“窗口公司”与设计、施工单位的竞争与合作 |“国际工程前沿问题观察”系列之一

编者按

近年来，国际工程市场形势发生了深刻变化：首先，项目运作模式发生了根本性的转变，从最初的施工承包转变为EPC/交钥匙总承包；其次，业主对承包商的资金要求越来越高，从无融资义务到协助业主融资到垫资到参股投资以带动EPC承包；此外，境外项目中新流行的项目融资这一融资模式，也导致业主融资方对承包商提出了更加苛刻的要求，这些因素都导致承包商所面临的风险也越来越大。与之相应，我国对外承包工程法律法规也做出了重大调整。为此，我国对外承包企业应切实关注国际工程的这些前沿问题，提高项目运作能力、资金运作能力和风险防控能力，切实转换风险防控思路，努力实现业务转型，以应对新的国际工程市场形势。

阳光所服务国际工程项目已有17年历史，并一直关注和研究国际工程市场的发展趋势和前沿问题，积累了丰富的项目运作和风险防控经验。从今天起，以合伙人宋玉祥律师牵头的阳光所国际工程团队将推出“国际工程前沿问题观察”的系列微信文章，希望能帮助我国对外承包企业了解和把握国际工程前沿问题，敬请关注。

文/阳光时代律师事务所国际业务部

宋玉祥

“窗口公司”是历史的产物，在对外承包工程行业中，“窗口公司”通常是指那些不具有设计、制造、施工等技术能力而因政策或集团制公司内部定位的原因，负责对外承包业务的对外归口开发和归口经营管理的单位。改革开放初期，我国企业在赴境外开发和实施对外承包工程项目时，由于对外承包工程人才短缺、经验欠缺，一些地方政府和实行集团制的中央企业指定了某些在对外承包工程方面人才储备相对较好的单位，或者专门调配具有该方面经验的人员组建新单位，以归口负责本地区或本集团的对外承包工程项目的开发和实施，但该类单位通常不具备直接实施工程项目的设计、制造、施工等技术能力，此即“窗口公司”的肇始。部分典型的“窗口公司”可见下表： 

表1：典型窗口公司及其归属表

序号	归属地方政府或集团	公司简称
1.	安徽省政府	安徽外经
2.	大连市政府	大连国际
3.	国机集团	中设（CMEC）、中工国际
4.	通用技术集团	中机（CMC）、中技
5.	中航工业集团	中航技
6.	三峡集团	中水对外
7.	中信集团	中信建设
8.	中钢集团	中钢国际
9.	兵工集团	北方国际

在我国对外承包工程30多年的历史长河中，窗口公司传统上一直是我国对外承包企业的领头羊，甚至是对外承包江湖的“霸主”，无论是产值、利润总额、利润水平还是合同额，设计、施工单位都难望其项背。但近年来，窗口公司却从对外承包工程的神坛上跌落下来，在设计、施工单位对外承包业绩大幅增加的同时，窗口公司的业绩却出现了大幅下滑[1]，令人错愕。

窗口公司传统上优势为何如此明显、形同霸主？近年来窗口公司为何式微、走下坡路？新的国际工程市场形势下，设计、施工单位如何加强其竞争力？窗口公司将何去何从？本文将对此作深度剖析，供同仁参考。

一、“窗口公司”与设计、施工单位的优劣对比分析

窗口公司运作对外承包项目的一般模式是：通过在东道国多年深耕建立的公共关系获得项目，在提取大比例的管理费和利润后，再在国内整体转包给设计或施工单位，相应地，风险也整体转移给接受转包的设计或施工单位。例如，在非洲某燃煤发电EPC总承包项目上，国内某窗口公司B与境外业主A签订了EPC总承包合同，B公司又与施工单位C公司签订了总体转包合同，C公司又与设计单位D签订设计分包合同、与设备厂家E（汽轮机+发电机）、F（锅炉）、G（辅机设备）签订设备供货合同、与调试单位H签订调试分包合同等，其运作架构图如下：

图1：窗口公司对于对外承包工程项目运作模式的架构图 

窗口公司运作境外工程项目的上述模式的法律障碍暂且不论（对于上述运作模式的法律障碍问题，作者将在“国际工程前沿问题观察”系列文章的下一篇《对外承包工程资格制度的取消及影响》中详细分析）。上述项目运作模式运转的基础如下，这也是窗口公司的优势所在：

1. 窗口公司基于所属政府或集团授予的归口管理权，归口管理对外承包工程项目的开发和实施；

2. 窗口公司基于长期的信息积累形成的相对于设计、施工单位来说不对称的信息优势；

3. 窗口公司在境外长期积累的公共关系和人脉资源；

4. 窗口公司长期积累的国际市场开发和境外项目实施经验，特别是商务经验和风险防控经验。

但是，上述项目运作模式是把双刃剑，也深刻地体现了对外承包工程实践中窗口公司的如下劣势：

1. 窗口公司不具有设计、设备制造、施工安装调试等方面的技术实力，其对项目的实施能力完全依赖于设计单位、施工单位和设备厂家；

2. 由于窗口公司通过转包环节提取大比例的管理费和利润，其承包合同价会大大高于设计、施工单位直接获取的同类项目的合同价，这种经中间大幅加价的畸高合同价格一旦被业主识破，极易引起业主的严重不满和抵制。

传统上，与窗口公司相比，设计、施工单位在对外承包工程中的优劣对比见下表：

表2：窗口公司与设计、施工单位的传统优劣对比分析表

窗口公司	设计、施工单位
优势	劣势	优势	劣势
境外业务归口管理权	没有实体技术能力	具有实体技术能力	境外业务开发权限窄，甚至受制于窗口企业
信息优势	中间加价，承包价格竞争力差	承包价格有竞争力	信息劣势
境外公共关系资源丰厚	承包项目的管理链条长，效率低	承包项目的管理链条短，效率相对更高	境外公共关系资源缺乏
国际市场开发、境外项目实施经验丰富			国际市场开发、境外项目实施经验欠缺

通过上表对比分析可知，传统上，窗口公司和设计、施工单位各自的优势和劣势恰恰是相反的，窗口公司的优势正是设计、施工单位的劣势，窗口公司的劣势正是设计、施工单位的优势所在，但经综合权衡比较，窗口公司的总体优势更为明显。

二、“窗口公司”的式微及原因

如上所述，在近年来中国对外承包工程规模每年整体增长15%左右的行业大背景下，处于对外承包江湖“霸主”地位的窗口公司却遭遇了业绩的大幅下滑、营业收入基本处在下降通道的“滑铁卢”；相反，在此行业大背景下，设计、施工单位的对外承包业绩和营业额却大幅增长。究其原因，作者认为，窗口公司相对于设计、施工单位的劣势并未获得弥补，而相对于设计、施工单位的优势却在逐渐丧失，具体而言：

1. 窗口公司不具备设计、制造和施工技术能力的局面并未得到改观；

2. 窗口公司运作对外承包项目，中间加价导致承包合同价格人为提高的局面也未得到改观。事实上，只要是窗口公司总承包境外工程项目，中间加价导致承包合同价格畸高就是一个无法回避的客观事实；

3. 相关政府和大部分集团公司已放开了对外承包工程的经营权，直接承接境外工程项目不再是窗口公司的特权；

4. “走出去”时间早、有实力的设计、施工单位已通过分包境外工程项目，甚至直接承接境外工程项目，掌握了境外工程项目的运作模式和流程，获得了较丰富的国际市场开发和境外项目实施经验；

5. 通过较长时间的国际市场开发和境外项目实施，“走出去”时间早、有实力的设计、施工单位也已在境外积累了一定的公共关系资源和人脉关系；

6. 通过较长时间的国际市场开发和境外项目实施，“走出去”时间早、有实力的设计、施工单位也已积累了较丰富的国际工程市场信息和项目信息，在很大程度上改变了信息不对称的局面。

除上述窗口公司和设计、施工单位自身优劣的变化外，窗口公司近年来还面临着下述新的不利因素，这些不利因素使窗口公司更是雪上加霜、推动并加速了窗口公司的下滑趋势：

1. 随着通讯和信息技术的发展，以及设计、施工单位以及其所属集团公司的宣传，境外业主逐渐识破了传统上以窗口公司为龙头的“中国式打法”——窗口公司承接项目，大比例提取管理费和利润，整体转包给设计、施工单位具体实施，认识到了这种中国式打法对业主项目建设成本人为造成的畸高现象，所以境外业主也逐渐摒弃了窗口公司，而是直接寻找有实力的设计、施工单位承建项目，这也确实有利于降低承包合同价格；

2. 随着对外承包工程的发展和深化，近年来的中国对外工程承包行业进行了大规模的重组和整合，出现了集投资、开发、设计、采购、施工、运行和维护能力于一体的境外工程项目综合服务商，如中铁建、中交、中电建和中能建等（中电建和中能建系统甚至都设立了自己的海外投资公司），窗口公司面对这种综合服务商的竞争更是心有余而力不足；

3. 近年来，我国境外投资大幅增加，我国企业对外承包工程的业绩，很大一部分是承接的中国公司出境投资的项目，而这些中国公司出境投资的项目，大部分由集团公司层面统一协调，交给本集团内的设计、施工单位承建；即使本集团内没有设计、施工单位或未协调给本集团内的设计、施工单位承建，作为境外项目业主股东的中国公司也十分清楚窗口公司的中国式打法，并与中国有实力的设计、施工单位往往保持着密切合作联系，所以一般不会将上述境外工程项目交给窗口公司承接，这更加速了窗口公司业绩和营业收入的相对滑落。

三、新的市场形势下“窗口公司”的出路

在上述多种原因和不利因素的共同作用下，近年来窗口公司陷入业绩和营业收入下滑的困境，甚至面临被对外承包工程市场淘汰的风险。在这种不利局面下，窗口公司的出路在哪儿？作者认为，在新的国际工程市场形势下，窗口公司需认真考虑下述几点发展路径：

1. 从对外承包工程向对外投资转型。窗口公司从多年来的对外承包工程业务中获得了远高于行业平均水平的丰厚盈利，目前大都资金实力雄厚，如国机集团的中设公司（CMEC），这种雄厚的资金实力是设计、施工单位难以企及的，也是窗口公司对外投资的雄厚资本，因此，从传统的EPC承包向BOT/PPP等绿地投资转型，是窗口公司国际化发展的重要出路（实际上，某些窗口公司已经开始实施这种转型战略了，如CMEC等）；

2. 面对自身不具备设计、施工等技术能力的缺陷，可考虑收购某些设计、施工单位，以解决窗口公司自身设计、施工能力不足的问题，在一定程度上将自身转变为实体工程企业，以便在获取境外工程项目后自行实施，至少实施一部分。考虑到对我国知名的国有设计、施工单位进行收购的可行性较小，可重点着眼于收购民营设计、施工单位；

3. 实行两条腿走路的战略，在向境外投资转型的同时，还需要继续加强对外承包工程市场开发工作，防止对外承包工程业绩和营业收入发生断崖式下跌。毕竟，由对外承包工程向对外投资转型需要一个较长时间的过程，并且，窗口公司的体量一般比较大，即使运作的对外投资项目落地，单靠少数几个对外投资项目还是难以从根本上扭转其总体业绩下滑的局面的。

四、对设计、施工单位和“窗口公司”的建议

综合上述分析，在新的国际工程市场形势下，作者对设计、施工单位和窗口公司分别提出如下建议。

（一）对于设计、施工单位

1. 建议积极获取境外市场和项目信息，积累公共关系资源，丰富国际市场开发和境外项目实施经验，特别是风险防控经验，争取以合理低价直接从境外业主处承接境外工程项目，并从最大程度上自留项目利润，不再经过窗口公司这一中间环节；

2. 面对窗口公司牵头获取的境外工程项目，建议争取与窗口公司建立平等、互利的合作，共担风险、共享收益，而不是无视成本亏损风险而从窗口公司几乎无条件地承接项目。

（二）对于窗口公司

1. 建议利用资金实力，大力拓展境外投资项目，争取实现经营主业向境外投资转型，至少实现境外投资和对外承包工程“两条腿走路”；

2. 建议在有适当机会时，收购具有较高设计或施工资质的设计或施工单位，建立自身设计、施工方面的技术实力，增加向境外业主获取工程承包项目的技术筹码；

3. 建议在对外承包工程项目上，适当降低传统的高姿态，与有实力的设计、施工单位建立相对平等、互利的合作，向设计、施工单位适当让利，抱团“走出去”获取和实施境外工程项目，而不是一如既往地坚持传统打法，抽取大部分“油水”后再将项目整体转包给设计、施工单位。

总言之，在国际工程总承包面临设计、施工单位的激烈竞争而逐渐丧失优势的情况下，窗口公司宜放低往常的高姿态，寻找有实力和经验的设计、施工单位作为平等合作伙伴，向设计、施工单位实实在在地让出部分利益，抱团出海，这样才能实现优势互补、强强联合，既利用窗口公司的公共关系和商务管理优势，也结合设计、施工单位的技术优势，实现共赢。否则，在设计、施工单位甚至综合服务商的激烈竞争下，没有设计、制造、施工等技术能力依托的窗口公司可能面临被对外承包工程市场淘汰的命运。

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[1] 关于近年来窗口公司业绩下滑的事实及数据支持，援引自公共微信号“一带一路内参”发表的《窗口公司的生与死之危险信号》一文。

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