和/或童工采掘、加工和生产的货物，不能在任何美国海关口岸报关；美国禁止此类货物的进口。

此外，美国《联邦法典》（Code of Federal Regulations）19 C.F.R. § 12.42和§ 12.43节[3]规定了美国海关边境保护局开展调查、做出扣押甚至没收的决定，以及进口商和外国生产商的抗辩权利的内容。

在目前美国实施的以强迫劳动为由采取的针对中国产品的进口限制措施中，多数都为扣押令形式的措施。扣押令（Withhold Release Order, 亦称 Detention Order）是指海关边境保护局指示全美各地海关不得批准符合命令规定的产品的进口，并暂时予以扣押的命令。此时，进口商尚有约3个月的时间，向海关边境保护局提供抗辩材料，争取放行被扣押的进口商品，或直接将涉案产品出口离开美国。

而当海关边境保护局经进一步调查，确信涉案进口货物存在强迫劳动的情况，则已被扣押的进口货物将会被美国政府没收。截至5月底，美国仅发布了1起涉及中国企业货物的没收令。

二

强迫劳动的特征和定义

在美国《1930年关税法》第1307节规定中，强迫劳动包括了囚犯劳动、合同劳动以及童工等多种形式，泛指一切因受胁迫或威胁提供的，或非因劳动者本人意愿提供的劳动和服务。

在实践中，美国海关边境保护局通常借鉴国际劳工组织关于强迫劳动的认定标准。在国际劳工组织颁布的《国际劳工组织强迫劳动指标》（ILO indicators of Forced Labour）[4]报告中，提出了11项强迫劳动的特征或标准，包括滥用劳工自主权、欺诈、限制行动自由、囚禁、身体或性伤害、威胁或恐吓、控制身份证件、扣留工资、债务陷阱、恶劣的工作或生活条件和过度加班等。

在6月24日公布的对中国某光伏企业生产的硅料产品的进口扣押令中，美国海关边境保护局认为，该企业在新疆地区的生产中可能存在恐吓和威胁以及限制行动自由两种情形，据此发出扣押令，自即日起扣押报关进口的该中国光伏公司及其关联企业生产的含有硅料材料的相关产品。

而在此前针对中国台湾地区某远洋渔船的扣押令中，海关边境保护局认为该船捕捞操作存在欺诈、工资扣留和债务陷阱约束等情况，颁布扣押令禁止该船的渔获进口[5]。

因此从以往实践可以发现，海关边境保护局通过引用国际劳工组织报告中列举的指标和特征，对照调查涉案产品和企业是否存在强迫劳动的问题。如果能够确认存在一个及以上的特征，则该局则倾向于可以合理认定存在强迫劳动的现象，符合发出扣押令的法定条件。

三

强迫劳动进口限制措施的主要程序

根据《联邦法典》19 C.F.R. § 12.42和§ 12.43节的规定，当美国海关边境保护局获得可能存在强迫劳动的线索后，可以决定启动针对特定进口货物的调查。

如果经调查，该局认为存在合理证据显示某些货物的采掘、生产或加工存在强迫劳动的情况，即便不能确信，即可发布扣押令，指示全美海关禁止放行涉案货物的进口。而进口商可以在此后3个月内提交证据材料，以证明其并非由强迫劳动生产、加工或制造，并申请海关边境保护局同意进口或将相关产品排除出扣押令范围之外。

如果经过进一步调查，海关边境保护局认定存在强迫劳动的情形，则将启动司法没收程序，对已经扣押的涉案货物进行没收。此时进口商则可以通过行政诉讼的方式，请求法院命令海关边境保护局改变没收决定。

该法主要调查流程如下图：

点击可查看大图

四

强迫劳动进口限制不同于出口管制和制裁措施

强迫劳动贸易限制措施不同于出口管制或经济制裁对特定产品或企业的限制。其目的在于防止与强迫劳动有关的货物进入美国市场，对美国同类货物的生产商和供应商造成成本压力。在措施方面，仅以限制涉案货物进入美国为主，在扣押令阶段仍然允许进口商申请把已被扣押的外国货物重新出口到美国之外的市场。

同时，强迫劳动进口限制和出口管制也可以同时针对同一特定目标实施。美国在6月24日的公告中，就以涉及强迫劳动为由，对同一家中国光伏公司同时采取了扣押令的进口限制措施和列入实体清单的出口管制措施。

因此与强迫劳动相关的贸易限制措施，主要影响中国企业对美出口，企业可能因此被迫放弃美国市场。除非名列管制和制裁名单，仅有强迫劳动的扣押令，并不限制相关企业从美国继续进口原材料、技术和设备等。

五

应对措施建议

最近一段时间，以美国为代表的西方国家挑动所谓强迫劳动议题，针对我国企业采取了一系列限制进口的措施。此前已经针对棉产品和西红柿相关产品实施了扣押令的措施，而针对中国光伏公司的措施也已持续数月。可以预见，针对中国，尤其是新疆企业和人员的类似措施可能陆续出现，建议存在对美出口业务的纺织加工、农产品和光伏产品的相关企业做好相应的业务安排和应诉准备。

对于其产品已经被启动扣押令的企业，可以：

• 协助美国进口商依据《联邦法典》提交证明材料，证明相关产品不涉及强迫劳动，从而取回被扣押的货物或申请海关边境保护局撤销或修改扣押令；

• 协助进口商申请取回被扣押货物，转售至美国外的其他市场；

• 做好法律准备，应对海关边境保护局的进一步调查，以及可能随之而来的货物没收命令。

对于可能涉及调查和扣押令的中国企业，可以：

• 提前寻求美国之外的替代客户，及时将涉美出口转至其他国家；

• 参考美公布的《合理谨慎—内部合规指引》报告，设置和调整内部合规体系，有其是保留与货物采购、内部生产相关的内部资料；

• 准备美海关边境服务局在扣押令阶段要求提供的Form 28信息；

• 协助进口商参加海关边境服务局在扣押令和没收令阶段的抗辩。

[注] 

[1] The Department of Homeland Security Issues Withhold Release Order on Silica-Based Products Made by Forced Labor in Xinjiang, https://www.cbp.gov/newsroom/national-media-release/department-homeland-security-issues-withhold-release-order-silica

[2] 19 U.S.C. 1307 - Convict-made goods; importation prohibited.

[3] 19 C.F.R. §12.42   Findings of Commissioner of CBP，§12.43   Proof of admissibility.

[4] ILO indicators of Forced Labour，https://www.ilo.org/global/topics/forced-labour/publications/WCMS_203832/lang--en/index.htm.

[5] CBP Issues Withhold Release Order on Seafood Harvested with Forced Labor by Lien Yi Hsing No. 12, https://www.cbp.gov/newsroom/national-media-release/cbp-issues-withhold-release-order-seafood-harvested-forced-labor#:~:text=WASHINGTON%20%E2%80%94%20Effective%20December%2031%2C%202020,owned%20distant%20water%20fishing%20vessel.

The End

 作者简介

于治国  律师

北京办公室  

非权益合伙人

业务领域：贸易合规和救济

姜喆  律师

北京办公室  合伙人

业务领域：贸易合规和救济, 跨境投资并购, 诉讼仲裁

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