不确定世界中的公共政策

按| 在这个充满不确定性的世界中，公共决策无疑面临很多棘手问题。

一方面是相互矛盾的论断、将科学与倡导混为一谈的论断、不合逻辑的论断、媒体夸大的报道等弊端普遍存在；另一方面是一些政府部门在决策时具有自身偏好性，比如他们希望研究机构能够提供一些确定性的论断，尤其是正面的确定性论断。这种偏好与要求导致政府的一些政策脱离实际，缺少弹性，更容易陷入被动。 

但在这个充满不确定性的世界中，也存在能够提高公共决策质量的科学分析和决策方法。 

2013年哈佛大学出版社出版，2017年格致出版社引进的《不确定世界中的公共政策：分析和决策》便探讨了应对困境的方法。

作者查尔斯·曼斯基自1996年起供职于美国国家研究委员会，并在1998—2001年间担任非法毒品问题数据与政策研究委员会主席。具有多年公共决策领域的学术研究与实践相互结合的经验，被认为是诺贝尔经济学奖的潜在人选之一。

书中记录的真实案例、决策过程和结果统计均发生在美国，但它所探讨的公共决策困境和解决方法同样适用于中国。 阅读此书将有助于政府部门官员、社会公众以及公共决策研究者理解公共政策分析和决策方法，提升我们社会的公共决策水平。 

全文共4749字，阅读大约需要15分钟

本文选自《不确定世界中的公共政策：分析和决策》

作者：[美]查尔斯·曼斯基

译者：魏陆

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拉姆斯菲尔德和知识的局限性

最近一段时间，唐纳德·拉姆斯菲尔德(Donald Rumsfeld)已经充分向我们展示了在不确定世界中做出正确公共决策的艰巨性。拉姆斯菲尔德在联邦政府中担任过很多职位。他最后一次任职是2001—2006年间出任国防部长，但是最终在一片争议声中离任。他坦陈自己的知识是有限的，但是人们之所以记住他，或许是因为他对一个重大政策结果所做出的非常错误的预测。 

拉姆斯菲尔德规则(Rumsfeld s Rules)很好地说明了他认为知识是有限的这一观点。这一规则已经在华盛顿官员中流传了多年，其中一点是“学会说‘我不知道’。如果恰当使用这一点，通常会很奏效”(Rumsfeld，2001)。

2002 年初，当国防部长拉姆斯菲尔德在记者招待会上回答记者们关于伊拉克问题的提问时， 他可能就为认识论作出了不可磨灭的贡献。记者的问题和他的回答内容如下(U.S. Department of Defense，2002): 

记者:“部长先生，请问我能否就您刚才所说的话提一个问题:对于伊拉克的大规模杀伤性武器和恐怖分子，是否有证据证明伊拉克已经尝试或者愿意为恐怖分子提供大规模杀伤性武器呢?因为有报道称并没有证据表明巴格达与恐怖组织有直接联系。” 拉姆斯菲尔德:“我一向对尚未发生事件的相关新闻报道很感兴趣，因为正如我们所知，世上有一些已经众所周知的事，有一些我们知道是已知的事，还有一些我们知道是未知的事——即已知的未知，但还有一些我们不知道是未知的事——即不知的未知。只要我们纵观一下我国和其他自由国家的历史，就会发现探索不知的未知往往更困难。” 

拉姆斯菲尔德并不是第一个把“已知的未知”(known unknows)和“不知的未知”(unknown unknows)这两个概念区分开的人，但是他在一个重大政策背景中准确地描绘出了两者的区别。

然而，2002 年末，拉姆斯菲尔德信心满满地对伊拉克未来战争的持续时间做出了一个令其臭名远扬的预言(Rumsfeld，2002)。他说:“虽然今天我无法准确地告诉你，我们当下对伊拉克使用的武力将持续五天、五周还是五个月，但是它最长将不会超过五个月。”尽管拉姆斯菲尔德对战争持续时间长短的预测已经体现出了不确定性，但是正如我们现在所知，即使将他预测的时间上限从五个月延长到五年，仍然是太短了。 

使用政策分析做出明智的决策

正如拉姆斯菲尔德确信伊拉克战争的持续时间一样，政治家们通常确信他们所提出的政策会得到令人满意的结果。虽然他们很少提供证据，但是有时他们也会引用学术研究者、政府机构中的政策分析师和私人智库发表的一些正合其意的研究成果。我们经常可以看到，一些政策倡导者常常声称“研究已经表明”该政策将会是受欢迎的。

读者也许认为，作为一个关注公共政策的经济学家，我应该赞成使用已有研究成果帮助我们做出正确的政策选择。我确实赞成——如果该研究的逻辑合理、秉持的假设可信，则该研究成果将确实有助于政策制定。无论如何，研究者通常对不同政策决策的后果表现出确定性。准确预测结果很常见，但是表明不确定性很少见。

然而，政策预测常常是脆弱的。如果结论是基于批判性的、毫无根据的假设或者跳跃性的逻辑做出的，那么政策分析的可信性就不靠谱了。我希望推动政策分析，使其远离不可信的确定性论断，用不完备知识如实描述现实世界。

在一系列关于方法论的研究中(Manski，1990)，我已经提醒过，在分析和提出决策建议时，不要使用强到不可信的强假设。我敦促政策分析师们想想，当将可得的数据与可信的假设结合在一起时，我们从中能得出什么结论。分析结论通常是政策结果的区间预测(interval predictions)。

我展示了区间的形式是基于数据和假设的。我也表明了运用有限的关于政策结果的知识进行政策选择是合理的。我还强调，如果一个人只掌握了关于政策结果的不完备知识，那么他选择的政策只能说是合理的而不能说是最优的，除非他掌握了完备的知识。

我在很多专业期刊论文中阐释了这一方法论的研究计划，同时也在几本著作(Manski，1995，2003，2005a，2007a)和一篇综述文章(Manski，2011a)中向读者们说明了该计划。随着该计划的逐步成熟，我愈发觉得，除了愿意和能够阅读专业文献的人之外，它也引起了更广泛的大众读者的关注。因此，我决定撰写本书。

但愿我的这本书能够被大众接受，包括那些不具备经济学家般数学知识的人。故此，在写作中我考虑到了公共政策与社会科学专业的本科生和硕士生，考虑到了授权、执行或分析政策 的公务员，也考虑到了制定政策的政府官员，还考虑到了向大众描述和解释政策的新闻记者，甚至还考虑到了想要深入思考政策选择的公众。

写这样一本即严肃又通俗易懂的书是一个挑战。这本书几乎全用文字写成，这意味着我必须竭尽全力用文字解释我的观点，而不能用我擅长的数学公式。但是在一些地方我仍然决定用一点基础逻辑或代数，这可以弥补语言表达的不足。

为了表明这些资料的重要性，我讨论了大量的政策问题——包括死刑、所得税、药品审批和疫苗注射。我期望那些已经掌握了本科微观经济学和概率推理基础课程基本要义(不是那些技术细节) 的读者们能够完全理解我的观点。我也希望那些没有相关知识的读者能够理解我对概念和方法的解释。

我意识到，一个人初次理解这些概念时会感到非常困难。但是经验说明，只要读者深入思考，最初陌生的概念会逐渐变得熟悉和明晰。无论如何，本书是为所有想花时间认真阅读相关资料的读者们准备的。 

医治未知痘病

我以曼斯基书中的一个简单事例作为开头(Manski，2007a chap.11)，这一事例描述了一个严重但完全假设的情形。

假设有一种被称为未知痘病(X pox)的新疾病正在席卷一个社区，所有人都无法避免被 感染。若得不到救治，被感染的人都会死去。因此，如果没有有效的治疗方法，所有人都将死去。

医药研究人员提出了A和B两种疗法，他们只知道其中一种疗法是有效的，但是不知道具 体是哪一种。他们还知道同时使用两种疗法是致命的。因此当且仅当对患者使用了有效的那种治疗方法，患者才能够得救。

研究人员没有时间通过实验确定哪种疗法是有效的，所有患者都必须立即得到救治。

一个公共医疗机构必须决定救治社区民众的具体方案。它想把患病人口的死亡率降至最低，最大限度地保证存活率。这个机构可以从两种疗法中选择一个，并且对所有患者都使用这个疗法，那么整个社区的居民或者将全部得救，或者将全部死亡。

或者，这个机构也可以给一部分人使用一种疗法，给剩下的人使用另一种疗法，那么存活率就是使用了有效疗法的居民所占的比例。如果使用这两种疗法的人各占一半，那么存活率一定是50%。

医疗机构应该如何做？尽管认识到结果也许是灾难性的，但是它可以选择对所有患者都使用同一种疗法，期盼自己做出了正确的选择。或者，它也可以选择把两种疗法各用于半数人口，这样就会确保有一半人口可以活下来，而另一半人口一定会死亡。对每个方案我们都可以提出不同观点。实际上，可以用本章接下来几部分将要阐述的决策理论研究这两个决策过程。

背景

如何为被怀疑感染了某种传染病的人群选择一种疫苗接种方案是个难题，这一难题引起了流行病学家的高度关注，也引起了经济学家的关注。

二者在研究中都使用流行病学模型预测不同接种方案的结果。研究人员设定一个福利函数，在假设这一流行病学模型是准确的情况下，决定最优的政策方案。

最近这方面的研究很多，我举其中一个作为例子，帕特尔、伦基尼和哈罗伦(Patel， Longini and Halloran，2005)考虑的目标是如何利用数量有限的疫苗，把总体中的感染人数或死亡人数降至最低。他们文章中的讨论部分概括了一个重要发现:

我们已经证明，最优的疫苗接种方案非常有效，特别是与随机大规模接种疫苗方式相比。在疫苗仅能满足30%的人口，且目标是使得患病人数最少的情况下，对于像亚洲病那样的大流感，采取最优疫苗接种方案比随机接种疫苗的效果高84%。最优疫苗接种方案要求先给儿童集中接种疫苗，剩下的疫苗再给中年人接种。在此情形下，如果被感染人口为2.8亿人，采用最优接种策略比随机接种疫苗可以多防止3100万人得病。

上述三位作者对他们的发现信心满满。疫苗接种研究人员通常不研究如何运用不完备知识进行规划。他们根据各种假设做出最优决策，偶尔用敏感性分析承认研究的不确定性。然而，敏感性分析不能指导只有不完备知识的规划者如何做出决策。

内在效用与外在效用

为何一位卫生规划者也许只能部分了解疫苗的疾病预防作用?

有两个原因，其一，他可能不完全知道疫苗的内在效用(internal effectiveness)——疫苗产生的免疫反应可以防止接种者生病或被感染；其二，他可能不完全知道疫苗的外在效用(external effectiveness)——防止患者将疾病传染给未注射疫苗或未成功注射疫苗的人群。

疫苗的内在效用仅关注个体对疫苗的反应，外在效用衡量的是疫苗对其他人的相互影响程度。了解疫苗的外在效用比内在效用要难得多。一个标准的随机临床试验(RCT)可以揭示疫苗的内在效用，在总体中随机抽取一个处理组，给该组成员接种疫苗，观察有多少人在接种后产生了免疫力，即此类人所占的比例是多少。

但是随机临床试验不能揭示接种疫苗的外在效用，也就是接种疫苗对未接种人群的影响。假设一项试验只给占总数百分之二十的人注射了疫苗，对这一总体发病率的观察只揭示了百分之二十接种率下的外在效用。

其他疫苗接种比率下这一总体的患病结果都是反事实结果。如果接种者的相互影响仅限于当地，则接种疫苗的外在效用可以通过在当地不同地点多次进行独立的随机临床试验得到——在每次试验中改变总体中接种疫苗人群的比例。

然而，如果接种者的相互影响范围是全球性的，那么这个总体就只有一个参照组，不可能进行多次随机临床试验。由于无法从随机临床试验中获取证据，疫苗接种研究者致力于构建疾病传播数学模型。

一些研究致力于真实描述个人行为、社会相互影响和生物进程如何共同影响疾病在一个群体中的扩散。但是，这些作者通常很少解释他们关于个人行为、社会相互影响和生物进程的假设，使得我们无法判断其假设是否正确。因此我谨慎地把他们对政策结果的预测看作是计算性的实验，而不是准确的预测。

追求理性与寻求确定性论断

我之前解释了没有唯一正确的方法可以帮助我们从优势方案中做出选择。因此，在我看来，萨维奇和其他公理化决策理论家寻求基于不完备知识进行的理性决策过程是一种误导。

我们必须承认不存在最优决策标准这一现实，并满足于实际存在的理性决策标准。追求理性和本书开篇探讨的追求确定性论断有很多共同之处。尽管这样的确定性是不可信 的，分析人士还是以此来预测政策结果。

同样，决策理论家经常宣称他们知道最优决策方法，即使最优决策方法分明是不可得的。我在导言中写道，我希望推动政策分析从不可信的确定性论断走向对不完备知识的如实描述。我同样希望鼓动人们在制定政策时采取多种决策标准。

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《不确定世界中的公共政策:分析和决策》

[美] 查尔斯·F.曼斯基
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本书介绍了在不确定世界中政策分析的实践和研究者们面临的棘手难题，以及如何做决策才能合理地解决这些困难。多数决策者喜欢点预测，但是曼斯基认为，可信的分析一般都会得出政策结果的区间预测，而不是点预测。

在书中，曼斯基举了很多有趣的例子来说明公共决策面临的艰难选择以及政策分析对公共决策的影响，如死刑对杀人犯的威慑作用，重判少年累犯对其是否再次犯罪的作用，最低工资和失业保险对于就 业的作用，以及学前教育对高中教育的作用等。这些例子来源于美国公共政策的实践，令人深思，对于我们了解现实世界中的公共决策非常有帮助。

作者简介

查尔斯·曼斯基  美国当代知名经济学家。1996年起供职于美国国家研究委员会 (NRC)，并在1998—2001年间担任非法毒品问题数据与政策研究委员会主席。2009年和 2014年先后当选为美国科学院院士和英国科学院院士，同时也是美国艺术与科学院院士、 美国科学促进协会成员。 他对社会经济领域的行为选择与决策问题研究做出了卓越贡献，并开启了计量经济学“部分识别”(partial identification)研究的大 门，将社会互动理论推上了一个新高峰。2015 年，路透社曾报道称曼斯基是当年诺贝尔经济学奖的潜在热门人选。 

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