【头条】每周一评：工商打击传销行政不作为现象探析
反传销网7月30日发布：近几年，全国各地重拳出击，打击传销成绩斐然，有效遏制了传销蔓延之势。然而，传销活动仍屡禁不止、屡打不绝，工商部门在打击传销中的行政不作为现象也时有发生。本文拟就行政不作为在工商部门打击传销中的表现、成因及其防范对策进行探讨分析。
一、工商部门打击传销行政不作为的主要表现
《禁止传销条例》第4条明确规定，工商行政管理部门具有在职责范围内查处传销的职权。在打击传销中，工商部门行政不作为的主要表现有以下几种：
(一)拒绝作为。拒绝作为是工商部门在打击传销过程中，在实体或程序方面作出不履行具体职责的明确意思表示，是一种典型的行政不作为。由于在打击传销工作的职权上，工商部门和公安等部门有交叉，个别工商干部积极性不高，责任心不强，对于打击传销这种“吃力不讨好”的工作能靠就靠，能推就推，将群众来信来电反映的传销问题或置之不理，或直接推托给其他部门。
(二)拖延作为。拖延作为是指工商部门没有及时履行其打击传销的职责义务，滞后作出行为的情形。在接到群众有关投诉举报，特别是在传销组织的规模还不是很大或传销组织久治不绝的时候，工商部门没有立即展开调查核实，延误了对传销活动的查处。
(三)消极作为。消极作为是指工商部门仅有作为的形式。而没有作为实质的种种情形。包括工商部门或者有作为的过程，或者有作为的行为，或者有作为的程序，但始终没有实质性的作为内容等等。例如，工商部门受理了有关传销的举报，也办理了立案手续，进入了办案程序，这些都是已经有作为行为的表现。但查无下落。打而无果。或者在联合执法中配合不积极，协作不主动，推诿扯皮，没有采取实质性的作为。
(四)软弱作为。软弱作为是指工商部门在履行打击传销的法定职责过程中，因其主观上消极懈怠致使应当全面履行的法定职责，没有得到充分实现的行为。软弱作为区别于其他行政不行为的主要特征是，工商部门虽然有作为行为，但作为程度不够，履行职责所实现的社会效果与按照相应法律法规规定所应达到的结果不符。例如工商部门对传销组织涉嫌犯罪的，应当依法移送公安机关，但以罚代刑未移送。或者为应付上级任务和群众举报。在打击行动中重声势不重效果，对传销人员的处理仅限于驱散，对其中有证据表明属于传销组织骨干的人员没有深挖和根除。
二、工商部门打击传销行政不作为的成因
(一)法律、政策界限不明。工商部门查处传销活动的主要法律依据是《禁止传销条例》，此外还有一些地方性的规章条例等，但许多法律文件较为宽泛、粗略，缺乏明确的操作性，与传销活动的复杂性与危害性相比，无法起到实际的指导作用，这在一定程度上影响了对传销的有效打击。其次，传销活动目前所侵害的客体不仅包括公民的财产权，还包括了人身自由在内的人身权，并且通过对人身、财产的双重加害诱发对社会管理秩序的严重破坏，具有现实的危险性和紧迫性。从法律调整关系所对应的执法主体的职能来看，工商部门现有的职能和执法手段无法达到有效治理的目的。容易产生执法无效和执法冲突。
(二)工作机制运行不畅。打击传销是一项政策性强、涉及面广、难度较大的任务，仅靠工商部门的一己之力难以全面完成。除了各级政府的高度重视、综合协调外。还需要与公安、民政、银行、司法、宣传、电信、信访、教育、城管、文化、房管、外经贸等多个部门在联合办公、联席会议、案件通报等预警机制，情报共享、线索传递、调查取证、案件移送等多个环节、多个层面积极配合，联手打击，形成合力，标本兼治。制定并落实清晰、规范、科学、操作性强的协作机制和操作细则，明确各自职责，理顺工作关系，才能疏导理顺打击传销的道路，减少推诿、扯皮的发生。
(三)监督考核保障不力。主要表现为监督不力、奖惩不明。在工商系统已建立的层层叠叠的监督体系中，法制监督、行政监督和纪律监察已形成联动，但上下监督、内外监督的合力不强。在实际督查中，还是侧重于对各类具体行政行为的合法性及合理性进行监督，而对行政不作为的监督力度不足，现场核查的力度不够，大多责任追究条款也都得不到彻底执行。也导致了执法中的行政不作为。现有的考核机制，对敢于作为、积极作为工作人员奖励不多，奖励不够，对缺乏敬业精神的不作为者惩罚不明，无法有效激励工商干部的主动性和工作热情，从侧面纵容了敷衍了事、不负责任的行政不作为。
(四)执法人员素质不高。传销是破坏经济发展中的“毒瘤”，作为维护市场经济秩序的权利主体和责任主体，工商部门有责任、有义务坚决予以取缔。为逃避执法检查和法律制裁，传销组织不断翻新手法和形式。此类案件的查处。本身就存在着发现线索难、调查取证难、行政处罚难、人员改造难等特点，执法人员的宗旨意识、大局观念、业务能力等综合素质不过硬，都将会更加导致案件查处的难上加难，埋下执法风险隐患。现实中，打击传销的执法人员大多是抽调组成，缺少政治过硬、业务过硬的专业执法队伍。
三、工商部门打击传销行政不作为的防范对策
(一)完善立法，清晰界定职能。目前，对于工商部门在打击传销中的职能问题上，由于与其他部门存在交叉，因而存在一些模糊不清的争议，如何准确把握职能界限是工商部门该作为或不该作为的关键。一是清理、修订现有的法律、法规。对需要由数个机关履行的职能，尽可能划分具体的职责，或明确职能交叉时各自的职责分工，避免互相扯皮，避免执法冲突。二是对于上位法未规定或条款过于笼统的工作规程，制定出条文清晰、操作性强的实施细则。明确规定实施行政行为的步骤、顺序、时限，使执法人员在实际执法中能有章可循。三是在制定和修改内部管理制度中，进一步明确行政不作为的内容和法律后果，增加处罚条款，加大处罚力度。四是组织人员、力量对工商职能存在的缺陷进行系统分析，对执法责任风险进行系统研究，并将研究成果转换为法律文本，尽可能完善工商法律制度体系。
(二)深化教育，增强宗旨意识。打击传销工作是贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的具体体现。工商部门作为主要职能机关，要进一步提高认识，把打击传销作为整顿和规范市场经济秩序的一项重点工作和长期任务，牢固树立全心全意为人民服务的宗旨观念。强化责任意识，深化法治理念，克服侥幸、麻痹心理，积极履行职能，步步提升依法行政和服务经济的效能。同时，由于产生传销活动的社会原因和经济原因依旧存在，而且短时间内难以消除，对于打击传销工作的艰巨性，要有清醒认识，戒骄戒躁，克服速战速决的情绪，做好打持久战的准备。
(三)加强学习，提升综合能力。随着市场经济的发展，执法人员所面对的经济环境更加纷繁复杂，法制化的推进更是对执法人员的素质能力提出了更高的要求。执法人员不仅需要具备较高的政治觉悟、还需要具备较为完整的知识结构和较高的执法技能。当前的传销活动多呈现以下特点：封闭性强，除发展下线外，一般不与外界联系；隐蔽性强，只能见到一般成员，见不到组织者；流动性强，一经驱散，立即迅速转移，然后重新聚拢。表面取缔容易打击处理难，遣散人员容易调查取证难。面对来势汹涌、不断蔓延的传销组织，执法人员的大局观念、办案能力、组织协调等综合执法能力正在接受着全方位的考验。只有加强培训教育，学习实践，不断提升业务能力，心中有剑，手中有剑，才不至在面对复杂情况时不敢作为，不能作为。
(四)专设机构，充实打传力量。根据工作需要，成立“打传”工作领导小组，联合工商、公安、民政、房管等有关职能部门抽调专业和精干的力量充实到打传中组成专业队伍。积极向地方政府汇报工作情况，赢得党委、政府支持，通过长效的工作机制，统一工作目标。精心设计详细的行动方案，提高打击精准度。在经费上、用车上以及装备上给予保证，切切实实做到机构、职责、人员、车辆、经费、办公场地“六落实”。在以上各条件具备的情况下，打传机构成员要起到表率作用，领导亲自上阵，成员冲锋在前，让执法人员在主观上提高认识，增强对打击传销的信心和决心。自觉抵制行政不作为的发生。
(五)健全考核，引入问责机制。通过建立合理的考核目标体系、科学的目标监控体系、科学的评价体系和严格的考核奖惩体系，将岗位职责与目标责任层层分解、细化，结合责任区监管，落实到人，扩大考核范围，加深考核深度。及时地将《公务员法》中的问责内容引入到公务员管理的实际工作中去，将行政不作为纳入问责范围，明确问责方式，规范问责程序，通报问责结果。通过刚性约束，明确执法人员的责任界限。强化执法人员的责任意识，使“有权必有责、用权受监督”得到真正体现。在具体落实中，注重考核与督导结合，注重共性与个性结合，将行政责任纳入绩效评价，与评选先进和职务晋升挂钩，发挥制度的导向性作用，实现对执法人员工作积极性的长效、可持续激励，最大限度遏制行政不作为的发生。
(六)整合资源，加大执法监督。通过完善法律体系、明确工作职责、提高业务能力、规范工作规程还不足以防止行政不作为在实际执法中的发生，为确保工商部门在打击传销中的履职到位，还应整合内部、外部资源，加大监督力度。建立健全权责明确、制约有效的内部监督制约机制，保证监督机构的独立性地位，完善监督的实体性和程序性规定。特别要关注制度的贯彻执行，畅通监督的自上而下、自下而上的双向运行机制，把“冷政策”转变成“活效能”。提高事前预防、事中控制的有效性，将行政不作为扼杀在萌芽状态，减少执法人员行政不作为的可能。此外，要健全外部监督，建立、健全与权力机关、司法机关、行政监察机关的督察工作制、情况通报制和联合检查制，畅通新闻媒体、人民群众的舆论监督途径，积极推进政务公开，及时、主动地将实施行政行为的依据、程序、标准、结果向公众公开，进一步完善信访、“工商开放日”、述职述廉等制度，将权力运行置于公众的监督之下，用公开透明的行政意识代替暗箱操作的传统意识。
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