美英日韩文化产业财税政策经验与启示
第3586期文化产业评论
全球主要发达国家的文化产业可持续发展得益于政府财税政策的有效支持。美英日韩等国政府对文化产业的直接投资干预、财政补贴与税收优惠等措施，对文化产业发展有着显著的促进作用，一方面，引导了资金、技术、人才流向文化产业，提升了资源配置效率；另一方面，作用于市场主体的需求结构与投资收益率，优化了投资决策和生产行为。在我国现行体制框架下，学习和借鉴美英日韩等国家运用财税政策促进文化产业发展的实践经验，对我国制定和实施文化产业财税政策具有现实意义。建议明确中央和地方文化产业财税政策支持范围与力度、更多运用市场机制提升财政资金的引导与扶持效率、完善覆盖文化产业各个领域和环节的税收政策体系。
作者 | 陈锋（文化产业评论作者、三川汇文旅体研究院研究员）
近年来，美英日韩等文化产业发达国家实施了一系列促进文化产业发展的财税政策。通过对文化产业的直接投资干预、财政补贴与税收优惠间接引导，直接作用于市场主体的需求结构和投资收益率，改变了不同市场主体的投资决策和生产行为，有效促进了文化产业结构调整与产业转型升级。这对我国制定和实施文化产业财税政策具有较强的借鉴意义。
高度重视文化产业发展财税法制环境建设
世界文化产业强国为了更好地利用财税支持文化产业发展，都形成了较为完善的立法支持和政策框架。
美国国家艺术基金会、国家人文基金会、博物馆学会、以及相关国家艺术部门代替政府履行文化产业宏观调控职能，资助各类文化组织和项目，有效制衡了政府对文化产业的直接干预。
《美国联邦税法》《国家艺术及人文事业基金法》《版权法》《文娱版权法》等一系列法律法规，构成了美国文化产业发展财税政策的主体框架。从法律层面确保了政府每年提供一定的财政转移支付用来发展地方文化产业，并减免非营利性机构、以及新兴文化产业的联邦所得税、州商品税与财产税。
1947年推行的“抵换所得方案”中，艺术品捐公的团体与个人所缴纳的资本转移税、遗产税或房产税可获得部分或者全额减免。
1985年出台的“电影法案”中明确，电影产品传播开销或者取得认证的英国本土电影可享受减税优惠。1996年后制定的《关于刺激企业赞助艺术办法》《广播电视法》《著作权法》《电影法》等，进一步完善了对相关领域的财税支持细则。
1998年实施的《国家彩票法案》要求成立国家科学、技术和艺术委员会，资助并推动了相关行业的人才培养、产业升级与创新。随后，新修订的《国家彩票法案》规定将每年彩票收入的28%用于支助文化、体育及慈善事业。
2003年，日本设立“知识财富战略本部”，将“新文化产业”升格为国家发展战略的核心组成部分。以此为基础，日本政府不断完善文化产业财税相关的法律法规，接连出台了《文化艺术振兴基本法》《产业活力再造特别措施法》《传统工艺品产业振兴法》《关于创作、保护及应用文化产业的法律案》《观光立国基本法》《文化功劳者年金法》《著作权管理法》《知识产权基本法》等一系列法案。
在此框架下，日本政府实施了一系列的财税制度创新，比如，每年下拨专款资助民间“内容产品海外流通促进机构”进行文化贸易和海外维权等。
韩国最早于1961年出台了《中小企业银行法》，旨在支持包括文化产业在内的中小企业融资。之后陆续制定了《支援中小企业创业法》《税收减免法》《关税退还特别法》《外国投资促进法》《特别税收待遇管理法》等一系列财税相关法律法规，旨在鼓励与推动包含文化产业在内的各类产业规范、快速发展。
在借鉴他国经验基础上，韩国还制定了独具特色的文化产业税收政策，如《大韩民国法人所得税法》规定，在首都圈内外投资的初创文化企业可以获得不同额度的税收减免。
有选择有限度地给予
文化产业财政基金支持
美英日韩等国均对文化产业实施了一定的财政倾斜政策。主要体现在对相关资源的直接分配和对资源分配过程的间接调控两方面，即通过调整资本性支出、经常性支出与转移性支出引导文化产业需求结构变动（图1）。
在文化产业发展起步阶段，政府直接投资政策倾斜能有效保护和促进文化产业快速发展，引导私人和社会资本流入。政府对教育和科技的经常性支出，直接影响教育水平和人才素质，对文化产业技术进步和创新能力有明显的推动作用，进而直接影响企业要素生产率以及产业的长期发展能力和竞争力。政府对文化产业的补贴和转移支付可以弥补企业的资金缺口，提高市场主体的创新能力并激发生产潜能。
实践中，四国在财政预算和政府职能中，中央和地方分工明确，并利用社会组织和市场机制来提高资金使用效率。财政资金主要支持非营利性文化机构、人才培养、文化出口贸易与国际合作，并通过设立各类专项基金引导社会资本投入。具体表现为：
美国政府对文化产业的历年投入接近财政支出的12%，其中联邦政府和地方财政支持资金比例约为15%：35%。通过“三权分立”模式，即联邦和州政府负责资金核定，两级议会负责审查审批，各级法院负责监管，以保障财政转移支付资金的使用效率。
美国迄今为止并未对营利性文化产业进行大规模的直接支持，主要通过政府购买服务、财政贴息贷款、政策性优惠贷款、奖励、补助、信托基金等方式，维护国家文化安全、配套公益性文化设施、保障少数族裔的文化利益诉求、支持非营利文化机构发展与激励中小文化企业创新。
美国的文化财政支出秉持法律规制下的基金会拨付规则，旨在充分发挥其种子基金效应。各州、各地方政府将财政支出的一部分用来匹配联邦政府的文化发展资金，资助金额一般不超过项目所需资金的20%。
英国文化产业发展资金中1/3来自政府财政拨款，资金来源主要包括各级政府财政、欧盟拨款、重振地方经济资金与国家彩票收入。
一方面，利用财政拨款、准政府组织资助、各类基金会等公共资金以及社会捐赠、银行信贷和风险投资等填补私人投资不足。另一方面，通过政府部分参与文化项目投资，吸引私人作为投资主体设立商业孵化基金。
英国政府对文化企业首次投资给予1:1比例的配套资金支持，在二次投资时，超过上次出资金额的部分可获得政府1:2比例的资金配套。此外，英国还通过对比资助协议拟定的指标、年度评议与持续审查等方式监督资助项目，并将其作为进一步资助的凭据。
日本政府的财政支持手段十分丰富，目的也非常明确。一方面，日本政府对文化产业的直接财政投入保持逐年增长态势，通过创建“资助影视制作”“资助影视作品上映”、以及文化产业海外市场拓展基金、文化产业专项资金等方式，对优质动漫作品、特别人才、地方观光产业、各类大奖赛和“文化输出”项目予以重点补贴。为提升国家文化影响力，日本政府每年还划拨一定额度的“文化无偿援助”资金采购动漫作品，免费向第三世界国家投放。
另一方面，采取财政贴息和政府担保等综合援助方式向中小文化企业提供长期低息贷款。并利用文化艺术振兴基金等公共基金、动画片基金等专项基金的杠杆作用，支持地方文化产业振兴。
2000年以来，韩国每年的文化经费支出呈逐年增加的趋势，目前已稳定在国家总预算的1%左右。相关支出实行“选择与集中”原则，采取短期大量投入、提供长期稳定资金来源的专项基金和政府奖励相结合的方式。
一方面，通过财政全额拨款或财政与民间机构共同出资方式，由文化产业振兴院评审后，确定资助金额；另一方面，面向文化产业不同领域，设立官方或半官方的专项基金吸引民间资本参与，比如，影视产业基金、游戏产业发展基金、股权债权相结合的“文化产业专门投资组合”等。
此外，韩国还构建了一套完整的文化产业奖励机制，比如，设立了大韩民国文化产业出口大奖和广播文化交流财团支援计划，奖励动漫、影视、游戏等重点领域内文化产品出口，并通过全额补贴方式支持出口产品转译为外文。
美英日韩等国面向文化产业链条中各个环节，推行间接优惠（亏损结转弥补、投资抵免、加速折旧、税收抵免、年度结转、费用扣除、税项扣除、特别准备金和延迟纳税等）与直接优惠（税率优惠、期限优惠、以税还贷、税额扣除优惠等）相结合，具有明显引导性的税收优惠政策（图2）。
其中，间接税收优惠政策侧重于税前优惠，是在一定时期内让渡资金使用权的延迟纳税行为，可有效避免产业短期投机，保障税收收入。直接税收优惠政策偏向于税后优惠，是事后的政策性倾斜和补偿企业损失的政府收益转让行为。
实践中，四国政府通过调整税率，设置税种、税基或税收减免、差异化征税等税制结构调整和税收优惠政策产生的产量和替代效应作用于文化企业的投资收益，调节文化产业资源配置，推动技术研发和高新技术应用，以及鼓励和引导社会资本投入。具体表现为：
目前美国政府对各州划定的250多个文化区给予销售税、所得税等优惠。一方面，给予特定领域从业者税收优惠，比如，部分州政府对来自电视、音像制品、电脑娱乐产品等版权以及特许权使用费的个人收入免除州所得税。美国几乎90%的文化捐赠都来自个人，得益于政府对捐赠者减免部分遗产税以激励富人向非营利性文化机构捐赠。另一方面，对非营利性文化机构免征企业所得税，美国科研机构被界定为“非营利机构”，因此数字媒体、动漫技术等文化企业依法享有税收减免。
而对营利性文化产业则根据各地发展重点，单独制定优惠政策，比如，对电影、动漫、游戏等新兴领域实施资本得利税减免和税收返还，全美有27个州对影视行业实行投资税收抵扣、工资税收抵扣和生产开支税收抵扣优惠。
2013年，英国政府推出“专利盒”机制，文化企业运用专利发明所获利润可享受10%的低税率优惠，使得英国文化产业对国际优质资本的吸引力大大提升。
同时，为激发企业创新活力，每年向文化创意和高科技产业提供金额不等的减税优惠，比如，2014年4月—2015年12月实行的年度投资抵免政策，即当年企业投资规模翻番，可冲减企业所得税应纳税额。
此外，文化企业开展海外合作最高可获得50%的退税优惠，文化投资类子公司将海外利润汇入母公司免税。海外资本投资风险性文化企业可以获得特别税收优惠，海外风险资金由此成为了英国文化产业重要融资途径。
日本政府制定了大量税收优惠措施，其中涉及文化产业的税种包括消费税、法人税、个人所得税、关税等中央税种，以及旅行税、娱乐设施利用（入场）税、不动产所得税等地方税种。
一方面，日本综合运用税收减免、纳税扣除和亏损结转等方式，减轻中小文化企业负担，鼓励文化企业创新、吸引社会资本加大文化产业投资和捐赠。比如，对资本金规模少于1亿日元的中小文化企业的合理亏损予以“退税”，对其研发费用减收6%的法人税或地方所得税。
另一方面，加大海外文化贸易出口退税、再投资退税等方面的政策倾斜，以提升本国文化产业的国际竞争力。比如，给予出口的文化产品和服务零关税，对艺术商品、邮票等免征消费税。
韩国围绕降低文化企业税负、支持文化产业资源的跨区域流转与合理配置、提升文化企业的创新活力等目标，形成了由国税和地税构成的二级文化产业税收征管体系。比如，对创新型文化企业减免5年财产税。
韩国政府还在财产税、行为税中形成了独特的税收优惠政策，在注册税、闲暇税、防卫税等特别税种上给予文化产业特别优惠。此外，为推动文化产品与服务出口，韩国在出口退税、税收饶让、税收抵免、进出口关税免征等方面加大了优惠政策倾斜。比如，给予文化产品与文化劳务出口零关税优惠税率；进口国内不能生产或缺口较大的文化教育与科研类仪器设备，免征进口关税流转税等。
借鉴美英日韩等文化产业发达国家利用财税政策促进文化产业发展的国际经验，要以引导文化产业契合市场机制为前提，打好政策“组合拳”。
以发挥市场机制对资源配置的基础性作用为中心，从“全国一盘棋”的高度，谋划部署好完整、全面、系统和长期的文化产业财税政策支持。在《文化产业促进法》等宏观性、全局性的文化产业基本法，以及《电影产业促进法》等各类文化行业的专门政策法律中，明确各级政府财税政策作用与责任。
中央层面，财税政策主要支持保障国家文化安全，提升国家整体形象与民族文化吸引力，有针对性、有倾向性的扶持国家文化产业发展的薄弱环节和地区，拓展文化产品出口渠道、以及基础技术研发等具有显著区域外部性和行业外部性的领域。
地方层面，强调财税政策的本土性扶持与激励作用，主要支持挖掘区域内特色文化资源、弘扬地方优秀传统文化、引导社会资本投入、培养文化人才，扶持有利于国民经济发展的文化产业项目、设立文化产业公共技术（信息）平台，提高文化产业科技水平、补偿技术研发风险和外溢性、激发文化企业创造力等方面。
立足当前和未来一段时间的经济、财税形势，挖掘财政潜力，适度增加对文化产业的财政拨款力度，确保政府对文化产业的年度财政投入增幅不少于同级财政经常性收入的增幅。
在财政支出决策中引入市场机制，变直接投资补贴为间接引导扶持，比如，转补贴为担保以弥补文化企业融资风险敞口等。合理划分营利性与非营利性文化产业，根据营利性文化产业发展状况及其带来的经济与社会效益分配财政资源。采用发行文化彩票，或从国家福利彩票中划拨部分资金等方式，适当增加非营利性文化机构财政支出。
创新财政奖励机制，利用文化产业发展专项资金设立国家奖项，鼓励优秀企业和个人创新，并加大对文化产品与服务“走出去”等方面的奖励。
借鉴国内外实践经验，整合财政拨款、部门资金，吸引社会资本参与，适时设立国家小微文化企业贷款风险补偿基金、文化产业融资担保基金、文化产业风险投资基金，重点支持文化产业新兴领域、关键和薄弱产业环节、具有公共融资风险的领域、以及具有原创知识产权的产业项目。
优化文化产业税收征管体系，以文件形式确立文化产业行业税收优惠政策。发展间接和直接税收优惠并重的“双主体”架构，通过优化税种、实施差别化税收优惠税率、结构性减税等方式，调节文化资源配置、优化文化产业结构、引导资金流向。
制定专门适用于文创实验区的区域性税收优惠政策。给予文化产业高层次人才个人所得税优惠，比如，适当调低综合所得最高边际税率、对收入浮动较大的文化艺术人才，适用平均收入法计算应缴税额等。将更多创新型文化企业纳入增值税抵扣链条，优化研发费用加计扣除办法，允许提取一定额度的研发基金和风险准备金，并从企业所得税中扣除。
提高科技型中小文化企业税收优惠力度，将新媒体等新兴数字文化产业的开发和制作技术归入国家高新技术支持范畴。提高文化捐赠所得税扣除或税收抵免比例，以扩大对非营利性文化机构和重点发展产业的赞助与捐赠。
丰富文化贸易的税收优惠措施，适当减少文化产品出口收入企业所得税，并延长超额抵免的时限。对符合国家导向的文化产品与服务出口实施零关税，产品出口之后的各个生产环节产生的增值税择优返还。同时，为弥补财政收支缺口，提高文化奢侈品等的消费税，并加强对企业和个人“反避税”的执法力度，增加税收收入。
注释：
①政府制定文化政策和财政拨款，非政府公共文化机构负责具体分配和资助。
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