深度 | 《文化产业促进法》立法五大问题思考
第2112期文化产业评论
9月8日，《十三届全国人大常委会立法规划》发布，规划显示《文化产业促进法》列入第一类项目：条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案。这意味着《文化产业促进法》立法进程将明显加快。此前3月11日，《文化产业促进法》被建议列入全国人大常委会的五年立法规划。这篇《文化产业促进立法》五大问题的思考，系腾讯研究院高级研究员魏世军的深度思考，供朋友们参考。
作者 | 魏世军（腾讯研究院高级研究员）
来源 | 文化产业评论
编辑 | 刘蕾
正文共5891字 | 预计阅读时间15分钟
自2016年《公共文化服务保障法》出台后，我国文化领域另一部基础性法律《文化产业促进法》立法问题成为业界关注焦点。
文化产业促进立法，是文化法律体系的重要组成部分，在有关文件中早有体现。从公开信息看，在《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》（2006年）、《文化产业振兴规划》（2009年）、《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》（2011年）、《国家“十二五”时期文化改革发展规划纲要》（2012年）、《十二届全国人大常委会立法规划》（2013年）、《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（2014年）、《国务院关于推进文化创意和设计服务与相关产业融合发展的若干意见》（2014年）、《国务院2016年立法工作计划》（2016年）、《国家“十三五”时期文化发展改革规划纲要》（2017年）等中央文件，以及《新闻出版广播影视“十三五”发展规划》（2017年），《文化部关于支持和促进文化产业发展的若干意见》（2003年）、《文化建设“十一五”规划》（2006年）、《关于推动数字文化产业创新发展的指导意见》（2017年）、《“十三五”时期文化产业发展规划》（2017年）等部委文件中，都已明确文化产业促进立法的要求，许多文件还直接表述为“文化产业促进法”，充分表明加快出台《文化产业促进法》具有重大现实意义。随着今年9月8日发布的《十三届全国人大常委会立法规划》提出，《文化产业促进法》列入“第一类项目：条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案”，[1]《文化产业促进法》立法进程将明显加快。
从现有文件和部分研究成果看，我国文化产业促进立法涉及一些政策法规问题，值得探讨，有待形成共识，为尽快出台《文化产业促进法》提供理论支撑和实践依据。
第一，合理界定文化产业的概念和范围问题
长期以来，与文化事业对应的是文化产业，行业内与文化产业相关的称谓较多，如内容产业、网络文化产业、数字内容产业、数字文化产业、文化创意产业、版权产业等。
2004年，国家统计局在与中宣部及国务院有关部门共同研究基础上，制定发布《文化及相关产业分类》，明确了“文化及相关产业”的概念、范围、分类表等。此后，国家统计局陆续发布修订后的《文化及相关产业分类（2012）》和《文化及相关产业分类（2018）》。根据国家统计局社科文司高级统计师殷国俊解读，2018年的最新版分类，是在2012版基础上，依据新的《国民经济行业分类》（GB/T 4754—2017）修订而成，兼顾文化管理需要和可操作性，与联合国教科文组织《文化统计框架—2009》相衔接。原有定义、分类原则保持不变，新增加符合文化及相关产业定义的活动小类，重点是调整了分类类别结构。[2]“文化及相关产业”是指为社会公众提供文化产品和文化相关产品的生产活动的集合，包括9个大类：以文化为核心内容，为直接满足人们的精神需要而进行的创作、制造、传播、展示等文化产品（包括货物和服务）的生产活动。包括新闻信息服务、内容创作生产、创意设计服务、文化传播渠道、文化投资运营和文化娱乐休闲服务等6类活动。为实现文化产品的生产活动所需的文化辅助生产和中介服务、文化装备生产和文化消费终端生产（包括制造和销售）等3类活动。
今年5月初，国家统计局和中宣部联合印发《关于加强和规范文化产业统计工作的通知》，强调全国统一使用文化产业概念，规范统计口径等要求。本文认为，法律名称上用“文化产业”已无争议。界定立法中“文化产业”概念和范围，需综合考虑以下因素：1.与我国现行文化监管部门职责（包括文化市场综合执法状况）相适应。类似《电影产业促进法》需处理好促进与管理关系一样，界定文化产业，终究要以处于核心地位的文化监管部门职责为基准，再进行必要拓展。2.前瞻性包容性的考量。随着文化与科技等领域的融合发展日新月异，界定文化产业，应当对产业形态赋予必要延展空间。如有专家提出，“为了满足科技和人类精神需要的迅速发展，对于处于核心的创意生产领域应当予以开放包容的态度，以适应未来的需要。但是对于分配流通以及复制的环节应当严格掌握，否则可能导致太多产业被纳入到文化产业这一领域中来，违背最初的立法宗旨。”[3]3.机构改革的趋势。随着今年上半年《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》印发实施，理顺党政机构关系、强化统筹协调成为本轮机构改革的重要特征。界定文化产业，需要与新的文化机构职能相匹配。4.与国际接轨。在坚持必要“文化例外”、切实维护文化安全的基础上，界定文化产业，应当着眼于文化多样性的交流互鉴，便于开展国际间文化交流合作。
因此，在界定文化产业时， 建议以最新“文化及相关产业”定义为基准，合理限缩，减少关联度不大的产业形态。从实践上看，分别于2008年、2009年制定的《深圳市文化产业促进条例》和《太原市促进文化产业发展条例》，采用了最宽泛的界定，作为先行先试的地方性法规，无需过于苛责。而《文化产业促进法》做界定时，更应当“坚持以文化属性定位定向”，[4]做好“减法”。
第二，传统媒体产业和新兴媒体差异化发展问题
我国文化领域存在传统媒体与新兴媒体的区分，按照中央文件表述，是传统文艺与网络文艺的区分。以2014年文艺工作座谈会为重要起点，《关于繁荣发展社会主义文艺的意见》《国家“十三五”时期文化发展改革规划纲要》等中央文件，充分肯定了以网络文学、网络音乐、网络剧、微电影、网络演出、网络动漫等为代表的新兴文艺类型在推动文化产业发展中的重要作用。原文化部、国家新闻出版广电总局印发《“十三五”时期文化发展改革规划》《“十三五”时期文化产业发展规划》和《新闻出版广播影视“十三五”发展规划》，也明确了加快发展新型文化业态，进一步增强网络文化核心竞争力，发展健康向上的网络文化等目标和任务。因此，网络文艺已成为我国文艺不可或缺的重要形态，在文化强国建设中肩负着同样的历史使命和责任。
另一方面，网络文艺勃兴于新的环境，即“文艺创作生产的格局、人民群众的审美要求发生了很大变化，文艺产品传播方式和群众接受欣赏习惯发生了很大变化”[5]，决定了需要给予其包容发展空间，适用符合行业发展实际的产业政策。比如，在广电行业，既有传统广播电视行业，又有网络音视频行业，还有基于“三网融合”的交互式网络电视（IPTV）、专网手机电视、互联网电视等行业，分别情况进行了立法，发挥了良好的产业促进效果。比如，对网络视频行业的节目审查上线环节，仍以企业自审+备案为主，并未采用与传统影视剧一样的内容审查+核发发行（公映）许可证方式。[6]
当前，随着一些主流媒体开办的新媒体业务日益发展，媒体融合发展趋势愈加明显，建议在立法中：
一是更加着眼于产业促进主旨，继续包容传统媒体和新兴媒体的差异化发展路径；
二是考虑将以前只针对传统媒体的各类鼓励扶持政策，比如有关评选奖项等更广泛地适用于新媒体行业，积极树立新媒体行业正面形象；
三是在理论和实践成熟基础上，可适当借鉴韩国文化产业立法模式，在建立起文化产业基本法律框架后，参照我国《电影产业促进法》思路，考虑制定期刊、音乐、游戏、电子竞技、动漫等方面产业促进的特别法。[7]
第三，社会效益的法制化问题
强调把社会效益放在首位，“两个效益”相统一，是我国文化行业重要特征和制度优势。《关于推动国有文化企业把社会效益放在首位、实现社会效益和经济效益相统一的指导意见》《国家“十三五”时期文化发展改革规划纲要》，对国有文化企业提出“充分发挥示范引领和表率带动作用，在推动两个效益相统一中走在前列”，“完善社会效益和经济效益综合考核评价指标体系”“综合考核评价指标体系建设：制定新闻网站、出版发行、影视、演艺等不同类别国有文化企业考核评价办法，明确社会效益指标考核权重占50%以上”等要求。
上述文件重点对国有文化企业提出要求，但同时明确了“文化企业提供精神产品，传播思想信息，担负文化传承使命，必须始终坚持把社会效益放在首位、实现社会效益和经济效益相统一”的重要原则。从实践中看，2017年6月，原国家新闻出版广电总局印发规范性文件《网络文学出版服务单位社会效益评估试行办法》，将社会效益评估对象扩展到非国有文化企业的网络文学出版服务单位。在涉及互联网新闻、网络视听、网络文化、网络出版的立法中，如《互联网新闻信息服务管理规定》《互联网视听节目服务管理规定》《互联网文化管理暂行规定》《网络出版服务管理规定》等，也都规定了“坚持正确（舆论）导向”“把社会效益放在首位”“坚持为人民服务、为社会主义服务的方向”“弘扬社会主义核心价值观”等重大原则。同时，在监管中将企业在导向、运营合规等方面情况，与持证机构年度业绩审核、年度核验或许可证续办资质挂钩，体现了对文化企业的特殊要求，实质上已发挥了注重社会效益的指引效应和规范目的。因此，建议在《文化产业促进法》中，不必专门规定社会效益评估方面条款。
第四，推动文化“走出去”政策的实施问题
文化“走出去”，是建设文化强国、增强国家文化软实力的必由之路，更是产业振兴、提升国际竞争力的重要环节。推动文化“走出去”，除了国家有关政策文件做顶层设计外，也需要在产业促进立法中作制度衔接，保障落地实施。
我国现行《对外贸易法》涉及国际服务贸易和对外贸易促进方面的条款都比较原则，尚未构建起完整的对外文化贸易法律框架。已出台的《电影产业促进法》，部分条款虽具有积极的产业促进价值，如第三十八条：国家实施必要的税收优惠政策，促进电影产业发展，具体办法由国务院财税主管部门依照税收法律、行政法规的规定制定。第四十四条：国家对优秀电影的外语翻译制作予以支持，并综合利用外交、文化、教育等对外交流资源开展电影的境外推广活动。国家鼓励公民、法人和其他组织从事电影的境外推广。但从实施情况看，这些条款仍需要配套措施来落地，需要一些硬约束增强针对性和操作性。
从实践中看，当前我国文化企业“走出去”，除了存在意识形态差异、贸易保护、文化冲突这些国际性制约因素外，随着技术和商业模式不断创新，迫切需要加大产业内部竞争力的扶持, 发展外向型文化企业，并制定有效的金融政策、财政税收政策，以及人才开发和激励机制。[8]因此，建议在《文化产业促进法》中，对涉及到的鼓励扶持政策，将原则性规定与落地举措结合起来，明确授权国务院或者有关部门制定具体实施办法。
第五，扩大对外开放背景下的文化促进问题
党的十九大提出，要推动形成全面开放新格局，实行高水平的贸易和投资自由化便利化政策，全面实行准入前国民待遇加负面清单管理制度。面对当前国际环境深刻变化，特别是贸易保护主义抬头等新形势新任务新要求，需要更大力度推进开放。[9]从目前我国外商投资文化产业的政策法规状况看，建议考虑两方面问题，与《文化产业促进法》的立法同步推进，力争落实到该法出台施行中。
产业发展规则的优化问题
我国现行《对外贸易法》第五、六、七条分别规定了平等互利，最惠国待遇、国民待遇等待遇，对采取歧视性的禁止、限制或者其他类似措施的反制措施等。近年来，我国文化企业海外投资运营遇到所属国家或地区的一些差别化、歧视性待遇，除采取必要贸易反制措施外，也需要研究适当放开外商在我国投资文化产业的措施。另一方面，目前我国网络文化领域存在个别境外投资者在我国境内提供文化产品和服务，事实上已突破了现行外资准入许可的现象，从积极扩大开放角度看，宜疏不宜堵。今年6月，国家发展改革委、商务部发布《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2018年版）》和《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2018年版）》，在文化领域，分别取消了禁止外商投资互联网上网服务营业场所的规定；[10] 取消演出经纪机构须由中方控股的限制，将设立文艺表演团体由禁止投资改为中方控股，[11]释放了推进开放的积极信号。建议后续结合形势需要，稳妥推出更多开放性举措，进一步激活合理投资需求，扩大我国文化产业发展生态。
港澳文化企业的协同发展问题
党的十九大报告明确了支持香港、澳门融入国家发展大局，全面推进内地同香港、澳门互利合作的要求。当前的重大机遇是以粤港澳大湾区服务贸易一体化为重点，深化内地与港澳的经济合作。[12]我们看到，自2003年以来，随着《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》及其后续协议、《内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排》及其后续协议的签署，港澳投资者在外商投资准入方面按照更优惠措施的规定执行，基本享受到“国民待遇”。港澳投资者可在内地试点设立独资公司发行国产电影片；以独资形式建设、改造及经营电影院；在内地设立独资公司，在多个地点新建或改建多间电影院，经营电影放映业务。[13]我们期待，在网络文化领域比如网络游戏等产业领域，对港澳企业也逐步实现更优惠措施，引导更多资本投入国内游戏研发、运营，推动学习交流研发技术、管理经验，推动内地与港澳地区文化产业协同发展。同时，进一步增进文化认同，坚定文化自信。
注释 ：
[1]《十三届全国人大常委会立法规划》，法制网2018年9月8日，http://www.legaldaily.com.cn/index/content/2018-09/08/content_7640854.htm,2018年9月8日访问。
[2]《国家统计局社科文司高级统计师殷国俊解读<文化及相关产业分类（2018）>》 ，国家统计局2018年4月23日，
http://www.stats.gov.cn/tjsj/sjjd/201804/t20180423_1595400.html,2018年6月20日访问。
[3]郭玉军、司文：《文化产业促进法视角下文化产业界定比较研究》，《武汉大学学报（哲学社会科学版）》2015年第6期。
[4]《国家统计局、中宣部：全国统一使用文化产业概念，规范统计口径》，朝阳文化创意产业网 2018年8月22日，http://www.chycci.gov.cn/news.aspx?id=42801，2018年9月8日访问。
[5]《习近平总书记在文艺工作座谈会上的重要讲话公开发表》，人民网2015年10月15日， http://culture.people.com.cn/n/2015/1015/c87423-27699235.html，2018年9月8日访问。
[6]魏世军：《五部委电视剧新政下的网络视频合规思考》，腾讯研究院2017年9月14 日，http://www.tisi.org/4978，2018年9月8日访问。
[7]邓婷婷，曾安东：《韩国文化产业的立法体系及其启示》，《邵阳学院学报（社会科学版）》2017年第2期。
[8]迟莹：《中国文化产业国际拓展研究》，东北师范大学博士学位论文，2014年。
[9]《以更大力度推进对外开放——国家发展改革委有关负责人就2018年版外商投资准入特别管理措施（负面清单）答记者问》，中国政府网 2018年6月29日，http://www.gov.cn/zhengce/2018-06/29/content_5302075.htm，2018年9月8日访问。
[10]《发展改革委 商务部令2018年第18号 外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2018年版）》，商务部网站2018年6月28日， http://www.mofcom.gov.cn/article/b/f/201806/20180602760432.shtml，2018年9月8日访问。
[11]《<自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2018年版）>修订说明》,中国政府网2018年6月30日， http://www.gov.cn/zhengce/2018-06/30/content_5302510.htm，2018年9月8日访问。
[12]《迟福林：粤港澳大湾区：关键在加快服务贸易一体化》，中国改革论坛网 2018年9月10日，http://people.chinareform.org.cn/c/chifulin/media/201809/t20180910_275099.htm，2018年9月15日访问。
[13]分别参见现行《<电影企业经营资格准入暂行规定>的补充规定》、《<外商投资电影院暂行规定>的补充规定》，以及《<外商投资电影院暂行规定>补充规定二》有关条款。
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