钱都去哪儿了？深度分析文化产业专项资金大幅缩水
第2331期文化产业评论
日前，财政部、文化和旅游部分别公布了2019年中央财政预算、文化和旅游部2019年部门预算，与2018年相比，除了“三公”经费大幅下降外，一般公共预算收入及支出、转移支付、政府性基金收入及支出预算等方面也发生了新变化。令人业界关切的是，在专项转移支付方面，2019年文化产业发展专项资金预算数仅为3.23亿元，比2018年执行数减少27.03亿元，下降89.3%。主要是从2019年起，中央财政通过政府投资基金对文化产业予以支持，有关转移支付资金转列中央本级。那么，中央财政改革专项资金投入方式，从专项资金转为政府基金，文化产业该怎么盘活市场？
作者 | 王军
来源 | 文化产业评论
编辑 | 李姝婧
正文共计5801字 | 预计阅读时间20分钟
日前，财政部、文化和旅游部分别公布了2019年中央财政预算、文化和旅游部2019年部门预算，与2018年相比，除了“三公”经费大幅下降外，一般公共预算收入及支出、转移支付、政府性基金收入及支出预算等方面也发生了新变化。其中，最令人业界关切的是，2019年文化产业发展专项资金预算数仅为3.23亿元，比2018年执行数减少27.03亿元，下降89.3%。
据了解，按照国务院要求，财政部2008年设立文化产业发展专项资金，专项用于扶持我国文化产业发展，截至目前累计安排242亿元，支持项目4100多个，有力地推动了文化体制改革和文化产业发展。
△表二
文化产业发展专项资金从设立至今已有11个年头。然而，近年来文化产业专项资金预算逐年下降，2019年预算资金量仅有去年的10.7%（表二）。文化产业发展专项资金预政策是终结还是继续、调整倍受关注。
怎样看待文化产业专项资金预算大幅缩水？
其实，对于今年文化产业发展专项资金缩减，财政部在《预算说明》中已经给出了明确的答案：从2019年起，中央财政通过政府投资基金对文化产业予以支持，有关转移支付资金转列中央本级。
△表三
由上图（表三）标红处可以看到，2019年中央文化旅游体育与传媒支出预算中，其他文化体育与传媒支出预算数为38.37亿元，比2018年执行数增加24.13亿元，增长169.5%。其中，文化产业发展专项支出预算为32.30亿元，比2018年执行数增加24.43亿元，增长310.4%。主要是项目实施主体发生变化，部分资金由对地方专项转移支付转列中央本级。也就是说，2019年文化产业专项资金有32.30亿元由中央财政直接对项目实施主体进行专项支付。
此外，业内人士也注意到了，除了由中央财政对地方专项转移支付的文化产业发展专项资金预算减少外，每年的文化产业专项资金重大项目扶持资金量缩水更加明显。如，2014年度文化产业发展专项资金50亿元。2016 年、2017 年文化产业资金（重大项目部分）资金分别为 22.34亿元和 18.66亿万元。而到了 2018 年，仅为 1.99 亿元，仅为 2017 年金额的 1/10。
有专家分析认为，中央财政文化产业发展专项资金改变投入和转移支付方式，从专项资金转为政府基金，虽然文化产业专项资金预算数减少，但市场化配置资金在增加，这意味着政府扶持文化产业更侧重于充分发挥市场机制。
为落实国务院领导关于财政资金“由补变投”批示精神，从2016年开始，财政部就对文化产业发展专项资金管理模式作出重大调整，加快由无偿向有偿、由直接分配向间接分配转变，努力实现市场化配置目标。2016年中央文化产业发展专项资金实行“市场化配置+重大项目”双驱动，文化产业发展专项资金44.2亿元，支持项目944个，其中市场化配置出资15.6亿元，重大项目投入28.6亿元。
其目的是引入市场化运作模式，理顺政府与市场关系，完善财政参股基金出资模式，适当扩大参股基金范围，将“有形的手”与“无形的手”有机衔接。如，2016年，安排10亿元参股全国14只优秀文化产业基金，直接撬动其他各类资本120亿元，投资领域涵盖文化产业主要门类，发挥了财政杠杆作用和乘数效应，提高了资源配置效率。
综上所述，中央财政改革文化产业发展专项资金投入和转移支付方式，从专项资金转为政府基金指向十分明显，其目的是发挥财政资金引导和杠杆作用，加快设立和扩大文化产业政府投资基金，并按照“资金与基金并重、补投结合”的原则，适当保留一定比例的文化产业发展专项资金，避免“一刀切”。
财政专项资金和政府投资基金有什么区别？
根据财政部《关于2019年中央对地方转移支付预算的说明》中明确：在专项转移支付方面，2019年文化产业发展专项资金只所以下降，主要是从2019年起，中央财政通过政府投资基金对文化产业予以支持，有关转移支付资金转列中央本级。要想厘清财政专项资金与政府投资基金的区别和关系，在这里必须先要懂二者的概念。
财政专项资金（以下简称专项资金），是指上级人民政府拨付本行政区域和本级人民政府安排的用于社会管理、公共事业发展、社会保障、经济建设以及政策补贴等方面具有指定用途的资金。这种资金都会要求进行单独核算，专款专用，不能挪作他用。如，政府设立文化产业扶持类专项资金，就是专项用于扶持我国文化产业发展和重大项目建设。（表四）
△表四
政府投资基金，又称创业引导基金，是指由各级政府通过预算安排，以单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节,支持相关产业和领域发展的资金。
所谓的“政府出资”，就是指财政部门通过一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算等安排的资金。由财政部门根据本级政府授权或合同章程规定代行政府出资人职责。
如，2019年旅游发展基金和国家电影事业发展专项资金收入和支出预算就是中央政府性基金模式具体体现（表五、表六）。根据《国家电影事业发展专项资金管理办法》，观众在城市电影院每买一张电影票，电影院就要向广电部门上交电影票收入的5%作为电影发展专项资金，用以发展国产电影等专门事业。
△表五
△表六
文化产业发展到今天，已经形成了资本高度渗透的市场,而在文化产业发展的背后，文化产业投资基金的重要性毋庸置疑。一方面，文化产业带来的巨大利润激励着各地政府的业绩，另一方面，产业结构的调整、经济发展方式的转变要求政府重视文化产业的发展。
2005年到2017年间，监管部门先后发布《创业投资企业管理暂行办法》《政府投资基金暂行管理办法》《关于财政资金注资政府投资基金支持产业发展的指导意见》《政府出资产业投资基金管理暂行办法》等10个文件，已初步勾勒出政府引导基金的管理架构。
目前，我国文化产业投资基金的模式主要有三种：政府牵头设立的文化产业基金、文娱上市公司成立的文化产业基金以及创投机构成立的文化产业基金。其中，政府设文化产业基金是我们国家的一大特色，是政府作为投资人设立的资金，政府在此过程中起到示范、引导和支持的作用。
中国文化产业投资基金，是当前运营最久、最具代表性政府主导型文化产业基金，也是唯一一支“国家队”。它是2011年7月，由财政部、中国国际电视公司、中银国际控股有限公司和深圳国际文化产业博览交易会有限公司联合设立，基金规模 200 亿，首次募集41亿元，财政部出资5亿元。
该基金项目投资将封闭运行10年，前5年为投资期，后5年为退出期。目前已投资了新华网、中国出版传媒、中投视讯、百事通、万方数据、欢瑞世纪、开心麻花、华视、微影时代、芒果TV、洛可可、蜻蜓FM等公司，还参与投资了电视剧《平凡的世界》、电影《绝地逃亡》和《栀子花开》等。
政府主导型文化产业基金主要以政策扶持性投资为主，兼以投资市场化的公司和项目，从目的上来说，主要是为通过资本力量推行国家产业政策及进行战略布局，同时这一类为政府所主导的基金数量也是最多的，政府拥有资金供给者、政策支持者和监管者三个角色。
从发展特点来看，我国文化产业投资基金发展呈现总体上涨趋势，据数据显示，2013年底，国内共有文化基金103家，基金规模达1408亿元。之后，2016年文化产业基金新增241支，募集规模达38.4亿美元，同比增长27%。研究机构数据显示：截止目前，全国文化产业投资基金总规模接近2200亿元。
从区域分布看。截止到2018年6月底，华东地区的基金数量最多，此外排在第二梯队的是华北、华南、华中、西南等区域。北京、上海、广东、山东、江苏、浙江、重庆、陕西等地区的设立政府引导基金设立最密集的省份。
今年 1月4日，全国首个大运河产业发展基金——“江苏省大运河文化旅游发展基金”在南京成立。基金首期规模200亿元人民币，采用母、子基金协同联动方式，聚焦重点领域、扶持优质项目，不断做大做强大运河文化旅游产业。未来，基金投资还将涉及文旅项目建设、IP内容开发、文化消费服务、文旅园区运营、文创产品经营、影视舞台艺术等领域。
近期，陕西省委发布的《陕西省文化金融融合发展三年行动计划(2019—2021年)》明确，到2021年，省级文化产业投资基金规模达到100亿元、支持企业超过40家；引导社会资本发起设立以文化产业为重点投资方向的私募股权投资基金、创业投资基金等各类投资机构，形成门类齐全、相互协作的文化产业基金集群，各类文化基金总规模达到200亿元、支持企业超过80家。
随着推动文化产业成为支柱性产业步伐加快，我国政府文化产业投资基金设立开始从国家级、省级向地市级、县区级延伸。如，由成都市产业引导股权投资基金等共同发起的成都音乐文化产业基金成立，总规模为50亿元。由华夏银行与北京东城区文促中心搭设的“文化艺术产业基金”、“新闻出版产业基金”、“文化旅游产业基金”、“艺术品交易产业基金”四大基金，基金总额度400亿元。
由此可见，中央财政在保证必要的重大项目补贴、奖励资金等基础上，按照“由补改投”“资金改基金”的思路，是加快文化产业发展专项资金向文化产业政府投资基金转变的客观选择，必将对推动文化产业高质量发展和市场化能力具有重要的现实意义。
文化企业想拿政府投资基金的钱应该怎么办？
回归正题。按财政部《关于2019年中央对地方转移支付预算的说明》：在文化产业发展专项资金转移支付方面，从2019年起，中央财政将通过政府投资基金对文化产业予以支持。那么，中央财政改革专项资金投入方式，从专项资金转为政府基金，今后文化企业想要拿政府投资基金应该怎么办？
首先要交待一下，这里所说的企业如何才能拿到政府投资基金？不是具体操作层面上的《政府投资基金申请指南》，而是就今后文化产业和文化企业如何通过市场优势赢得政府关注和扶持，谈一谈笔者的初步分析和判断。
众所周知，国家“十三五”规划明确提出，到2020年文化产业要成为国民经济支柱性产业，即文化产业增加值至少要占到GDP的5%。然而根据2018年国家统计局发布的权威数据显示：2017年全国文化及相关产业增加值为34722亿元，占GDP的比重为4.2%，比上年提高0.06个百分点。这距离2020年目标值来说，还有一定的距离。
造成文化产业增速放缓的主要原因是，随着“互联网+”为依托的文化新业态、新模式快速发展，对包括报纸、杂志和图书出版、广电、部分工艺美术产业等在内的传统文化产业造成不同层面受到强烈冲击，导致增速下滑较多。这也充分证明了在推动经济从高速增长向高质量发展过程中，文化产业还处于结构性调整和加快新旧动能转换期。
显然，要有效解决这个问题，光靠政府财政专项资金“大水漫灌”式强刺激和“大包大揽”式激励，不仅无益于激发文化企业自主发展的动力，还会滋生离开政府扶持“自乱阵脚”的依赖心理。为此，今年《政府工作报告》中强调，积极的财政政策要“加力提效”，作为财政部门，关键是要做好“加减乘除”这四则运算。
其中，最重要的是做好“乘法”，“放水养鱼”，用减税降费激发市场主体活力，提高居民消费能力，更好地引导企业预期和增强市场信心，稳定经济增长。其实，针对小微企业的普惠性减税措施，早在国务院总理李克强1月9日主持召开国务院常务会议就已经决定。该项措施实施期限暂定三年，预计每年可再为小微企业减负约2000亿元。
对文化企业而言，通过国家减税政策可以有效抒缓企业生存负担。而政府产业投资基金，是以直接投资方式扶持国家或地方政府重点产业的基金，不但可以真正解决企业融资难问题，还能把市场和政府需求结合起来，起到“一石三鸟”和基金规模二次放大的效果。当前，不少业内人士对此次中央财政文化产业发展专项资金预算缩水的担忧，主要是基于政策解读的不够精准。所以，要想拿政府投资基金的钱，企业必须先要有系统“政策观”，学会跳出市场看政策。
目前，国家和各地方政府已设立的产业投资基金普遍侧重于推动云服务、大数据等新兴科技产业和服务贸易，这些产业增速普遍较快，增加值和利润率较高，发展空间较大。在文化投资领域，主要包括文化创意、文化旅游、出版（含数字出版）、印刷发行、广播影视、演艺娱乐、广告动漫等，重点支持特色文化产业发展、以及文化创意、设计服务与相关产业融合发展等。
如今年初，由财政部、商务部和招商局集团共同发起设立“服务贸易创新发展引导基金”，是外经贸领域的第一支国家级政府投资基金。其基金总规模300亿元人民币，分三期募集。首期基金规模100.08亿元，目前已完成首期资金的认缴工作，并开始投资运营。其中列入《国家文化出口重点企业目录》的服务贸易企业成为该基金项目征集的重点之一。据商务部公布的《目录》显示：2017—2018年度国家文化出口企业总共有298家企业，主要涉及出版、影视、动漫、游戏、演艺、文化用品、艺术品等行业。
同时，年初由财政部办公厅、中共中央宣传部办公厅、商务部办公厅发布的《关于申报2019年度文化产业发展专项资金（重大项目方面）的通知》也指出，2019年专项资金将大幅度减少项目直接补助，重点采用市场化方式运作。专项资金（重大项目方面）安排推动影视产业发展项目与推动对外文化贸易发展项目两类。
由此可见，在国家推动形成全面开放新格局和推进贸易强国建设的时代背景下，拓展对外文化贸易，培育对外文化贸易新业态新模式，已成为国家和各级政府基金扶持的重点。为此，文化企业要想获得政府产业基金扶持，必须结合国际国内文化市场发展趋势，调整产业结构，加快转型升级，优化提升市场竞争力。
4月2日至3日，文化和旅游部召开了2019年全国产业发展工作会议，围绕推动文化产业和旅游产业高质量发展，研究部署2019年产业重点工作，从完善政策法规、建立统筹机制、健全投融资体系、培育消费市场、鼓励产品业态创新、壮大市场主体等方面发出了政策信号和务实举措。
结语
没有永远的朝阳产业，只有多变的市场需求。值得注意的是，政府投资基金是实现政策目标的工具，出发点和落脚点是推动重点产业发展，通过“抓重点，砸重金”，真正实现对优质企业的精准帮扶。我们做文化产业，一定要时刻用好“两只手”，一只手伸向政府，获得政府扶持和保护，另一只手伸向市场，赢得市场的青睐和追捧。
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