土地出让金划转税收部门，到底咋回事？对房企有何影响？一文看懂

房地产财税咨询 2021-12-09

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近日，财政部官网显示，财政部、自然资源部、税务总局、人民银行等四部门发布通知，从2022年1月1日起，将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入划转税务部门征收。

在这项通知中，最受关注的是国有土地使用权出让收入征收部门的转变，因为该项收入涉及金额巨大。

根据财政部数据，2020年地方政府国有土地使用权出让收入为84,142亿元。今年1-4月份国有土地使用权出让收入为21,383亿元，同比增长35%，占同期地方财政收入的33%。

那么，为什么要转为税务部门来征收？是房产税要出台？对房地产有何影响呢？

专家：只是改变征收流程

按照通知要求，将由自然资源部门负责征收的国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入，全部划转给税务部门负责征收。自然资源部（本级）按照规定负责征收的矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金，同步划转税务部门征收。

划转工作将先试点后推开。自2021年7月1日起，选择在河北、内蒙古、上海、浙江、安徽、青岛、云南省（自治区、直辖市、计划单列市）以省（区、市）为单位开展征管职责划转试点，探索完善征缴流程、职责分工等，为全面推开划转工作积累经验。暂未开展征管划转试点地区要积极做好四项政府非税收入征收划转准备工作，自2022年1月1日起全面实施征管划转工作。

四项政府非税收入划转给税务部门征收后，以前年度和今后形成的应缴未缴收入以及按规定分期缴纳的收入，由税务部门负责征缴入库，有关部门应当配合做好相关信息传递和材料交接工作。税务部门应当按照国库集中收缴制度等规定，依法依规开展收入征管工作，确保非税收入及时足额缴入国库。已缴入财政非税专户，但尚未划缴国库的有关资金，由财政部门按非税收入收缴管理制度规定缴入国库。

税务部门按照属地原则征收四项政府非税收入。具体征收机关由国家税务总局有关省（自治区、直辖市、计划单列市）税务局按照“便民、高效”原则确定。原由自然资源部（本级）负责征收的矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金等非税收入，征管职责划转后的具体工作由国家税务总局北京市税务局承担。

《通知》明确，除本通知规定外，四项政府非税收入的征收范围、对象、标准、减免、分成、使用、管理等政策，继续按照现行规定执行。

粤开证券研究院副院长、首席宏观分析师罗志恒分析称，此次调整的是征收机构，而非土地出让收入的归属权，只是从自然资源部征收土地出让收入转由税务部门，与之前社保改由税务是一个逻辑，并没有实质性触动地方利益。

由于2018年国税地税机构完成合并，地税部门成为历史，税务部门成为国家税务总局垂直管理部门。此次地方政府所有的土地出让金划归税务征管，有人认为土地出让金也将由地方财政收入划归为中央财政收入。

一位省级财政人士告诉第一财经，这次收入征管划转不涉及资金分配，因此对地方财政没有影响。另一位地方财政人士表示，税务征收土地出让金，收入还是归地方，由省市共享，暂时没有调整。

意在治理征管乱象

据财联社了解，此前土地出让收入前期由国土资源管理部门负责具体征收。根据2006年发布的《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》，“土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由国土资源管理部门负责具体征收。”而国土资源管理部门属于地方政府组成部门。

与此同时，国有土地使用权收入纳入地方预算管理。从2007年1月1日起，对国有土地使用权收入具体征收后，收支全额纳入地方基金预算管理。收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，实行“收支两条线”。在地方国库中设立专账，专门核算土地出让收入和支出情况。

“这导致在实际运行中，由于地方政府完全掌握国有土地使用权出让的收支情况和预算安排，而中央政府难以掌握具体情况。地方政府出让国有土地，获得非税收入的冲动难以抑制，进而难以摆脱对土地财政的依赖。”中泰证券研究所高级经济学家杨畅认为。

杨畅认为，“转由‘垂直条线’的税务部门负责征收国有土地使用权收入，使得中央政府完全掌握地方土地出让收支的具体情况。在短期，由于本年预算安排已经排定，地方政府行为具有一定的延续性。但在长期，会对地方政府行为产生引导，使得地方政府在土地出让环节更趋谨慎，推动地方政府摆脱对‘土地财政’的依赖。”

广东省住房政策研究中心首席研究员李宇嘉指出，将国有土地使用权收入征收职责划转至税务部门，主要是想治理国有土地使用权出让收入的征管乱象。

李宇嘉指出，由自然资源部门征管国有土地使用权出让收入，助长了地方政府运营城市的动力，其间存在很多不规范的征管行为。如地方政府为招商引资无原则返还土地出让收入，降低国有资产收入；再如将本该由地方政府配套的设施转移给开发商进行配套，且不返还土地出让金，推高了房价。

李宇嘉说：“土地征管增加了地方对土地的依赖，但并没有把土地出让金用在很好的地方。”地方政府为了提高卖地收入，区域规划摊子铺得太大，无原则地争土地出让金，建造一些高大上的、中看不中用的基础设施大广场、楼堂馆所等。

李宇嘉表示，上述征管乱象对于国有土地使用权出让收入征管工作非常不利。将征收职责划转至税务部门，主要是想治理征管乱象，按照税制原则征管，该征的一定要征。不允许随意返还，避免土地出让金出现流失或低估等问题，降低地方政府经营城市的动力。

政策对房价影响较低

税务征收土地出让金，是否意味着房地产税将马上出台？

中国政法大学施正文教授表示，两者没有直接关联。征收房地产税需要税务部门获取住户相关信息，这其实通过不动产登记信息全国联网就能获取，土地出让金归税务征收并不能获取房地产税的相关信息。因此，税务征管土地出让金和房地产税开征没有什么联系。

税务征管土地出让金是否会对土地市场以及房价产生影响？

中原地产首席分析师张大伟告诉第一财经，《通知》明确了土地出让金相关政策不变，而目前来看土地出让金分配机制也不变，仍是地方财政收入。因此，这对土地市场和房价基本没什么影响。

多位专家接受财联社采访时表示，目前该政策对房价的影响还比较低，对房价的影响还要看这一转变是促进地方政府加大供地，还是减少供地。

东方证券首席经济学家邵宇则认为，目前将国有土地使用权出让收入征收职责划转至税务部门对房地产投资的影响还不明显。这是一个渐进和博弈的过程，现在地方对国有土地使用权出让收入的支配权还比较大，但未来中央会越来越多地参与其中，因而通知落地之后地方可能会加快供地步伐，进而促进房地产投资。

进一步明确规范管理非税收入

2018年2月，党的十九届三中全会审议通过了《深化党和国家机构改革方案》，该《方案》作出由税务部门“承担所辖区域内各项税收、非税收入征管等职责”的部署。

中共中央办公厅、国务院办公厅同年印发了《国税地税征管体制改革方案》。其中提到，按照便民、高效的原则，合理确定非税收入征管职责划转到税务部门的范围，对依法保留、适宜划转的非税收入项目成熟一批划转一批，逐步推进。

自2020年11月1日起，北京、上海等多地企业职工各项社会保险费交由税务部门统一征收。今年以来，已经有包括水土保持补偿费、地方水库移民扶持基金等近20项非税收入划转至税务部门征收。

在张依群看来，国有土地使用权出让收入征收部门划转，主要就是基于2018年国家党政机构改革明确的政府收入统一由税务部门征收的规定部署，强化税费征收的严肃性、统一性和规范性，避免部门管理过程中的随意性问题，切实保证出台政策的有效和公平。“因此，对于国有土地使用权出让收入征收部门划转不宜过度解读。”

“非税收入划转税务部门征收是现代税费管理的举措，第三次税收征管变革之后将打造统一税费服务平台，协同管理，有助于提高征管效率，统筹财政资源。”北京国家会计学院财税政策与应用研究所所长李旭红在接受上海证券报记者采访时表示。

中国人民大学财政金融学院教授朱青接受《中国税务报》专访时曾表示，税务部门征收非税收入是非税收入财政资金属性的要求。目前很多非税收入是各部门自收、自支，这不符合公共资金多部门共管、相互监督的原则。非税收入应尽可能地实行“税务收、财政管、部门支、审计查”的多部门共管模式，即由税务部门征收非税收入，并纳入财政预算管理，再由相关部门或单位将这笔收入支付给用款单位或个人，整个非税收入的“收、支、管”全过程都要接受审计的监督。

广东省住房政策研究中心首席研究员李宇嘉在接受21世纪经济报道记者采访时表示，税收收入和非税收收入统一征管是国家财政管理体制和行政管理体制的必然结果。

将对一些违规获得土地出让金返还的城投公司有影响

此前一些地方政府为了支持当地政府投融资平台公司（下称“城投”）发展，会通过城投公司在一级市场购买土地、缴纳土地出让金，然后政府再将这笔土地出让金的绝大部分违规返还给城投公司，这样可以做大城投公司规模便于融资，但资金在政府内部空转。

杨业伟表示，由于市场中存在地方政府为支持城投企业发展向城投企业变相注地的现象，主要表现为地方政府在城投通过一级市场购地后向其返还土地出让金，并借此提升平台融资能力，这种情况会在征缴制度改变后受到限制。

他认为，在土地出让金归税务部门征缴之后，如果政府还需要将土地出让收入返还到融资平台，则需要设立合理的政府性基金支出，并需要财政部门与税务部门协调，这增加了调配难度。因而不规范的土地出让金资金使用状况会因此减少。

2018年省级以下的国税地税机构合并后，地税成为历史，但省级以下税务部门实行以国家税务总局为主与省(区、市)政府双重领导管理体制。

杨业伟表示，地方政府将土地出让金返还给城投公司的通道并未完全封闭，一些合规的补贴返还至少还是可以做的。改由税务征管土地出让金后，只要地方政府有合适的能够入账的支出科目，土地出让金依然有可能返还到城投公司。

粤开证券研究院副院长罗志恒对第一财经记者分析，以前有些城投公司做一级土地开发从中获利，更规范透明后，确实会受到部分冲击，但这种冲击和阵痛是从不规范走向规范必经过程，有利于防范风险，比风险积累较大时再处理的宏观风险小。

“土地集中出让以及出让收入改由税务部门征收，可能会出现一般公共预算收入、土地出让收入入库的时间节奏不协调的情况，导致地方政府可能阶段性出现资源统筹能力下降的问题，间接影响城投的偿债和市场信用等。对于这种影响，要通过城投转型化解隐性债务的方式避免。”罗志恒说。

中泰证券研究所固定收益首席分析师周岳撰文分析称，对于通过公开市场“招拍挂”直接拿地的城投公司，由于土地出让收入划转至税务部门征收，可能大幅减少政府违规返还土地出让金的情况，城投公司以购地+返还形式“虚增”资产的难度将明显加大。

周岳认为，划转后土地出让收支管理更加规范，城投公司需要足额、按时缴纳土地出让金，在政府以合规的方式进行土地出让金返还的情况下，随着信息透明度的提高，返还节奏势必放缓，对城投公司资金占用时间增加，进而影响流动性。

根据财政部、自然资源部、税务总局、人民银行公布的《关于将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入划转税务部门征收有关问题的通知》（下称《通知》），包括土地出让金在内的四项政府非税收入划转给税务部门征收后，以前年度和今后形成的应缴未缴收入以及按规定分期缴纳的收入，由税务部门负责征缴入库。

另外，《通知》要求，税务部门应当按照国库集中收缴制度等规定，依法依规开展收入征管工作，确保非税收入及时足额缴入国库。已缴入财政非税专户，但尚未划缴国库的有关资金，由财政部门按非税收入收缴管理制度规定缴入国库。

根据《通知》，自2021年7月1日起，选择在河北、内蒙古、上海、浙江、安徽、青岛、云南省（自治区、直辖市、计划单列市）以省（区、市）为单位开展征管职责划转试点，探索完善征缴流程、职责分工等，为全面推开划转工作积累经验。

罗志恒强调，这次土地出让金调整为税务征收，主要是征收权而非归属权的变化，是落实2018年机构改革的既定行动，与社保改由税务征收是一个逻辑，总体上并未触动地方政府的实际利益，主要是提高了征管效率，提高了透明度和规范性，同时强化了部门间的数据信息协调，有利于提高财政资源的统筹能力。

对于房企而言有4个方面的启示

1、开发商缓交、少交土地出让金的路被堵死

非常大的一个变化是：土地出让金转为税收。

何为税收？

税收是国家作为管理者对纳税人为国家缴纳的经济义务，具有强制性、无偿性和固定性。

过去土地出让金，将累计若干年地租总和，采取一次性收取，则又似有税收的非租性质。土地出让金改由税务部门负责征收，那么此次就是对土地出让金定性了，有了清晰的名分。

过去土地出让收入征缴存在弹性空间。对于房企而言，缓交、少交土地出让金的通路被堵死。税收具有强制性，需要按时缴纳，某种程度上说，对于开发商的拿地自有资金要求进一步提升，前融能力也要进一步加强。

对于打擦边球，依托关系机会式拿地的方式终结，对于资金实力不强的房企而言，基本要凉凉！

2、为一二级土地市场开发打上了补丁