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今年新成立的国家数据局自10月底正式揭牌后，动作频频，透露出诸多信号。其中，国家数据局局长刘烈宏11月10日出席北京数据基础制度先行区启动会并讲话时表示，要探索数据“三权”分置落地。另据发改委11月9日消息，国家数据局正研究起草相关指导文件，将从顶层设计推动数据交易流通体系建设。
伴随新一轮科技革命和产业变革深入发展，数据已成为不可或缺的新型生产要素，随之而来的数据跨境流动问题也成为各数字大国必须面对的问题。
今年新成立的国家数据局自10月底正式揭牌后，动作频频，透露出诸多信号。其中，国家数据局局长刘烈宏11月10日出席北京数据基础制度先行区启动会并讲话时表示，要探索数据“三权”分置落地，让数据放心“供”出来；培育多层次数据流通交易体系，让更多数据“活”起来；推动数据基础设施建设，让数据安全“动”起来。详情可见→让数据放心“供”出来、“活”起来、“动”起来，6个要点详解国家数据局局长最新讲话（←戳，跳转原文）
另据发改委11月9日消息，国家数据局正研究起草相关指导文件，将从顶层设计推动数据交易流通体系建设。消息称，国家发展改革委价格司会同国家数据局筹备三组召开座谈会，听取相关方面对加快建立健全符合公共数据要素特性的价格形成机制，推动用于数字化发展的公共数据按政府指导定价有偿使用等问题的意见。国家发展改革委价格监测中心、中国人民银行征信中心、有关银行和企业参加会议。下一步，国家发展改革委、国家数据局将会同有关方面，加快研究建立公共数据价格形成机制和有关制度规定，促进公共数据合规高效流通使用。
伴随新一轮科技革命和产业变革深入发展，数据已成为不可或缺的新型生产要素，随之而来的数据跨境流动问题也成为各数字大国必须面对的问题。9月28日国家网信办起草了《规范和促进数据跨境流动规定（征求意见稿）》，并向社会公开征求意见，引发业界的广泛关注。本次发布的征求意见稿（下文称新规），可以说是为响应时局的重大变化对中国数据跨境治理体制机制进行了结构性调整。为中国深度参与国际数据跨境流动规则制定进行了政策上的准备，并与此前发布的法律法规构成中国数据出境更加完善的规则体系。“规范”和“促进”是数据依法有序自由流动政策调整方向的重点。中国之前关于数据战略的主要侧重点在于数据主权和数据安全，大多都是基于管理做出的规定，而该征求意见则是从“规范”和“促进”的角度对体制机制进行了结构性的调整。
新规结合此前数据出境安全评估、个人信息出境标准合同备案工作中的实际问题，大幅调整了数据出境评估备案工作的适用标准，实质性豁免了具有强出境必要性以及仅涉及少量个人信息出境的数据出境场景的评估备案义务，在确保数据有序跨境流动的同时为数据出境提供了更多的确定性和可能性，释放出结构性调整的新信号——促发展、增效率。这一信号的关键意义在于，国家在数据治理领域面临统筹安全与发展、效率和公平两组重大关系的具体政策协调过程中，正在推动数据治理正在发生导向性的结构转变。数据流通的自由和有序将为数据驱动型经济注入活力，数据跨境监管的完善也促进了各行业间的创新和发展，为优势互补和资源跨界创造了充分的条件。新规为数据主权与数据自由流动之间建立新的平衡。与宏观经济学中存在的“不可能三角”类似，在数据治理中同样存在维护数据主权、推动数据市场要素自由流动与充分保障个人数据权利这三个政策目标之间的“不可能三角”，即充分满足其中任何两个目标都有可能与第三个出现冲突。例如，如果以效率优先为导向，国家基于“维护数据主权”的立场选择偏重于“促进数据要素自由流动”的政策，那么必将放松对个人权利保护标准，就很难从制度层面充分保障公民个人的数据权利。反之，如果以公平治理为导向，国家基于“维护数据主权”的立场选择偏重于“充分保障个人数据权利”的政策，通过制定严格的数据保护法律和公平的市场竞争规则，对数据监管以及网络平台采取严格的管理手段，那么数据要素在市场条件下的自由流动必将受到抑制。也就是说，一方面数据治理政策选择上的“不可能三角”给政策制定者提出了治理难题，但另一方面也让通过适当放宽某些利益要素的治理尺度来提升另外某一利益要素提供一种调整工具。新规在很大程度上降低了数据出境安全评估或者备案的要求，增加了制度的灵活性，但并没有忽视对数据出境相关安全问题的关注，同时提出了强化数据出境事中事后监管的新思路。更重要的是，相比于欧盟这样强规范监管的数字经济体，中国数字产业的国际竞争力无疑更具优势。目前多家中国数字企业正在海外市场快速发展，从战略层面看，中国数字产业集群将是促进数据跨境安全自由流动政策的受益者。因此在新形势下，如何在数据治理领域统筹发展和安全，这个度如何把握，本次新规提供了新范本。
第一个亮点在于，新规对数据出境业务的必要性判断呈现出放松的监管态度。在正文中，前五条连续提出了五个“不需要”，两个“可以不”，这些对强出境必要性以及仅涉及少量个人信息出境的数据出境场给出实质性豁免的内容，占了本次新规内容的一半以上。例如第四条和第五条的规定，从跨境传输的数据类型、数据跨境传输的数据来源以及数据跨境传输的场景设置了可以豁免申报数据出境安全评估、订立个人信息出境标准合同以及通过个人信息保护认证的白名单。针对无需进行出境安全评估或者备案的出境场景、重要数据触发数据出境安全评估的条件等问题进行了列举式的规定，极大程度地解决了什么数据能出境这个问题。明确了向境外提供数据的一方，对数据出境必要性的判断具有优先性。这些内容在划定了必要与非必要进行数据跨境安全评估范围的同时，也明确了无需申报安全评估的情形是本次规定的重大突破，大大降低了相关主体在数据出境时的合规成本，加快了中国数据出境的效率。第二个亮点在于，新规将自贸区确立为数据特区进行试点。在一般性条款放松数据跨境交流更大自由度的基础上，新规第七条对自贸区的数据跨境传输规则进行了进一步放宽，授权自贸区设立与外商投资限制等类似的负面清单制度。对于负面清单外的数据，新规强调了可以自由出境，此举促进了自贸区内数据跨境流动的便捷性，强化了自贸区在数据跨境流动领域的集聚力。这种基于自贸区的自行制定负面清单的尝试，从本质上讲类似于基于数据跨境建立的“数据特区”，一方面将有利于继续发挥自贸区带头示范的作用，进一步推动自贸区的高水平开放与制度创新，另一方面也能通过发挥自贸区的政策灵活行，为中国数据跨境积累更多经验，为未来主动参与全球数据跨境流动规则制定奠定基础。新规除了“松”的部分，也对涉及国家安全、大规模个人信息等关键信息的跨境流动划定了底线和红线。第六条强调向境外提供100万人以上个人信息的，还是需要申报数据出境安全评估。至于国家机关以及关键信息基础设施运营者这些主体向境外提供个人信息和重要数据，以及涉及党政军和涉密单位敏感信息、敏感个人信息、重要数据出境的，新规第八条、第九条提出依照现行规定执行。这意味着，企业即使无需开展安全评估、认证及标准合同备案，但仍需要加强数据安全管理，履行相应义务。若触发《网络安全审查办法》《数据出境安全评估办法》的规定，仍然需要进行网络安全审查或申报数据出境安全评估。新规为数据治理结构性转变提供法规依据。除了上述的一松一紧外，新规还有一条容易被忽视但又十分重要的内容，就是第十一条规定《数据出境安全评估办法》、《个人信息出境标准合同办法》等相关规定与其不一致的，按照征求意见稿内容的规定执行。这条内容非常重要，为未来数据跨境流动中因既有规定产生流通困难的提供了新的法规遵循，同时也给数据治理的结构性转变提供法规依据。若征求意见稿的这一内容在未来的正式版本中实施，将为包括数据跨境在内的数据治理，通过新规覆盖旧规的方式进行结构性转型提供示范。
我们需要看到，这次新规的出台是在国内国外多重因素和市场环境深刻变化的情况下作出重要政策调整。从国际来看，以美国为首的欧美国家正在尝试建立数据跨境流动规则。针对当前全球数据流动大环境，欧美逐步开展数据跨境流动国际规则制定的尝试。7月10日，欧盟委员会通过了欧盟-美国数据隐私框架的充分性决定，这标志着因2020年7月欧盟法院判决“隐私盾”框架无效而受阻的跨大西洋数据流动重新恢复。通过化解与欧盟数据跨境规则层面的潜在冲突，将大西洋数据传输“大动脉”重新连接，是美国重塑全球数据治理体系的一次胜利。此外，其他国家也积极参与到美国的全球跨境数据传输的行动中。印度总理莫迪访问美国期间，美印联合声明中提到了与美国的数据传输问题。另外美国正在与巴西和印尼等国在数据跨境问题上进行的多边谈判，都显示了美国对建立全球数据传输机制的决心。这些努力正取得显著的成效，美国主导下的数据全球治理新体系正在形成。从国内来看，中国数字经济产业的全球发展需要更加灵活自由的数据跨境规则。根据国家互联网信息办公室发布的《数字中国发展报告（2022年）》显示，2022年中国数字经济规模达50.2万亿元，总量稳居世界第二，数据资源方面，2022年中国数据产量达8.1ZB，同比增长22.7%，全球占比达10.5%，位居世界第二。高速发展的数字经济更加需要灵活自由的数据跨境流动规则，推动数字经济出海，促进平台企业全球化布局，进而反向促进国内数字经济发展，获取更大利益。因此征求意见稿的出台顺应国际国内发展大势，同时意味着将对中国的相关数据产业产生重大影响，尤其是中小型企业。新规鼓励创新实践，创造新的商业模式，培育区域生产，赋予企业竞争优势，在这些数据传输规则下，数据产业将发展迅速。而对于预计在一年内导出少于10,000人数据的企业，通常资源有限，无法驾驭复杂的数据保护法律，因此不需要使用现行《个人信息保护法》下的三种关键数据传输机制中的任何一种。这种“宽大处理”，为中小企业缓解了数据压力，为其数据的流通常创造了条件。
对于仅处理中国大陆内商业和机构运营来说，这些中小企业致力于解决数据合规性和相关成本的实用性问题，因而较为宽松的数据传输法规影响较为广泛。通过简化业务和重新分配资源，可以提高中小企业在市场上的效率和竞争力。此外，征求意见稿豁免释放了金融和技术资源，为这些中小企业提供了投资创新的空间，从而进一步促进中国数字经济的增长。
随着数字时代的到来，我们可以借鉴改革开放以来中国参与国际经贸规则的历史规律，畅想未来在全球数据跨境流通中的角色定位。在中共中央政治局9月27日下午就世界贸易组织规则与世界贸易组织改革进行第八次集体学习上，习近平总书记强调，“加入世界贸易组织是中国对外开放的里程碑……中国同世界贸易组织的关系发生了历史性变化，从国际经贸规则的被动接受者和主动接轨者，逐步成长为重要参与者。” 中国从国际经贸规则的被动接受者和主动接轨者，逐步成长为重要参与者的过程，证明了只有开放和发展才能更好的维护自身利益。全球数字贸易所衍生的数字价值链对传统国际贸易秩序下的利益分配体系产生了巨大冲击，通过管控跨境数据流动来推动本国数字产业繁荣的“数据重商主义”开始出现，各大经济体围绕跨境数据流动进行规则制定、加速构建符合自身利益的贸易规则。迈向数字经济强国的高质量发展之路，中国更应主动塑造并参与国际数据流通规则制定。当前中国无论是从数字核心产业规模、还是从企业竞争力上来看，中国都是当之无愧的世界第二大数字经济体，因此更应该在战略认知层面进行结构性转变，主动塑造全球数据流通规则，通过塑造开放的数据政策环境，进一步的夯实国际层面的优势和竞争力，推动国内国际数据价值双循环的制度框架。与传统的经贸模式不同，数据要素下的国际经贸和产业竞争将由企业之争、平台之争上升到生态系统之争，数据跨境流动机制的建构是其中最关键的环节，需要我们在国际数据流动规则和数字生态系统形成的过程中，探索出一套更加适合中国的跨境数据流动规则，用以更好的统筹发展与安全。因此我们必须做好战略性、系统性、前瞻性谋划，进而形成促进主权力量、市场力量在功能层面有机融合的数字贸易政策体系，并建立开放协作的数据流动规则，对进一步释放数字经济的潜在动能具有更要意义。——END——
刘典
复旦大学中国研究院副研究员
主要研究领域为数字经济、数字货币、网络与数据治理，国际政治经济学等。
个人专著包括《非常法史》、《法眼看民国》、《政策沟通：国际合作引擎》；参与编著《“一带一路”大百科》《读懂“一带一路”》《破解中国经济十大难题》、《中国改革大趋势》等。
在《中国金融》、《文化纵横》、《人民论坛》等核心期刊发表十多篇研究论文，在《光明日报》、《经济日报》、《解放军报》、《北京日报》等数十家权威纸媒发表近百篇评论文章。