独家解读｜17部门联合亮剑：29项文化市场失信联合惩戒措施与你息息相关
第2232期文化产业评论
日前，由国家发展改革委、人民银行、文化和旅游部等17部门联合签署的《关于对文化市场领域严重违法失信市场主体及有关人员开展联合惩戒的合作备忘录》（简称《备忘录》）正式发布，对此，文化产业评论对《备忘录》相关内容进行了六千字梳理分析和解读。全文干货，值得收藏！
作者 | 文旅小军哥
来源 | 文化产业评论
编辑 | 李姝婧
日前，由国家发展改革委、人民银行、文化和旅游部等17部门联合签署的《关于对文化市场领域严重违法失信市场主体及有关人员开展联合惩戒的合作备忘录》（简称《备忘录》）正式发布，明确5类文化市场主体及其法人代表或者主要负责人，凡有违反4种情形之一，除了文化和旅游部6项专项惩戒外，还将受其他17个部门23项联合惩戒！对此，文化产业评论对《备忘录》相关内容进行了梳理分析和解读。
政策回顾
这些《备忘录》与你息息相关
近年来，为贯彻落实《社会信用体系建设规划纲要(2014—2020) 》和《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》，国务院在2007年成立的社会信用体系建设部际联席会议基础上，对部际联席会议成员单位进行调整，并由国家发改委、中国人民银行牵头，建立了部际联动的联合奖惩制度，初步建立起“发起-响应-反馈”机制。
据相关资料显示：截止目前，国务院部际联席会议单位已签署信用联合奖惩合作备忘录37个，制定联合奖惩措施100多项，延伸至慈善捐赠、婚姻登记、家政服务、公共资源交易、旅游、医闹、科研、政府采购、知识产权、社保、会计、文化市场等领域，仅2018年出台的各项奖惩《备忘录》就多达15个。
△2018年全国奖惩备忘录统计表
综合上表可见，在2018年出台的15个奖惩《备忘录》中，涉及到文化和旅游专项联合惩戒的有2个，跨部门联合惩戒涉及文化和旅游（含文物）的有5个，跨部门联合惩戒涉及新闻出版和广电部门的有5个。同时，从联合惩戒对象中不难发现，文化和旅游相关市场主体和从业者皆是关注的重点对象。
与联合惩戒《备忘录》相对应还有黑名单管理配套制度。2017年11月，国家发展改革委、人民银行联合印发了《关于加强和规范守信联合激励和失信联合惩戒对象名单管理工作的指导意见》（以下简称“红名单”和“黑名单”制度），2018年1月发改委进一步下发了贯彻落实的细则，随后文化和旅游部等多个部委出台了名单管理的相关文件。
△2018年全国名单管理文件统计表
从表格可以清晰的发现，在2018年全国正式出台的8个名单管理文件中，仅文化和旅游部门就占2个。同时，文化产业评论在梳理时还发现，目前还有相当数量的名单管理文件还处于征求意见阶段。与之相比，文化和旅游领域显然是走在了前列。
惩戒对象
这5类市场主体需要提高警惕
根据《备忘录》明确：联合惩戒对象为因严重违法失信被列入全国文化市场黑名单的市场主体及其法定代表人或者主要负责人，主要包括从事营业性演出、娱乐场所、艺术品、互联网上网服务、网络文化等经营活动的企业和个体工商户。
说到这里，相信有不少人心存疑惑：我国文化产业市场规模庞大，文化行业和相关业态丰富，为什么国家偏偏盯上了上述5类行业？在回答这个问题之前，我们需要对“文化市场主体“这个概念进行一个回顾和理解。
文化市场主体一般是指各类文化市场经营单位。在我国，传统文化市场主体一般包括演出业、图书报刊业、广播影视业、娱乐业、音像业、艺术品经营业、网络文化业、文物拍卖业、文化旅游业等门类。因此，文化市场可以划分为演出市场、娱乐市场、音像市场、网络文化市场、电影市场、书报刊市场、艺术品市场、文物市场等多种类型。
文化市场经营单位是指经文化市场行政部门审批或备案并领取相关许可或备案文件的、从事文化经营和文化服务活动的机构。按照现行的行业统计制度，文化市场经营单位统计范围包括：娱乐场所和互联网上网服务营业场所、非公有制艺术表演团体、非公有制艺术表演场馆、经营性互联网文化单位、艺术品经营机构和演出经纪机构。
根据我国有关文化市场法律法规，12318全国文化市场举报平台受理领域违法行为主要包括六类文化经营活动：营业性演出活动；歌舞娱乐和游艺娱乐等场所经营活动；艺术品经营活动；互联网上网服务营业场所经营活动、互联网音乐、互联网游戏、网络表演、互联网动漫文化活动；文化和旅游行政部门管理的其他文化经营活动。
据原国家文化部公布的2016-2017年度全国文化市场十大案件和103个重大案件显示，2017年全国文化市场查办的重大案件，主要涉及娱乐、演出、艺术品、上网服务、网络表演、网络游戏、文物、广播电视、互联网视听、出版物等市场门类。其中，网络表演、网络游戏、网络动漫等网络文化领域案件占到一半。此外，在营业性演出市场领域，个别公司擅自从事营业性演出门票销售，以假唱欺骗观众等行为也屡见不鲜。
同时，截止2018年底，国家发改委在“信用中国”门户网站先后发布了十批共计4274个失信主体，其中包括1666个法人主体和2608个自然人主体。从行业集中度来看，1666个法人主体涵盖制造业、批发和零售业、租赁和商务服务业、文化、体育和娱乐业等在内的30个行业。其中，营业性演出活动、娱乐等场所经营活动、艺术品经营活动、互联网上网服务营业场所经营活动和网络文化活动不同程度成为重灾区。
惩戒门槛
4种情形稍有不慎即会中招
《备忘录》明确，文化市场主体因违反相关法律法规受到行政处罚或者未经许可从事文化市场经营活动，有下列情形之一的，将文化市场主体及其法定代表人或者主要负责人列入全国文化市场黑名单管理：
（一）擅自从事文化市场经营活动，造成重大事故或恶劣社会影响的。由此可见，列入黑名单的一个重要标准，就是有严重违法情形。如，未经许可擅自从事涉外、涉港澳台营业性演出业务，或未经许可擅自举办涉外、涉港澳台营业性演出活动的；或在营业性演出活动中以假唱、囤票或其他手段欺骗观众、恶意炒作、操纵市场，造成严重社会影响的；或因未达到消防安全等要求的演出场所擅自开展经营活动，造成重大安全事故的。
（二）受到文化和旅游行政部门或者文化市场综合执法机构吊销许可证行政处罚的。此情形主要是指，被文化行政部门或者文化市场综合机构处罚后，仍然继续经营的，属于严重违法情形，作出第二次处罚后，直接列入黑名单。对此，《营业性演出管理条例》、《娱乐场所管理条例》、《互联网上网服务营业场所管理条例》等均规定，被吊销许可证的经营主体的法定代表人或者主要负责人5年内不得再次担任该行业的法定代表人或者主要负责人。
（三）因欺骗、故意隐匿、伪造变造材料等不正当手段取得的许可证、批准文件被文化和旅游行政部门撤销的，或者伪造、变造许可证、批准文件证据确凿的。如2018年4月，文化和旅游部对网络表演、网络游戏市场集中执法检查中，北京米可世界科技有限公司、上海度珞信息科技有限公司、辰宇科技（福建）有限公司等14家企业使用伪造的网络文化经营许可证在互联网应用商店上线手机表演平台，被列入文化市场黑名单。
（四）法律法规规章规定的其他应当列入全国文化市场黑名单的情形。对此，《营业性演出管理条例》、《娱乐场所管理条例》等文化市场法规规章，都明确规定文化产品不得含有禁止内容。将含有禁止内容且社会危害严重的文化产品列入黑名单并予公布，目的是通过立规矩、明底线、信用约束，督促经营者将违规文化产品主动定向清除，强化行业自律，增强监管效能，保护未成年人权益，净化市场环境。
惩戒措施
29条戒律让失信者寸步难行！
然而，近年来随着国家各大部门陆续出台了各类黑名单管理办法和有关失信惩戒的文件，很多文化市场主体并不以为然，对国家出台的这类文件，置之不理，依然我行我素。针对上述四种情形，《备忘录》明确规定了29条、涉及17个部门的联合惩治措施。这些措施并不是做做样子，远比你想象的要可怕的多。
△文化和旅游部6项惩戒措施
△7部门23项联合惩戒措施
从上述29项戒律来看，除了文化和旅游部6项市场专项惩戒外，17个部门23项联合惩戒，几乎涉及到工作生活等方方面面。与以往文化市场执法“红红脸”“罚罚款”相比，可谓是“一步失信，步步难行！”
实施方式
坚持失信惩戒与信用修复“两手抓”
《备忘录》明确了联合惩戒的实施方式：文化和旅游部负责建立全国文化市场黑名单管理制度，向社会统一发布全国文化市场黑名单，并通过全国信用信息共享平台向参与失信联合惩戒的各有关部门定期提供，同时依法依规在中国文化市场网、“信用中国”网站、国家企业信用信息公示系统等网站公布。
各有关部门获取全国文化市场黑名单后，根据本备忘录约定的内容实施惩戒措施，并按照实际情况将联合惩戒措施的实施情况通过全国信用信息共享平台联合奖惩子系统反馈至国家发展改革委、文化和旅游部，实现了“一家拉黑，多家响应”的目标。
值得注意的是，如某个市场主体或法定代表人或者主要负责人被吊销经营许可证，相关违规和失信记录会及时录入全国联网全国信用信息共享平台数据库，在全国各地办理证照都会受到限制，且17个相关部门皆会结合对应措施将其列入惩戒备忘录。
再如，某人拥有多家不同类型的企业或从事多项市场经营活动，但因金融失范被列入黑名单后，会直接影响其他经营活动的信誉度，甚至造成连锁效应。
那么，如果被列入了黑名单，是不是就表示没有机会翻身了呢？当然不是。《备忘录》明确，对全国文化市场黑名单实施动态管理，文化市场主体及其法定代表人或者主要负责人列入期满后，依程序从全国文化市场黑名单中予以移除，黑名单记录在电子档案中长期保存。文化和旅游部在全国信用信息共享平台中及时更新全国文化市场黑名单信息，各有关部门依据各自法定职责，按照法律法规和有关规定实施或解除惩戒措施。
“祸莫大于无信”。尽管对严重失信行为予以信用惩戒是题中之义,但对已接受失信惩戒的失信者进行信用修复同样不可或缺。根据《文化市场黑名单管理办法(试行) 》第十一条明确：经营主体被列入黑名单满5年的，由列入机关组织监督检查，未发现在列入期间有违反文化市场有关法规规章行为的，移出黑名单并予公布。
惩戒只是一种手段，其目的不仅是让当事人付出惨痛代价，及时改正其行为，更重要的是让更多的人能够“三思而后行”，切勿以身试法。国务院早在印发“社会诚信建设指导意见”时,就注意到了信用修复的重要性,将其与失信惩戒作为社会诚信建设的两个重要抓手,提出了要建立健全包括信用纠错修复、自新修复、主动修复等具体内容的信用修复机制和主体权益保护机制。
强调对失信者接受信用惩戒后进行信用修复,不失为引导诚信风尚的一剂良方,它能够让失信者在接受信用惩戒后获得修复自身信用的机会。如此,失信惩戒和信用修复才能相得益彰地释放出助力社会诚信建设的强大正能量。
结 语
人无信不立,国无信不昌。近年来，虽然我国社会信用体系建设取得了重要进展，但只是在部分领域形成了“不敢失信”的初步氛围，全国范围内的“不能失信、不愿失信”的局面还尚未形成。由此可见，诚信体系建设任重而道远！
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