独家解读：关键时刻！中央又出台重磅政策，疫情下文旅项目用地终于...
第2760期文化产业评论
作者 | 王军
编辑 | 王雪莹
来源 | 文化产业评论
正文共计3528字 | 预计阅读时间9分钟
从准备用地预审材料到获得预审批复，再到建设项目组卷报批、完成供地，没有一两年时间，一个建设项目很难获批开工。长期以来，“规控限权”的土地审批制度让包括文旅在内的项目建设业主不堪疲惫，也让各地决策者颇为无奈。
3月12日，国务院印发《关于授权和委托用地审批权的决定》（以下简称《决定》）一经发布，迅速引起业界广泛关注：进一步深化“放管服”改革，改革土地管理制度，赋予省级人民政府更大用地自主权！这项“土地新政”，对于加快重大文旅项目落地无疑是重大利好!
聚焦“放权”彰显三大亮点
众所周知，土地政策是我国宏观调控的重要法宝之一。一直以来，我国实行极为严格的土地管理制度，尤其涉及农用地、耕地、永久基本农田转为建设用地审批极为严格。
此次《决定》明确，授权各省（区、市）审批农用地转建设用地，尤其是授权8省市批准征用耕地和将永久基本农田转为建设用地，充分体现了鼓励有条件的地区优先、加快发展的理念，是近年来“放管服”改革举措中，中央“放权”最大的一次，没有之一。
具体表现在“三个方面”：
今年是“十三五”规划目标任务和全面建成小康社会的收官之年。加之全球经济下行压力较大，国内稳增长的任务艰巨，要实现脱贫攻坚决战决胜和推动经济高质量发展，必须以超常力度、超常举措确保各项目标任务的圆满完成。此次中央果断下发用地审批权，不仅有利于助推动农业投资和商业资本进入“三农”，还能更好地促进县域经济、集体经济、农村经济等一二三产业的高质量融合发展。
当前，新冠肺炎疫情不确定性因素给国内经济和世界各国经济带来了巨大的影响和挑战。除了形势任务需求之外，中央之所以在这个重要“节点”下放用地审批权，一个重要的背景就是，统筹推进疫情防控与经济社会发展，及时破解复工复产中项目用地“落地难”和“落地慢”问题，加快推动地方经济振兴。
特别是在文旅行业受到疫情严重影响的背景下，迫切需要根据文旅产品供给需要和游客消费需求，加快建设和提升一批优质文旅项目，国务院将一部分农用地转建设用地审批放权到地方，有利于让更多文旅投资项目“找得到地”“及时拿到地”，从而加快疫后文旅行业快速复苏。
《决定》主要涉及两方面的审批权下放：1.将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地的审批事项，授权各省、自治区、直辖市人民政府批准；2.试点将永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项，委托部分省、自治区、直辖市人民政府批准。
△新《土地管理法》关于建设用地相关条款
之所以说此次放权“适而有度”，主要基于“有法可依”。2020年1月1日起施行的新《土地管理法》第四十四条相关条款对国务院授权批准均有明确规定。其中重大突破是，将第四十六条国务院征收永久基本农田和耕地的审批权委托北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东、重庆等8个省市试点行使，且试点时间限期仅为一年。由此可见，国家对基本农田的审批放权尤为谨慎，留下了充足的回旋空间。
破除“瓶颈”文旅受益面广
土地是文旅项目特别是旅游景区项目建设的关键要素。虽然现行《土地管理法》（2019修订版）第四条第三款规定“建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等”。
但在国家标准《土地利用现状分类》(GB/T 21010-2017)中，一级、二级类中都没有“旅游用地”分类。实际开发中，一般旅游用地在招拍挂时，用途常是套用一级类‘商服用地’中的二级类用地。由于大型旅游景区或旅游目的地需要植入餐饮、住宿、零售等综合业态和配套服务设施，按“商服用地”投资成本过高，很难吸引资金进入。
2019年新修订的《土地管理法》破除了集体经营性建设用地进入市场的法律障碍，增加了集体建设用地土地供给，而这恰恰符合文旅地产项目的主要用地需求，为文旅地产项目取得建设用地使用权提供了法律依据。此次《决定》明确，"农用地转建设用地审批授权地方批准"，此举又进一步破除文旅建设用地“瓶颈”。
此次《决定》明确，在土地利用总体规划确定规模范围外，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的审批事项，由国务院授权各省（区、市）批准。这样，各地用地灵活度大大提升。
比如，今年某县需要上马一个大型文旅项目，本身也不是永久基本农田，但是之前又不在任何一级的规划范围内。若在以前，想要开发文旅项目极为困难。现在好了，只要投资项目符合地方和企业利益，地方就可以向本省（自治区、直辖市）申请调规，及时改为建设用地。
《决定》特别明确，将永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项，委托8个省、市人民政府批准。简单地解释一下，以前基本农田外的耕地低于35公顷(相当于525亩)的，非耕地低于70公顷(相当于1050亩)的，由国务院批准，现在省级人民政府就可以批准了。
现在，包括国务院的永久基本农田、永久基本农田以外的耕地超过35公顷的、其他土地超过70公顷的审批权，都由上述试点省市直接批准，地方自主权可以说再次突破了限制。如此，经济发展需要的新基建、文旅产业、农旅融合项目，都可以更加便利获得土地。
对北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东、重庆等8个试点省市而言，值得关注是基本农田以外的耕地和其他农用地的审批权，前者受到耕地红线的限制，操作空间极小，重点是后者，比如农村宅基地、自留地等集体建设用地。
据相关数据显示，目前农村空置宅基地3000万亩，相当于城市建成区总面积37%。从近年来，乡村旅游用地实践看，将农村空置用地转化为旅游建设用地，绝对是一个超级利好，既有利于文旅地产项目的开发，也有利于推动田园综合体“农业+文创+旅游”的融合模式发展。
随着近年来房地产一路高歌猛进，导致“北上广浙”等中心城市和超大城市土地利用总规范围内用地规模越来越少，建设用土成本越来越高。此次将永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批权交给地方，进一步打破了城市扩容提质的困局，加速了土地利用由内涵提升向外延拓展的转变。
从时间和空间看，这个举措具备了中长期重要意义。短期内，对盘活城市近郊存量土地和土地转性是个重大转折，无疑将加速城郊新兴产业的导入与布局。对于想在大城市近郊投资文旅项目的业界同仁来说，打破了之前拿地的边界，为未来的发展提供了无限可能。中长期，对统筹城乡发展、加速一体化融合也是一大利好，有效缓解重大基础设施用地保障、新产业新业态用地需求，从而实现城市与农村的双赢。
结语
新政赋能，文旅必将迎来发展先机。
就在国务院印发《关于授权和委托用地审批权的决定》第二天（3月13日），国家发改委、文化旅游部、自然资源部等23个部门联合印发《关于促进消费扩容提质加快形成强大国内市场的实施意见》。文件指出，要建设文化产业和旅游产业融合发展示范区；推动重点城市加快文化休闲街区、剧场群、文化娱乐场所群等建设；因地制宜发展入境海岛游、近海旅游、乡村旅游等特色旅游。
尤其在当前新冠肺炎冲击下，建设上述文旅项目和文旅新业态，无疑对建设用地提出了更高的需求。国家在此时下放农用土地审批权，不但增强用地主体、项目主体等对政府相关政策预期的稳定性，还将推动休闲经济、健康旅游、文娱项目、农旅融合等新兴产业的发展，促进国内市场消费扩容提质。
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