【Open Access】城乡融合对小城镇区域专业化分工的影响——以浙江省为例

【文章编号】1002-1329 (2019)10-0022-07

【中图分类号】TU984

【文献标识码】A

【doi】10.11819/cpr20191005a

【作者简介】

陈前虎 (1971-)，男，博士，浙江工业大学建筑工程学院执行院长、教授，浙江省城市规划学会理事长，中国城市规划学会小城镇规划学术委员会委员。

潘  兵 (1993-)，女，浙江工业大学建筑工程学院硕士研究生。

司梦祺 (1994-)，女，硕士，杭州市城市规划设计研究院城市规划师。

【修改日期】2019-09-05

* 浙江省哲学社会科学规划课题(17NDJC230YB)；国家自然科学基金项目（51878612）。

本文刊载于《城市规划》2019年第10期

精彩导读

【摘要】小城镇作为城乡交互的重要节点，在我国区域经济社会发展中一直具有非常特殊的地位和作用。“十四五”期间，城乡融合发展的体制机制建设将大力促进城乡要素的自由流动与重组配置，小城镇也将面临能否由“区域分异”走向“区域分工”的战略抉择。以浙江省为例，在剖析当前省域小城镇社会空间极化、职能类型分化特征的基础上，分析城乡融合发展战略对浙江省小城镇区域专业化分工所产生的影响，并从不同区域、不同类型视角提出针对性的战略指引与政策供给，为“十四五”时期浙江省小城镇的特色协同发展提供路径思考，同时也为全国其他省份提供参考和借鉴。

【关键词】城乡融合；小城镇；专业化分工；分类管理；浙江省INFLUENCE OF URBAN-RURAL INTEGRATION ON REGIONAL SPECIALIZATION DIVISION OF SMALL TOWNS: A CASE STUDY OF ZHEJIANG PROVINCEABSTRACT :  As important nodes of urban-rural interaction, small towns have been playing a special role in China’s regional economic and social development. During the 14^th Five-Year Plan period, the mechanism construction of urban-rural integration development will vigorously promote the free flow and reconfiguration of urban-rural elements, meanwhile small towns will also face the strategic transformation from “regional differentiation” to “regional division of labor.” On the basis of the current social spatial polarization and functional differentiation characteristics of small towns in Zhejiang Province, this paper analyzes the influence of urban-rural integration development strategy on the regional specialization division of small towns. In addition, the paper proposes targeted strategic guidance and policy in accordance with different regions and different types of small towns, in the hope of providing an insight into the characteristic coordinated development path of small towns in Zhejiang Province during the 14^th Five-Year Plan period and providing a reference for other provinces in China.

KEYWORDS:  urban-rural integration; small towns; specialization division; classification management; Zhejiang Province

1

  引言

回顾改革开放40年历程，小城镇伴随国民经济与社会结构的变迁，在我国工农与城乡关系的处理过程中一直具有非常特殊的地位与作用。改革开放的前20年，依靠体制优势，小城镇充分发挥“蓄水池”作用，为后来中国大规模、快速度推进工业化与城镇化积累了要素和经验；后20年，持续爆发的“城市病”使得小城镇再一次进入了学界与决策层的视野，社会期望小城镇发挥“缓冲器”的功能，从而科学有序地推进中国的城镇化。为此，党的十六大以后，中央提出“坚持大中小城市和小城镇协调发展”的城镇化战略方针，《国家新型城镇化规划(2014-2020)》又进一步明确了这一发展道路。

“十四五”时期是我国“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期，也是国家富强、民族复兴征程中重要的发展转型期。党的十九大作出了城乡融合发展的重大决策与战略部署，显然是考虑到了这个现实而深刻的时代背景，也必将对未来产生重大而深远的影响。2019年5月5日，中共中央、国务院进一步发布了《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》(以下简称《意见》)，提出要“促进城乡要素自由流动、平等交换和公共资源合理配置，加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系”，到2022年在经济发达地区、都市圈和城市郊区，率先取得体制机制改革中的突破，为其他地区提供示范和引领。

展望“十四五”时期，从历史经验来看，要走出一条城市和农村携手并进、互利共赢的城乡融合新路子，仍然绕不开小城镇这个必经之地。因此，如何准确把握“十四五”这个特殊时期小城镇在区域发展中的结构性特征，科学判断城乡融合对小城镇发展的战略性影响，是正确认知和处理工农及城乡关系，科学编制“十四五”规划，引导我国工业化、城镇化与农业现代化等持续健康发展的基本前提。

浙江是我国民营经济大省，也是小城镇发展最活跃的省份之一。回顾浙江改革开放与发展的历程可以发现，每一次重大的区域经济转型，每一次自下而上的地方改革几乎都是从小城镇起步的[1]。随着区域经济结构的变迁，近年来，浙江省域小城镇的发展呈现出社会空间极化、职能类型分化等明显的“区域分异”现象；如何通过“分类管理”，顺势引导小城镇发展由“区域分异”走向科学合理的“区域分工”，是“十四五”时期面临的重要议题。本文以浙江省为例，在剖析当前省域小城镇发展区域分异特征的基础上，分析“十四五”期间，城乡融合发展体制机制建设对浙江小城镇区域专业化分工所产生的影响，并提出相应的战略思路与政策措施应对，为浙江小城镇特色协同发展继而率先实现城乡融合发展提供持久动力和保障，同时也为其他省份提供参考和借鉴。

2

  浙江省小城镇发展的区域分异特征 

改革开放以来，浙江小城镇在经历了前20年“低(端)、小(规模)、散(布局)”的自由发展和后20年“集(中)、强(镇扩权)、(三)改(一)拆”的转型发展之后，目前省域小城镇发展已呈现出明显的社会空间极化、职能类型分化的区域分异特征。

2.1  社会空间极化

浙江省域小城镇人口与经济布局已呈现明显的两极分化及区域化空间集中特征。首先，从数量上看，城镇人口规模与工业产出水平悬殊，两极分化明显。由表1可知，人口规模小于3万人的城镇个数占64.6%，但人数占比却不到25.0%；而人口规模大于5万人的城镇个数虽然只有175个，只占总数的19.2%，但这些城镇的总人口却占了浙江省小城镇全部人口的56.0%。同样，从表2来看，工业企业产值低于10亿元的城镇个数占50.0%，但其产值占比却仅有2.0%；而产值大于100亿元的城镇虽然只有136个，占总数的14.8%，但这些城镇的总产值却占了浙江全省小城镇总产值的67.7%。

▲ 表1  2017年浙江省小城镇常住人口分级统计

Tab.1 Grading statistics of permanent residents in small towns in Zhejiang Province in 2017

资料来源：根据《浙江省2017年村镇建设统计报表》数据自行整理。

▲ 表2  2017年浙江省小城镇工业企业产值分级统计

Tab.2 Grading statistics of industrial enterprise output value of small towns in Zhejiang Province in 2017

资料来源：同表1。

其次，从空间分布来看，两极分化的小城镇同步呈现区域化集中现象。将省域小城镇人口与工业企业产值进行空间等级分类(图1)，可以看到，数值高的城镇多数集中在浙东北环杭州湾、东南部温台沿海以及金义都市区周边区域，数值低的城镇主要集中在浙西与浙南区域，省域小城镇人口与经济空间分布明显受到四大都市区区位①与经济走廊的影响。

▲ 图1  2017年浙江省小城镇人口与工业产值等级空间分布

Fig.1 Classified spatial distribution of population and industrial output value of small towns in Zhejiang Province in 2017

资料来源：同表1。

2.2  职能类型分化

在社会空间极化的同时，省域小城镇的职能类型也发生着分化。为准确把握小城镇的职能分化态势，本文参考借鉴已有研究成果[2～4]，综合考虑小城镇发展现状与数据可获得性等因素，构建了包括社会发展、旅游消费、经济增长、农业管理4个一级指标，反映城镇建设与发展两个维度的8个二级指标，16个三级指标在内的小城镇职能分类评价指标体系(表3)。其中4项一级指标分别对应小城镇的4项主要职能——综合服务、旅游服务、工业生产、农业发展；应用极值法和变异系数法对省域829个小城镇②数据矩阵经无量纲化处理后确定各项指标权重，并采用综合评价模型计算获得4项一级指标的评价指数[5]；借鉴纳尔逊分类法[6～8]，对省域小城镇的4项职能进行分级，以评价指数高于算术平均值(mean，M)作为划定城镇具有某项职能的标准，一个城镇可兼具多项职能；用高于平均值以上几个标准差(standard deviation，S)来衡量该职能的强度，强度越高，说明城镇该职能专业化程度越高；在此基础上，绘得浙江省小城镇职能空间分布图(图2)。

▲ 表3  小城镇职能分类评价指标体系

Tab.3 The function classification evaluation index system of small towns

▲ 图2  浙江省小城镇职能空间分布

Fig.2 Spatial distribution of functions of small towns in Zhejiang Province

资料来源：同表4。

从表4看，全省已形成了面向4种职能类型的相当数量的小城镇，其中至少具有一项职能的城镇已有634个，占比高达76.5%，说明省域小城镇已出现大规模职能类型分化现象；但这些城镇的4类职能强度处于高水平的比例极低，大多数城镇的职能强度处于低水平，说明整体上省域小城镇职能分化水平程度不高，高度专业化的小城镇数量不足。比较4类职能分化的规模指数和水平指数可以看出，工业生产和农业发展的职能分化规模程度(0.388和0.355)显著高于综合服务和旅游服务(0.294和0.248)，但职能分化水平程度则恰恰相反——综合服务和旅游服务(0.029和0.023)明显高于工业生产和农业发展(0.014和0.013)。

▲ 表4  浙江省829个小城镇纳尔逊分类结果

Tab.4 Nelson classification results of 829 small towns in Zhejiang Province

资料来源：根据《浙江省2017年村镇建设统计报表》、《浙江省建制镇、乡建设投资综合表》(2017)和《浙江省建制镇、乡基本情况综合表》(2017)等数据自行整理。

从图2看，4类城镇职能的发展受到都市区区位的影响，但程度不一。其中，工业生产型职能受影响程度最大，强度高的小城镇多数集中在环杭州湾的杭甬都市圈、温台沿海，少量集中在金义盆地范围内，呈连绵集聚发展态势，且其职能强度随与都市区距离的增加呈现逐步衰减的趋势；其次为综合服务型职能，这类职能的小城镇多数为省级中心镇，受历史形成的发展基础影响，空间分布相对工业生产型较为分散，但从职能强度与分布密度看，浙东北区域明显高于浙西南区域，且同样呈现随与都市区距离的增加逐步衰减的特征；第三为农业发展型职能，这类职能的小城镇一方面受农地等资源禀赋影响，另一方面受中心城市区位影响，职能强度高的小城镇多数集中在杭嘉湖平原及全省11个地区中心城市周边；第四为旅游服务型职能，这类职能的小城镇在省域空间分布上相对分散和均衡，受资源禀赋和城市区位双重影响，但旅游资源禀赋起基础性和决定性作用。

3

  城乡融合发展对

  小城镇区域专业化分工的影响

《意见》在深刻认识新型城镇化客观规律，准确把握现阶段我国现代化建设面临的主要问题的基础上，把“促进城乡要素自由流动、平等交换和公共资源合理配置”作为体制机制建设的突破口，以充分发挥市场配置资源和政府引导调控的“两手”协同作用，对已出现的小城镇区域分异现象必将产生催化效应，从而加快形成新的城乡与区域关系。

3.1  产权制度完善和要素市场化配置将全面促进小城镇的专业化特色发展

历史上形成的城乡二元分割弊端是造成城乡要素流动不顺畅，人才、土地、资金、产业等配置不合理的主要障碍。此次出台《意见》的最大亮点，就是针对现存的这些体制机制障碍，提出了一揽子关于“人、地、钱”的改革措施，主要包括：放开放宽城市落户限制，加快推进农业转移人口市民化；进一步改革创新农村承包地、宅基地、集体经营性建设用地的产权制度，提高农村土地资源配置效率；加快推进提高要素配置效率的财政金融体系建设，为城乡融合发展提供资金、产业、技术等支持；鼓励各类人才返乡入乡创业，形成有效的城乡人才合作交流与乡村造血机制。

这些改革举措在打通城乡要素自由流动的制度性通道的同时，将极大地促进各类生产要素的空间优化配置。在市场逐利驱动下，城市的高级要素(知识、技术、信息、人才、资本)和乡村的初级要素(土地、劳动力、自然资源)将围绕不同职能类型的小城镇发生空间聚合反应，从而持续扩大各类小城镇的专业化要素市场规模，产生规模和聚集经济效应，并不断催生新的市场需求，推动小城镇专业化程度和特色发展水平的全面提升。

3.2  基础服务设施等公共资源的合理配置将科学引导小城镇的区域化分工协作

长期以来，城乡之间在基础设施建设和公共服务体系配套等方面极不均衡的二元结构是造成小城镇专业化分工水平低下、城乡差距持续拉大的根本原因。《意见》明确提出，要建立健全城乡基本公共服务普惠共享机制，推进城乡教育、医疗卫生、公共文化、社会保险、社会救助等标准统一、制度并轨；建立城乡基础设施一体化发展机制，推动乡村基础设施提档升级，实现城乡基础设施建设统一规划、统一建设、统一管护。《意见》还特别强调，要先建机制、后建工程，通过扎实有效的“一体化机制”，来促进城乡基础设施与公共服务体系真正走向一体化，实现均等化。

值得一提的是，这种“统一”和“一体化”并非强调公共资源配置的“一刀切”或“一个标准”，对于不同区域、不同类型的小城镇而言，基础设施和公共服务供给的差别化和针对性是非常必要的。比如，综合服务型城镇强调设施类型的多样化和规模标准的高档化，而工业型、旅游型和农业型等城镇则急需配置与自身职能相匹配的专业化公共服务设施。通过这种“一体化、有差别”的公共资源配置，一方面可以避免公共设施的重复建设与低效浪费，另一方面可以从根本上改变小城镇的人居环境与生产条件，降低生产和生活成本，从而吸引相关专业人才回乡定居创业，带动其他专业化生产要素的聚集，引导小城镇走向更为科学合理的区域化分工协作格局。

4

  分类管理引导小城镇由

  “区域分异”走向“区域分工

基于发展趋势、现状特征及国家城乡融合体制机制改革的背景，“十四五”期间，浙江省迫切需要从不同区域、不同职能类型视角对小城镇进行整体战略指引与政策供给，加强部门协同与资源整合力度，引导省域小城镇特色协同与持续健康发展。

4.1  分区域战略指引

从浙江的现实状况看，是否毗邻都市区已成为小城镇发展的重要因素。都市区小镇和非都市区小镇由于其所处区位的不同，面临的机遇和问题完全不同，战略目标与路径设计也理应有所差异。

4.1.1  都市区小城镇

这类城镇地处四大都市区周边，与中心城市之间存在密集的要素流动需求，是都市职能(居住、生产)和要素(科技、人才)扩散转移的主要目的地，也是都市需求(都市农业、休闲旅游)的重要供给源。科技创新成为这类城镇的重要推动力，因此“人”的发展成为第一要务。但长期以来，都市区小镇的社会投入普遍存在着重生产轻生活、有品种无品质的倾向，从而使城镇发展陷入了“高品质人居环境建设不力(外因)—人才吸引力不强—科技创新乏力—产业转型升级受阻(内因)”的路径困局。为此，需要通过建设或就近与都市中心共享完善的公共服务和基础设施——包括那些门槛规模要求较高的专业化公共服务，如知识产权保护、科技平台建设、高端要素环境(金融、信息、商务)优化等，不断塑造低成本、高品质的生产和生活环境来吸引高层次人力资本聚集，并由此依靠科技创新衍生出以高端制造、创意文化、创业孵化为主的特色产业，实现以高品质的城镇化来提升工业化的发展动力和质量内涵。

4.1.2  非都市区小城镇

这类城镇远离大都市地区，往往有较好的农业和旅游资源基础，但资金等要素的匮乏使当地资源难以有效转化为专业化特色优势与规模经济效应，经济增长获取的公共财政积累薄弱，社会用于改善生产与生活设施的资金投入短缺，从而进一步制约了专业化分工水平的提高，使城镇发展陷入了“专业化发展水平低下(内因)—经济增长不足—社会响应措施滞后(外因)—低水平锁定”的恶性循环。为此，应该采取生态与地方文化的传承保护、现代农业与乡村旅游开发等地方特色发展模式，通过乡镇撤并、抱团与共建共享，形成适度规模化的发展格局；基于当前乡村振兴的背景，在前期农村人居环境改善的基础上，应进一步加强农业、旅游等区域基础设施建设与公共服务供给，推动现代农业与旅游的专业化特色发展。与此同时，尽快制定和完善相关政策与制度配套体系是至关重要的，包括与特色经济发展相关的绩效考核制度、与资源空间配置效率相关的土地制度、有利于人口迁出的户籍制度，以及与社会公平发展相关的财政转移支付制度，等。

4.2  分类型政策供给

在分区域战略指引的同时，强化分类型政策供给，引导各类要素的专业化分工与聚集。

4.2.1  综合服务型

政策导向是鼓励这类城镇做大做强，以承载更多的人口与经济要素，为此，延续和深化这类城镇的扩权改革是必要的，包括：(1)彻底下放行政许可权、执法权和审批权，结合“最多跑一次”改革⑤，使所有审批事项都能在镇审批中心“一站式”办理；(2)深化公共财政体制改革，按责、权、利对等原则赋予城镇完整自主的财权，促进城镇可持续建设与资源利用；(3)创新基层公共服务制度，真正实现城镇常住人口公平享受基本公共服务的目标。

4.2.2  旅游服务型

政策导向是盘活乡村地区资源要素，做精做美旅游小镇，包括：(1)建立健全政府与市场共同培育旅游产业、分工投入旅游专业化公共服务设施建设的合作机制，保障旅游产业持续健康发展；(2)完善旅游公共服务，搭建旅居共享服务体系；(3)创新旅游人才政策，制定更为灵活便利的引才措施，推动旅游人才兼职和柔性人才计划。

4.2.3  工业生产型

政策导向是充分发挥集聚与规模经济效应，做强做特制造小镇，包括：(1)加强土地、财政、税收、金融等领域政策创新，培育壮大新兴特色产业；(2)加大实验中心、职业技术学校、投融资平台、法律金融中介服务机构、物流仓储中心、成品交易市场等专业化公共服务设施建设力度，持续优化生产交易环境；(3)加大人才培养和引进力度，依靠科技创新助推城镇产业转型升级。

4.2.4  农业发展型

政策导向是推进农业规模化与现代化，做精做专农业小镇，包括：(1)建立有利于人口迁出的户籍制度，优化农村土地有偿退出机制，加快农业资源整合和规模化经营；(2)加强现代农业服务系统建设，完善新型农业经营主体(家庭农场、农民专业合作社、农业产业化龙头企业、农业社会化服务组织和农业产业化联合体等)与小农户的利益联结机制，促进传统小农户向现代小农户转变，让“小农户”对接“大市场”；(3)强化高层次农业人才培养与柔性引进机制，培育新型职业农民，为农村地区留住更多具备专业知识和生产技能的农业劳动力。

5

  结语 

人类的发展史，归根结底就是一部社会劳动的地域分工史。当前浙江省域小城镇发展呈现出的社会空间极化、职能类型分化等“区域分异”现象，本质上反映了浙江城乡区域分工水平的提升。“十四五”时期，城乡融合发展的体制机制建设将加速促进城乡要素的自由流动与优化配置，而分区域的战略指引与分类型的政策供给将从根本上改善小城镇所处区域的发展环境，助推小城镇专业化分工水平再上台阶，从而使其持续地融入并根植于城乡区域发展整体的时空间网络之中。

注释

① 2011年国务院批准的《浙江省城镇体系规划(2011-2020年)》中确定省域四大都市区分别为杭州都市区、宁波都市区、温州都市区和金义都市区。

② 至2017年底，浙江省域范围拥有11个地级市(包括37个市辖区)、19个县级市、33个县(其中1个自治县)、274个乡、641个镇以及463个街道。为保证数据完整性，剔除基础数据缺失的乡、镇，最终确定本次研究的城镇总数为829个，其中镇580个、乡249个。

③ 职能分化规模指数=职能评价指数高于算术平均值的城镇个数/本次研究城镇总数。

④ 职能分化水平指数=职能强度处于高水平的城镇个数/本次研究城镇总数。⑤ 2017年浙江省政府工作报告正式提出实施“最多跑一次”改革，旨在通过“一窗受理、集成服务、一次办结”的服务模式创新，让企业和群众到政府办事实现“最多跑一次”的行政目标。

参考文献

1  本刊编辑部.小城镇之路在何方?——新型城镇化背景下的小城镇发展学术笔谈会[J].城市规划学刊，2017(2):7-8.

Editorial Department of Urban Planning Forum. Symposium on Future Directions of Small Cities and Towns: Development of Small Cities and Towns in the Context of New Urbanization[J]. Urban Planning Forum，2017(2):7-8.

2  冯华. 二十一世纪的热点——发展小城镇推动城市化[M]. 北京：科学出版社，2001.

FENG Hua. Hot Spots in the 21st Century: Promoting Urbanization by Developing Small Towns[M]. Beijing: Science Press，2001.

3  陈仲伯，沈道义. 小城镇带动区域经济发展战略研究——以湖南省为例[J]. 经济地理，1999(3):25-31.

CHEN Zhongbo，SHEN Daoyi. Research on Strategy for Regional Economic Development Driven by Small Towns: Taking Hunan as a Case[J]. Economic Geography，1999(3):25-31.

4  张永明，王晶晶. 基于综合竞争力评价的小城镇分类引导策略——以嘉兴市为例[M]//中国城市规划学会.持续发展 理性规划——2017中国城市规划年会论文集.北京：中国建筑工业出版社，2017.

ZHANG Yongming，WANG Jingjing. Guiding Strategy for Small Town Classification Based on Comprehensive Competitiveness Evaluation: A Case Study of Jiaxing City[M]//Urban Planning Society of China. Sustainable Development and Rational Planning: Proceedings of Annual National Planning Conference 2017. Beijing：China Architecture & Building Press，2017.

5  陈前虎，潘兵. 乡镇农业竞争力要素空间特征与分类发展研究——以浙江省为例[J]. 浙江工业大学学报：社会科学版，2018(4):391-397.

CHEN Qianhu，PAN Bing. Research on the Spatial Characteristics and Classification Development of Competitiveness of Township Agriculture: Taking Zhejiang Province as an Example[J]. Journal of Zhejiang University of Technology(Social Science)，2018(4):391-397.

6  NELSON H J. A Service Classification of American Cities[J]. Economic Geography，1955，31(3):189-210.

7  周一星，布雷德肖 R. 中国城市(包括辖县)的工业职能分类——理论、方法和结果[J]. 地理学报，1988(4):287-298.

ZHOU Yixing，BRADSHAW R. Classification of the Industrial Function of Chinese Cities (Including Attached Counties)：Theory，Method and Results[J].Acta Geographica Sinica，1988(4):287-298.

8  张磊，武友德，李军，等. 泛珠江三角洲经济圈城市职能结构特征与分类研究[J]. 西北人口，2016(3):21-25.

ZHANG Lei，WU Youde，LI Jun，et al. Study on Function Structure and Taxology Research of Cities in Pan-Pearl River Delta Economic Zone[J]. Northwest Population Journal，2016(3):21-25.

*  封面图源自 浙江在线官网

 前瞻 “十四五” 系列文章 

【Open Access】土地改革、住房保障与城乡转型发展——集体土地建设租赁住房改革的机遇与挑战

---

微信改版后

好多人说不能很方便找到我了

其实把咱们“城市规划”置顶就可以啦

只需要5秒钟哟~

官方投稿网址：http://www.planning.com.cn

微博：http://weibo.com/cityplanningreview微信号：chengshiguihuazazhi电子期刊：App Store搜索“城市规划”(支持iPad下载)国内统一刊号：CN 11-2378/TU国际标准刊号：ISSN 1002-1329

关注我们，精彩无限~！