张志安 章震：政务机构媒体的兴起动因与社会功能
作为新新闻生态系统中的重要行动者，政务微博、政务微信等政务机构媒体的兴起动因，既有舆论场变迁和公众需求变化的外部压力，也有各级政府部门降低对传播中介的依赖、进行自主信息发布的内在诉求。
与传统媒体以信息为主导的功能有所不同，政务机构媒体具有正面宣传、民生服务和网络问政等多元功能，实质上成为注重舆论引导的政务信息服务平台；话语方式上糅合了政论模式、故事模式、信息模式，同时呈现出日益强化的情感模式特征；生产机制上“把关下移”，虽然采取了内容众包和外包的生产机制，但整体上内部生产和运营机制上缺乏可靠保障。
总体上，政务机构媒体将政务信息作为消息源和内容源更主动的掌控在自己、而非新闻媒体这个中介平台上，客观上增加了对用户的吸引力，也加速了传统专业媒体的衰落。因为部门利益、权力位置、资源动员能力等因素的制约，政务机构媒体的公共传播具有“非常态”和“偶然性”特征。
【关键词】政务微博；政务微信；消息源；政务机构媒体
政务微博、政务微信的兴起，带动了相关研究。有学者回顾发现，关于政务微博的研究视角多元，包括传播学、社会学、政治学、公共政策、公共管理、公共关系等，关注政务微博与行政体制改革的关系1；研究问题多集中在行业现状、管理运营、信息功能等，研究的总体质量不高2；“政府如何利用微博提升其形象和公信力”“政务微博发展中的问题及对策”“政府如何利用微博提升其政务管理能力”是潜在的重要研究领域3。
既有研究主要从运营策略和传播模式角度进行探讨，只有少量研究将政务微博等政务机构媒体视为新闻业的新行动者4。作为机构媒体（institutional media）的重要类型，政务机构媒体主要指党和国家机构所创办的网站、移动客户端（APP），以及在微博、微信、今日头条等商业平台上创办的网络账号，包括党委机关媒、政府机关媒、群团组织的机关媒等三种主要类型。
有学者认为，政务微博、政务微信的“小编”已经不折不扣成为“中国新闻业新行动者”5，由他们运营的政务微博、政务微信、政务微头条等已成为新新闻生态系统的重要部分，并在其中扮演着不可替代的角色。
本文试图从新闻业视角出发来探讨政务机构媒体，审视其兴起背景、内容生产、社会功能，并探讨其提升专业性和公共性的局限及可能。
一、政务机构媒体的发展现状和兴起动因今年年初，人民日报和微博联合发布的《2017政务指数·微博影响力报告》显示，截至2017年年底，经过认证的政务微博达到173569个6。政务机构官方微博从2011年的1708个7发展到2017年134827个8，六年间实现了78倍的增长。另外，政务微信、政务微头条也迅速扩张，短短几年政务微信公众号约有10多万个，另据介绍，“截止2017年10月初，已有中国政府网、最高检、公安部以及北京发布等65000家各级党政机构进驻头条号”9，平均每周发布7万多篇文章，政务微头条正成为政府信息发布的新平台。
政务机构媒体的蓬勃发展态势背后，究竟是哪些原因在推动？我们认为，最根本的原因在于舆论场的变迁和公众需求的变化10，造成原本借助党管新闻媒体体制11、依靠大众媒体为中心的政治沟通系统出现一定程度上的传播失灵12，由此促使政府创办机构媒体重塑政治传播生态，进而应对网络舆情生态以及回应社会关切。
自2012年微博兴起以来，中国网络舆情总体呈现上升趋势，舆论场出现结构性缺陷，表现为“传统媒体在舆论场中的影响力逐渐下降，官方舆论场在重大事件中缺乏引导力，民间舆论场以微博为主导和驱动”13，由此导致一部分网民在热点事件中掌握话语权并形成新的传播权力结构14，它增加了舆论引导的难度，并给国家治理带来现实挑战。
为此，政府鼓励开办政务微博、政务微信以应对舆论场变迁和公众需求变化带来的三个突出问题：
1
一是网络思想文化阵地需要抢占和巩固，主流思想舆论需要壮大。“过不了互联网这一关，就过不了长期执政这一关”15。移动互联网尤其是社交媒体深刻改变中国舆论生态并影响政府行为，促进国家治理能力现代化和巩固政党执政合法性成为网络治理重要目标。
2
二是官方舆论场和民间舆论场的割裂状态需要打破和融通。长期以来，“官方舆论场”和“民间舆论场”区隔状态明显，影响着政府和民众之间的交流和互动16。
3
三是公众对公共事件真相和政府信息公开的诉求需要被尊重和得到回应，如涉及重大项目实施中的基层治理问题、城市灾难事故中的公共安全问题、中产阶层的社会心态问题等事件，这些事件和话题不仅牵涉人群广、触及利益深，而且其公众参与热情高、事件归因和利益诉求明确，政府急需转变理念，通过信息公开回应社会关切。
社交媒体给政府部门带来了诸多现实焦虑，这些焦虑也成为了它们创建政务机构媒体的重要动力和压力。数十万个各级政府部门积极入驻微博、微信等社交媒体平台，获得了较为强大的政治影响力，对网络舆论场产生了结构性影响。同时，政务机构媒体的出现，也在缓解“两个舆论场”的割裂状态，并极大推动了电子政务、智慧城市等政府信息化工作。
据统计，在政府响应的400起社会舆情事件中，借助政务新媒体作为信息回应渠道的占41%17，成为舆情响应与信息互动的主要阵地。一方面，政府部门通过机构媒体发布信息、提供服务，具有报道行业和监测环境的媒体功能，另一方面，政府部门在回应舆情的同时必然要涉及公共资讯的生产和传播，这促成政务微博、政务微信作为实质意义上的媒体，也客观上推动政务机构媒体承担新闻业新行动者的公共责任和社会使命。
在传统新闻生态当中，政府是专业化媒体的消息源。它们的信息发布受制于传统媒体新闻生产的“常规”，在舆情回应中信息传达相对滞后，也不能全面传达政府意见和态度，不足以完全达到社交媒体时代新闻发布的及时性、权威性和充分性要求。张涛甫和徐亦舒认为，“政治沟通不能再仅仅依靠传统媒体的上传下达，改革和创新政治沟通系统显得尤为必要。”18
政务机构媒体的创建，推动政府更加自主、快速发布信息。对所在政府部门而言，可适当降低对传统媒体作为传播中介的依赖，从而更加自主、快速的发布信息，构建正面形象、适时引导舆论。如2016年7月北京大雨，以@北京发布为代表的政务机构媒体及时、滚动发布实时路况和交通信息，形成公共信息的传播矩阵，对阻击谣言、稳定人心有一定积极作用，当然同时也需要面对部分公众的网络质疑。
因此，政务机构媒体的兴起动因，既有舆论场变迁和公众需求变化的外部倒逼压力，也蕴含各级政府部门进行自主信息发布的内在动力。此外，社交媒体的技术本身也给政府部门创建媒体平台提供了技术便利。以往政府开办网站相应技术要求和维护成本高，必须专门组织或采购技术公司来完成网站平台搭建，并配备专门人员来进行运营维护相较而言，微博微信的技术门槛较低，各级党政部门安排专职或兼职人员，可以快速入驻这些平台，开通和发布信息。
而商业平台的助推更让政务机构媒体创办得到进一步鼓励，政府机构进驻平台后，有利于增进这些平台的政治资本，拉近这些平台与政府管理部门之间的距离，这使得商业平台更为热情拥抱政务账号并提供相应便利，推动了政务机构媒体的快速发展。
当前，创建政务机构媒体已得到各级政府部门的高度重视，国务院曾发布专门文件明确指示“各地区各部门应积极探索利用政务微博、微信等新媒体及时发布各类权威政务信息”19，如今通过政务机构媒体主动披露事实、及时澄清谣言正逐渐成为政府处理突发舆情事件的常规化手段，舆情回应的信息公开制度正从中央到地方逐步落实。
一项针对广东省 121 个区县级政府政务微信的研究发现，“在政治场域内，从内生性的解释变量来看，上级政府压力、 府际竞争、 府际学习和公众抗争指数均是影响转型社会政务微信创新扩散的主要内部因素。20可见，在政府系统内部，进行技术采纳创新、创建政务机构媒体，既受到国家政策自上而下的推动，也受到具体政府部门的职能定位、创新诉求以及风险因素等因素影响。
目前，政务机构媒体在功能发挥、话语模式、生产机制上都有相应探索和实践。
首先，政务机构媒体突破了传统媒体以信息为主导的功能，它包括正面宣传、政务服务和网络问政等混合功能，实质上成为多元功能的政务信息服务平台；
其次，政务机构媒体的话语方式，糅合政论模式、故事模式、信息模式，同时呈现出日益强化的情感模式；
最后，政务机构媒体主要采取内容众包和外包形式完成生产，其内容来源为各级或下级地方政府，形成和构建了政务新媒体矩阵的运作体系。具体表现如下：
政务机构媒体分别通过正面宣传、政务服务和网络问政三大功能，进而塑造政府形象、改善民生服务以及促进社会治理，以此推动政府在社交媒体上获得广泛影响力，培育政府和民众之间形成良性互动的关系。就民生服务而言，政府通过创建政务微博、政务微信，可以减少中间环节、提高办事效率。
宁夏银川的政务微博矩阵做的比较有特色，它既通过@银川发布传达政策信息以及便民资讯，也通过@银川问政及时回应社会关切、转办督办网民诉求，以此形成两翼联动运行机制，实现新型的政务服务。21@银川问政的政府治理行为不仅促进实际问题的解决，也在社交媒体平台上得到最大程度的“展演”，它相比单纯地正面信息宣传更能够构建政府的正面形象。概言之，政府机构媒体突破了传统媒体以信息传播为主导的功能，实质上成为了多元功能的政务信息服务平台。
现有政务机构媒体格局中，政务微博、政务微信、政务微头条三足鼎立，对上述三种功能有不同的承载和侧重：政务微头条更加强调滚动的政务信息发布，政务微信更为突出政务服务平台的打造，政务微博则更加强调网络问政和社会治理功能的发挥。政务微博总体介于公开的政务微头条以及相对私密的政务微信之间，它扮演着信息枢纽的角色。有研究认为，“政务微博具有‘公’的形式与 ‘私’的实质，成为形似公共领域和次私密领域的集合体”22。
在具体实践中，政务微信经常对政务微博以及政务微头条上面的碎片化信息进行整合，如“长安剑”微信公众号常通过文章推送为受众提供政法事件的完整概况和深度解释。它们在政治传播中的独特价值包括，“互动方式变革推动政民沟通模式演进；私密社交属性提升政务信息传播的有效性；多元丰富内容催生感性亲民的政治表达”23。
政务机构媒体的话语模式存在不同程度的杂糅现象，它糅合了政论模式、故事模式以及信息模式，并且愈发呈现出日益强化的情感模式。这其中有两个值得关注的学术线索，它们彼此交织和演进，折射了当下政务机构媒体的话语实践。
一个是从政治本身来看，梅里亚姆在《政治权力》中，将政治象征分为“感性政治”和“理性政治”，吴飞等借此研究两个时政新媒体“政事儿”和“侠客岛”，认为两者在处理政治传播与新媒体语境的关系上，分别代表感性政治和理性政治传播模式24。
在共青团系统内部，这两种模式也得到相应体现。比如共青团中央的官方微博和官方微信主要通过民族主义话语进行情感动员，它在培养粉丝基础的同时25，也将国家成员联结为共同体，有利于塑造民族凝聚力和国家认同感。而广东省共青团的官方微信则主要通过说理的方式表达对社会热点事件的看法和意见，进而澄清事非、疏通社会情绪、促进问题化解。
第二个是从现代新闻或报业的起源和发展过程中来看，舒德森归纳了“故事模式”和“信息模式”两类新闻。故事模式往往强调“新闻的首要任务是为读者带来令人满意的审美体验，帮助读者诠释自己的人生，使其融入所属的国家、城镇或阶层”；而信息模式则认为“报纸的角色应该被定义为一种独特的文献形式，提供的事实不能经过修饰，纯粹用于传达‘信息’”。26
一项针对人民日报官方微博和人民日报海外版开办的微信公众号“侠客岛”的研究发现，与传统宣传主义模式不同，两者建构了一种吸纳专业主义、煽情主义等不同范式元素的“杂糅化”形态，它们发展出“情感模式”和“信息模式”两种不同模式的传播调适行为来处理宣传革命和获取民众支持这一双重关系。27
观察现有政务机构媒体的实践，可以发现，它们对这些经典的政治或报业模式有不同的传承和改进。艾伦·贝尔和彼得·加勒特认为，“媒体对语言的使用实际上影响和再现了一个言语社群中人们对语言的运用和态度”，并且“反映和影响着文化、政治与社会生活的构成和表达”28。现在，越来越多的政务机构媒体采纳这些模式进行常规化的日常表达，改变了以往相对刻板、严肃的面貌，重新赢得了受众并对舆论场施加影响。
为打造多元功能、综合型的政务服务平台，政务机构媒体往往采取新媒体矩阵化、体系化运作。从这个维度上来看，政务机构媒体它们本身就是一个次级的新新闻生态系统，除了功能上的分担外，它们在生产机制上也有较多协作。由于政务机构媒体往往缺乏固定或充足的编制，实际运营人员较为不足。
面对这种情况，政务机构媒体主要采取两种办法：
项目外包
第一个是采取项目外包的办法，将政务机构媒体的内容生产和运营交给外包公司，由它们负责政务机构媒体的日常打理和内容发布。如政务微信公众号“中国广州发布”整体由外包团队负责运营和维护，该团队成员拥有传统媒体从业经历，经过几年具体运营已初步搭建了以政务信息、民生新闻、便民服务、互动分享四大内容为主的媒体架构。29
内容众包
第二个是采取“内容众包”的形式进行生产，这些内容主要来源为各级或下级地方政府部门，比如共青团中央充分调用共青团系统资源，让各级共青团提供稿件、参与内容生产。公安干警也经常艾特各级平安系列的政务账号、提供线索和消息，这种方式极大丰富了政务机构媒体的信息发布和内容样态。
政务机构媒体和传统媒体在把关机制上存在一定差异。传统媒体的把关机制较为严格，以报纸为例，最终需要报社的社长及其主管部门领导签版，才能刊出当期报纸。相较而言，政务机构媒体的审核和把关总体上呈现出“下沉”的现象，虽然政务机构媒体代表整个机构身份和形象，但实际的内容发布多数由负责新媒体的部门领导直接说了算，他们对政务机构媒体的内容生产和传播产生直接影响。
政务机构媒体的整体运营人员既包括体制内的公务员群体，也包括体制外的从业人员，前者的职业意识与专职新闻工作者存在较大差异，后者在体制机制上缺乏制度保障和配套措施，这也导致政务机构媒体的运营缺乏人才保障和长效维护机制。
三、政务机构媒体的专业性和公共性表现“新闻关乎一个社会如何发掘、组织和传播与公众利益相关的资讯，是永恒存在的重要问题”30，政务机构媒体的出现，为解答这个问题提供了新的办法。它既蕴含了作为中国新闻业新行动者的专业性可能，也暴露了公共性的局限和短板：
一方面，政务机构媒体摆脱了传统媒体这个“传播中介”依赖、能够更为自主地向公众直接传播公共信息，它构成了媒体的本质属性并在新新闻生态系统中发挥重要影响；
另一方面，由政务机构媒体主导的公共资讯生产和传播往往受到所在部门利益、权力位置、资源动员能力等因素的制约，使其公共传播具有非常态、不确定性以及条件性等特征。
我们从传统媒体和政务机构媒体此消彼长的受众规模中也能看出端倪，近几年除了少数专业媒体外，传统媒体的受众人数正在大幅下降。而政务机构媒体的粉丝数却在快速增长，截至2017年年底，政务微博总粉丝量达到24.6亿，较2016年增长了12%。31政务微信和政务微头条订阅数也在不断攀升，政务微头条推荐人次超过24亿32，越来越多的普通民众通过官方渠道获取信息。
李立峯也观察到，“政务微博的传播功能和影响可能比传统新闻媒体更大”。这是“因为大陆的新闻界在制度上从属于国家，在新闻工作者的观念中，相比起西方社会，也不会太强调公开的监督和批判功能……当新闻媒体少强调监督的话，媒体在报道跟政府和政策相关的资讯时，未必容易做到有很大的附加价值”。33这也说明，政务机构媒体对传统媒体的部分功能有所替代，进而影响和改变了传统媒体公共传播的中心地位。
如张志安曾对“北京昌平区女法官被枪杀”报道个案中涉及的政务机构媒体、自媒体和专业媒体之间的互动机制和传播过程展开分析。研究发现，在财新网等专业媒体的报道受阻后，法官和律师群体迅即通过自媒体进行评论和舆论动员，最终最高人民法院及时研判舆情，并通过官方微博公布事件真相，打开报道闸口，并在其中发挥了“信息突围”的关键作用。34但这种“信息突围”行动是情境式的，难以形成累积性的影响，其“生产常规”的建立面临不确定性。比如在“深圳鹦鹉案”报道中，X省的检察院为考虑省委宣传部的意见，就没有采纳最高检的建议予以回应，错失了向公众澄清该案中法理事实的机会。35
因此，在国家分化和属地化管理政策的影响下36，不同层级的政务机构媒体既拥有议题传播的特定政治机会机构，又受到相关管理上的掣肘，它们往往会结合部门利益考量、传播风险评估、预期效果等因素建构突生规范（emergent norm）、做出临场发挥，从这个意义上而言，政务机构媒体属于情境中的行动者。
曾经长期运营“广州发布”的李洁茹曾归纳了政务新媒体运营存在的9个行业性问题，分别是有平台无运营、有账号无监管、协同机制缺乏、技术落后、信息发现滞后、照搬政府公文、信源选择单一、信息发布单一、同质化等问题。她认为，政务新媒体不具备成为媒体的条件，难以组建专业的媒体团队、平台定位与新闻属性相违背。因此，相较于强调政务新媒体的媒体属性，李洁茹更愿意强调它的“保姆”属性，这种保姆功能及其应用场景具体体现为：“人民群众需要的时候，能够马上来解决问题，获取正确权威的信息，是一个真正‘用完即走’的平台”37。
作为媒体的政务机构媒体，在专业性和公共性表现方面仍有诸多局限。其不仅面临外部权力环境的掣肘，也在内部的生产和运营机制上缺乏足够可靠的保障，其媒体内涵的实质、公共性发挥的可能空间以及其在新新闻生态系统中的行动者角色亟需更为深入的实证研究和理论阐释。
注释：
1刘宁雯：《中国政务微博研究文献综述》[J].《电子政务》，2012年第6期，第38-43页。
2王法硕：《中国政务微博研究综述》[J].《电子政务》，2013年第9期，第27-34页。
3张志安、贾佳：《中国政务微博研究报告》[J].《新闻记者》，2011年第6期，第34-39页。
4张志安、汤敏：《新新闻生态系统：中国新闻业的新行动者与结构重塑》[J].《新闻与写作》，2018第3期，第56-65页。
5张志安：《新新闻生态系统:当下与未来》[J].《新闻战线》，2016第7期，第44-46页。
6 李淼：《过去一年，政务微博涨粉12%》[N]. 《中国新闻出版广电报》，2018年1月25日，第002版。
7张志安、贾佳：《中国政务微博研究报告》[J].《新闻记者》，2011年第6期，第34-39页。
8李淼：《过去一年，政务微博涨粉12%》[N]. 《中国新闻出版广电报》，2018年1月25日，第002版。
9 今日头条总编辑：《今日头条是国内内容建设投入最大的信息平台》[EB/OL].钛媒体，2017年10月23日，链接：http://www.tmtpost.com/2868895.html。
10张志安、曹艳辉：《政务微博和政务微信：传承与协同》[J].《新闻与写作》，2014年第12期，第57-60页。
11 夏倩芳：《党管媒体与改善新闻管理体制——一种政策和官方话语分析》[J].《新闻与传播论》，2004年卷，第124-133页。
12潘祥辉：《传播失灵:一种基于信息传播非理想状态的研究》[J].《浙江学刊》，2012年第2期，第194-200页；张涛甫、徐亦舒：《政治沟通的制度调适——基于“澎湃新闻”“上海发布”“上海网信办”的考量》[J].《中国地质大学学报（社会科学版）》，2018年第2期，第139-146页。
13张志安：《报业融合发展趋势及挑战》[J].《中国报业》，2014年第21期，第37-39页。
14张涛甫、徐亦舒：《政治沟通的制度调适——基于“澎湃新闻”“上海发布”“上海网信办”的考量》[J].《中国地质大学学报（社会科学版）》，2018年第2期，第139-146页。
15习近平在党的新闻舆论工作座谈会上的讲话，2016年2月19日，详见链接：http://www.scio.gov.cn/ztk/dtzt/34102/34242/34250/Document/1544596/1544596.htm。
16南振中：《把密切联系群众作为改进新闻报道的着力点》[J].《中国记者》，2003年第3期，第10-14页。
17刘鹏飞：《从近年案例看舆情引导规律》[J].《新闻与写作》，2017年第3期，第9-12页。
18 张涛甫、徐亦舒：《政治沟通的制度调适——基于“澎湃新闻”“上海发布”“上海网信办”的考量》[J].《中国地质大学学报（社会科学版）》，2018年第2期，第139-146页。
19 国务院办公厅文件：《国务院办公厅关于进一步加强政府信息公开回应社会关切提升政府公信力的意见》（国办发〔2013〕100号），2013年10月15日，详见链接：http://www.gov.cn/zwgk/2013-10/15/content_2506664.htm。
20曾丽红：《转型社会政务微信创新扩散的影响因素与机制研究——基于广东区县级政府的实证考察》［D］.中山大学博士学位论文，2016年。
212016中国网络理政十大创新案例（六）宁夏回族自治区银川市政务微博矩阵，来源微信公众号：复旦大学传播与国家治理研究中心，2017年5月17日，链接：https://mp.weixin.qq.com/s/2-4typil_CpRC5MbWZrWEw
22尹连根、黄敏：《政府官方微博：形似公共领域和次私密领域的集合体》[J].《国际新闻界》，2016年第5期，第31-51页。
23姚玉芹、田园：《试析政务微信的传播价值》[J].《现代传播》，2015年第10期，第141-143页。
24吴飞、龙强：《政治的幻象：时政新媒体的传播模式与困境》[J].《现代传播》，2017年第7期，第26-30页。
25 Shaohua Guo.“Occupying”the Internet:State media and the reinvention of official culture online[J].Communication and the Public,2018, Vol. 3(1):19-33.
26[美]迈克尔·舒德森：《发掘新闻：美国报业的社会史》[M].陈昌凤、常江译，北京：北京大学出版社2009年版，第78-79页。
27龙强、李艳红：《从宣传到霸权：社交媒体时代“新党媒”的传播模式》[J].《国际新闻界》，2017年第2期，第52-65页。
28艾伦·贝尔、彼得·加勒特：《媒介与话语：一个批判性的概述》，载艾伦·贝尔、彼得·加勒特编 ：《媒介话语的进路》第 3 页，中国人民大学出版社 2015 年版
29李洁茹：《网络政务在城市治理中的功能》，第六期“互联网+城市未来”圆桌思想会主题报告，中山大学，2018年4月13日。
30李立峯、王海燕：《数字化时代的新闻与公共传播 ——李立峯教授访谈录》[J].《新闻与传播评论》，2017（秋冬卷），第2-21页。
31李淼：《过去一年，政务微博涨粉12%》[N]. 《中国新闻出版广电报》，2018年1月25日，第002版。
32今日头条总编辑：《今日头条是国内内容建设投入最大的信息平台》[EB/OL].钛媒体，2017年10月23日，链接：http://www.tmtpost.com/2868895.html。
33 李立峯、王海燕：《数字化时代的新闻与公共传播 ——李立峯教授访谈录》[J].《新闻与传播评论》，2017（秋冬卷），第2-21页。
34 张志安：《从机关报到机关媒：新新闻生态系统和话语权重构》，第十届传播学访问学者计划工作坊主题报告，香港中文大学新闻传播学院，2017年1月19日。
35 受访者AX，X省检查系统工作人员，访谈时间：2018年4月15日。
36 夏倩芳、袁光锋：《“国家”的分化、控制网络与冲突性议题传播的机会结构》[J].《开放时代》，2014年第1期，第190-208+8-9页。
注：本文首发于《新闻与写作》（2018年7月：64-69页），原文标题《政务机构媒体的兴起动因与社会功能》，作者张志安，章震。
张志安：中山大学传播与设计学院教授，上海体育学院、上海社科院新闻研究所特约研究员；
章震：中山大学传播与设计学院政治传播专业博士生。
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