定位 | 史京文： 大调查数据应成为各类空间规划的公共舞台
【人物名片】史京文，广东省土地调查规划院副院长，教授级高级工程师。一直在单位从事土地规划方面业务工作，现分管土地规划和调查业务。
自然资源部成立后，空间规划一时成了热点问题。关于国土空间规划该怎么编，一时间各种观点层出不穷。有人认为要以国土规划和土地利用总体规划为基本规划来编制统一的空间规划，有人认为要以经济社会发展规划为依托，统筹城乡、土地利用和生态环境保护等规划，来编制市县级的“总体规划”。
“整个广东省大概有6、7个部门在做空间规划。”广东省土地调查规划院（下称规划院）副院长史京文介绍道，广东省有国土、住建、发改、林业、海洋、环保等部门编制和实施空间类规划，规划编制的基础数据大都来源于部门调查数据，就相当于每个规划都在自己的舞台上各自精彩。
如果一个观众期望每台戏都能一览精彩，几乎是一件不可能完成的任务。因为舞台的地点不统一、演出的时间不统一，观众要花很大代价才能看到所有表演。如果表演时间有冲突，还必须舍弃一部分表演项目。
如何协调好每一场演出，让观众能方便尽兴地看到所有剧目，这就类似于此次空间规划改革所要解决的问题。其实也简单，就是要求大家都在同一个舞台上，按规定的时间来演出。
如何协调好每个部门的规划都能在同一个戏台上唱好戏？史京文提出了“1+N+X”的空间规划体系，“1”就是总体规划（国土空间规划），“N”是部门的专项规划，“X”代表不同类型的单元规划。在他看来，国土空间规划与其他规划的关系可以用“总规统筹，纵横相织，各尽其责，协调衔接”这十六个字概括。
总体规划应该是在自然资源统一管理前提下进行全域国土空间用途管制的依据，是统筹山水林田湖草系统治理的基础性、综合性和引领性的空间规划。核心内容是“三线三区”（其中“三线”为生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界；“三区”为生态、农业及城镇空间）的划定。
开展的层级分国家、省、市和县四级。国家级是战略性和政策性的，省级是指导性和协调性的，市县级是实施性和综合性的，要将各类管制线和管制区进行充分对接和协调，并与主要调控指标匹配。
在国土空间规划的控制引导下编制专项规划，包括城市、镇（乡）规划、林地保护利用规划、矿产资源规划、综合交通规划、各类保护区规划等。国土空间规划在编制时应该充分吸收和协调各专项规划的内容，解决空间规划重叠与冲突的问题。
史京文认为，专项规划应该是相关部门为了实现行业管理目标，按事权依法或按需开展，未必与国土空间规划同步，但应该在同一底图上按统一的标准建库，逐步建立统一的空间规划数据库，同时建立联动的规划修改机制。
单元规划包括控制性详细规划、村庄规划、土地复垦与整治规划、项目建设规划等要改变土地现状的建设性、实施性规划。
史京文表示，单元规划应该在市县国土空间规划和专项规划统领和指导下编制，符合市县空间用途管制要求，与专项规划衔接协调，根据需要随时启动与开展。单元规划中涉及的空间管制细化和土地现状的变更部分也应在一张图上按照统一的数据规范和标准建库，以便信息的共享和规划的实施监督。
在“1+N+X”的空间规划体系下，需要一个能够实现数据共享的平台及一个强有力的抓手来解决空间规划重叠的问题，真正实现空间规划“一张图”管理。
早在在全国第二次土地大调查之前，广东省已启动土地现状更新调查的建库工作。有了现状数据库，才可能在此基础上建设规划数据库，实现图数一致。这也促使广东比国土资源部提前了一年半时间出台了《广东县级土地规划数据库标准》。该标准直接面向规划实施和用地审批所需要的1:1万规划数据库。
2010年1月，原国土资源部下发通知要求以第二次土地调查数据为基础进行规划数据库建库。这对广东省而言是个痛苦的选择，因为起步早，规划数据库是基于更新调查数据进行的，更换建库基础意味着工作量的增加，但“长痛不如短痛”，广东省内还是统一要求各县以二调数据为基础建设规划数据库。
2011年1月，广东省国土厅全面使用规划数据库进行用地预审和审批，规划院为省厅规划处开发了规划管理信息系统，实现数据库的实时更新。
2014年底，在院领导的力推下，规划院又用三年时间基本建成了院业务综合管理平台。这个平台由规范集成的数据中心、成果服务的共享中心，业务管理的应用中心组成。
基于平台，相继开发了土地利用总体规划实施动态监测和决策支持系统、土地利用与管理分析诊断系统、土地调查数据管理与辅助决策系统、开发园区土地利用动态分析系统4个业务子系统，作为应用中心的重要组成部分。
平台利用土地年度更新、土地规划、集约利用评价、社会经济统计等数据能够对全省及各市县土地利用与管理、规划实施情况等进行监测、评价和诊断，加上卫星影像等数据，还可以具体了解查看某一地块的地表覆盖、历年现状、规划和审批情况。“可以这样说，我们通过这个平台可以清楚地知道特定地块的来世今生。”史京文说。
广东省土地调查规划院在土地利用总体规划信息化的道路上已是硕果累累。因此通过制定空间规划数据标准和建库规范，以市县建库、全省汇总的方式，建立全省统一的空间规划数据库，在史京文看来，并不是难题。
在他的构想中，这个数据库将以国土空间规划为主体，扩展到专项规划和单元规划，各类空间规划数据可以分层由粗到细不断叠加或替代。
同时，规划数据库的更新是“一个平台”管控的关键一环。“我们都说放管服，下放了权力，监管也要跟上。”史京文提到，过去可以通过行政指令要求地方备案土地利用规划修改数据，下放审批权后，规划修改数据不能及时在省里进行备案更新，就无法实施有效的服务和监管。
对此，他提出了一个简便高效的愿景，建设统一和充分共享的空间规划管理信息云平台，要求各部门都去平台上工作，使用同一资源，更新的数据就能及时反映在云平台上，就能有效解决数据共享和实施监管问题。
作为空间规划管理与实施监管的必需工具，云平台的建设迫在眉睫。根据广东“数字政府”建设的有关要求，目前分散各部门的信息数据会逐步迁移到政务云平台，各类空间规划数据如能上云并建立信息管理平台，可有效解决各空间规划数据共建、共享、共用的问题。
利用年度卫星影像监测（卫片提取200平方米的变化图斑毫无困难，甚至可以更小）和年底变更调查数据，通过多源数据的叠加比对分析，就能方便地对各类空间规划实施情况进行监测、分析和评价。
“一个规范”建库
要建立空间规划数据库，实现一个平台管理，就必须制定空间规划数据库标准和建库规范。因此空间规划数据库标准就相当于舞台表演时间的规范。
“只有做好了标准，才能确保各类规划的数据统一、可交换、可叠加，汇总成一个大的省级规划数据库，形成规划一张图，才能有效管理和更新全省的空间规划数据库。”史京文说。
“这个数据库标准的弹性会非常大。既可以单就国土空间规划纵向的体系做一个标准，也可以考虑覆盖专项规划和单元规划一起做个标准。”史京文说。
为了确保各个规划在同一个舞台上能依时依序来演出，今年规划院申请了开展空间规划数据库标准的课题研究。
在史京文看来，计划2020年完成的第三次国土资源大调查成果将比二调成果更加精准详细，对城镇村内部和工业仓储用地进一步细化调查，有多个专项调查图层，充分考虑了自然资源和空间统一管理的需要，建成互联共享的覆盖国家、省、地、县四级的集影像、地类、范围、面积和权属为一体的土地调查数据库，能够满足各类空间规划编制需要。
广东三调打算利用高分影像进一步提高调查精度，珠三角部分市则更进一步，其数据精度甚至可满足详细规划的要求。
“三调工作完成后，应强制要求所有空间规划统一到三调底图上来。”史京文认为国土空间规划的全面开展要利用好三调成果。
国土空间规划的提出是否会给土地规划修编单位的工作带来新的挑战？史京文给出的答案是，“掌握好GIS技术就能从容应对。”在他看来，在空间规划改革中，测绘扮演的是基础性角色。
“规划不需要实时更新，但是规划数据库需要实时更新。一旦数据库不能更新，那就成了死库。”随着空间规划改革从总体规划进入到单元规划后，对测绘也提出了更高的要求，需要更快速、精度更高的测绘手段。
“要想把空间规划这出戏唱好，最好将精度、广度都升级了的三调数据作为戏台的基础，而统一的空间规划数据标准就如同规定的戏剧的表演时间，有了这两个约束，就能保证观众能看到所有的演出了。”
对于讨论得热火朝天的国土空间规划，史京文对此信心满满。面对即将到来的新挑战，他们有热情，更有经验。
如果你有更多关于大调查数据与空间规划的想法，欢迎留言和我们一起讨论！
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