高舜礼：20年来谁定价，今年“十一”是条标志线，立体推演中国景区门票未来走向

【品橙旅游】6月29日，国家发改委发布《关于完善国有景区门票价格形成机制  降低重点国有景区门票价格的指导意见》，要求在今年“十一”黄金周旅游高峰期到来之前，国内一批5A级重点景区门票价格要降低。此一文件的发布，被视为贯彻落实今年3月李克强总理在《政府工作报告》中提出的“降低重点国有景区门票价格”，有了明确的实施对象和时间表。从3月上旬到6月下旬，大约有百日时间，贯彻落实工作可谓紧锣密鼓、雷厉风行。在这段时间里，业界对此是如何反映，这项工作最终又将怎样落实？

 一、业界对门票降价令的关注

业内人士对《政府工作报告》提出“降低重点国有景区门票价格”，觉得很有必要、很有针对性，但也多少感到有一些突然，有的担心落实起来有难度。

其一，党和政府高度重视景区门票问题。人们都知道，《政府工作报告》是惜字如金的，没有相当的普遍性、焦点性或指向性的问题，是不会写到其中的。报告明确要求重点国有景区要降低门票价格，空前绝后不好说，起码这是史无前例的，充分说明了国务院对景区门票问题是格外重视的。总的来看，近些年，主管部门三令五申地要求景区不得随便涨价，但是景区门票变相涨价的问题还是屡见不鲜的，与旅游发达国家相对比，我国的景区门票价格是高的，有的已到了比较严重程度，在一定程度上影响到了旅游消费，从长远来看也影响到了旅游业的健康发展。因此，国务院下决心予以整治，这是非常必要、非常及时的。

其二，对国有景区票价监管提出了新要求。上世纪90年代中期以前，包括旅游部门在内都是设置价格管理机构的，后来随着社会主义市场经济体制的逐步建立，各部门取消了价格管理职能，只有发改部门负有价格监管职能，价格也逐步采取了市场定价。从此以后，景区门票便很快由分、角进入了元、数十元的时代。后来随着大众旅游的崛起，民营景区涨价便成为常态，也带动了国有景区的价格上涨，各地物价部门（即发改部门）接二连三地出台了控价措施。较有代表性的是2007年发改委的227号文，即《国家发展改革委关于进一步做好当前游览参观点门票价格管理工作的通知》，确定了景区门票价格管理的一系列原则精神，明确了门票调价的3年期限与幅度，规定了原则上实行一票制，落实门票价格减免政策等。2015年国家发改委、旅游局又下发开展景区门票价格专项整治的通知（即2005号），重申了贯彻2007年227号文件精神，提出门票价格应充分体现公益性，充分考虑群众的消费水平，以维持游览参观点日常运转所需经费为主，不能片面强调经济利益，更不能以门票收入补贴游览参观点以外的其他支出。这次《政府工作报告》提出的有关要求，明确了景区票价监管的目标，那就是国有重点景区的价格要降低，也是对景区票价监管发出的一个新信号。

其三，这项任务该如何去落实？关于“降低重点国有景区门票价格”的要求，一是“重点国有”指的是哪些景区，哪些是重点？到底是全国划出一个重点范围，还是各省市也都有自己的重点。二是“降低”多少，多大的幅度，是指主景区票价，还是把一个景区的所有景点打包来计算？考虑不考虑景区经营的成本；三是由谁来实施，是让各重点景区自觉去做，还是由景区主管部门或价格主管部门去督促？最后怎么检验这个成果。

二、门票降价令的导向意义

尽管业界人士的理解和领会有所不同，但是对于这项要求写进《政府工作报告》，还是普遍感到了它的导向意义，包括对未来景区建设发展的影响。主要有以下几点：

一是抓住了监管景区门票的关键。“重点国有景区”不管其确切范围是什么，业界认为肯定指的是各类景区的领头羊、巨无霸，若按景区的等级来划分，应该主要是在5A级、4A级景区中。这些景区在景区票价体系中，居于定盘星和风向标的地位，是景区定价体系的重要参考与支柱。这些年，故宫、颐和园、天坛、长城等知名景区长期不涨价，对抑制门票价格过快增长是有积极意义的；假如重点景区在不时涨价，可能就会大肆助长这股涨价之风；如果这些重点景区率先降价，将会对全国景区票价有一种导向作用。此外，从对景区的管理权限看，这些重点景区也都是可以由政府部门监管的，是属于要求降价就能够降下来的。

二是针对“门票经济”踩了一脚刹车。由于旅游经济发展势头看好，近年旅游投资保持了30%以上的增幅，其中，相当一部分是开发建设各类景区，投资回收的主要渠道就是将来销售门票。由于开发和经营水平的制约，“门票经济”成为愈演愈烈的现象，新开业的景区园区大都定价较高，有的地方还把古城古镇圈起来售票，景区申遗以后便提高门票价格，景区评上高A级也要门票涨价。因此，要求重点国有景区降低票价，对当前的“门票经济”无疑是当头一棒，也相当于是对这种发展方式踩了一脚刹车。

三是预示了未来公共旅游资源开发利用的方向。今年3月国家机构改革方案公布后，在新组建的“国家林业和草原局”之上，加挂了一块“国家公园管理局”牌子，由自然资源部进行管理。这项改革不仅是改变了风景名胜区的主管部门，更重要的是这个主管机构统管了包括风景名胜区在内的原6个部门的职能，把林业、农业、国土、城建、水利、海洋局等各类自然保护地“总而统之”。

这次主管机构的调整，贯彻了中央生态文明战略，体现了《生态文明体制改革总体方案》(中发〔2015〕25号)的精神，把各部门分头设置的自然保护区、风景名胜区、文化自然遗产、森林公园、地质公园等，归口到一个部门进行管理，目的是“建成以国家利益为主导，以实现国家所有、全民共享、世代传承为目标”，统一规范高效的中国特色国家公园体制。将在条件成熟时，“逐步过渡到国家公园内全民所有自然资源资产所有权由中央政府直接行使”；其它未进入国家公园的但属于全民所有自然资源利用的景区，也将相应地改变现有利益分享方式。因此，重点国有景区降低票价，与这一战略谋划是有内在关联的，这也就是它真正的启示意义所在。

三、景区降价令能够贯彻的程度

目前，部分重点景区已有降价动作，并初步显示出一些关联带动效用，但是对于这种作用不能有过于乐观的估计。

一是绝大多数重点景区都会有所降价，但是降价幅度不会太大。

各地重点景区是否降价，关乎对国务院文件的贯彻，从讲政治的高度来看，各地不可能不去贯彻。2018年4月9日，陕西省物价局下发《关于发挥价格职能作用助推全域旅游发展的实施意见》，指出要严格规范景区门票定价行为，降低国有重点景区门票价格，要严格执行法律法规和中央及我省政策规定的对特殊群体的门票价格优惠政策。另外的一些省市也发过类似的文件。文件要求所涉及的景区，都会采取一定的降价行动。但是由于景区定价问题比较复杂，景区建设和运营成本差别较大，各个景区都有经营考核的目标，有的景区门票还被打包上市了，有的景区为吸引旅行社输送客源而对其大肆让利。因此，较大幅度的降价，对各类景区来说，都并非它们内心之所愿，很可能会出现各种各样的应对之策，一是做做表面文章，降它十元八元；二是采取打包降价，把一个大景区分散售票合计起来，在此基础上打一个折扣，表面看降价幅度不小，实际上带有强行兜售之嫌，因为景区原本有些“小门票”就很少有游客购买；三是门票降一点儿价，但索道、通勤车等会变相涨价。

二是一般景区也会跟进降价，目的主要是市场营销。

目前全国的景区有数万家，数量多、差距大，对于一些普通景区来说，为了生存下去，降价是其常规的营销手段。自5月10日起，湖南常德的中国桃花源景区执行了新的景区门票价格，普通全票由原来的180元/人调低至128元/人，下调幅度约30%；辽宁盘锦市宣布，除8、9、10月份外，盘锦市民凭有效证件即可畅游红海滩；6月1日，包括黄鹤楼、利川市腾龙洞、龙船水乡、通山县九宫山在内的湖北省首批国有景区门票价格下调，降价最高达30元；6月20日，青岛崂山5A级风景区宣布将于7月16日起实行“一票制”，旺季价格减少65元。另外，一些主动宣布降价的景区，它们中相当一些是为了市场营销，为了在旅游旺季通过降价赢得客源。

三是主管部门出台的指导意见，有利于督导重点景区实施降价。

按照以往的工作惯例，《政府工作报告》的贯彻，都会分工给相关部门，由相关部门去研究落实。因此，降低重点国有景区的门票价格，应该也会由相关部门去研究落实。在5月底，国家发改委在网站上发声，围绕完善价格形成机制、规范价格秩序、降低重点国有景区门票价格等，开设了“我为建立完善重点国有景区门票价格机制建言献策”专栏。6月29日发改委发布了《关于完善国有景区门票价格形成机制降低重点国有景区门票价格的指导意见》，要求国有景区完善门票价格形成机制，将门票定价成本严格限定在景区内直接为游客提供基本游览服务所发生的成本支出；同时，要求各地创新价格管理方式，结合实际实行淡旺季门票价格或价格上限管理的方式；要求各地区按相关要求，以5A级国有景区为重点降低门票价格；到2020年，基本健全以景区正常运营成本为基础，科学规范透明的景区门票价格形成机制。可以预见，该指导意见的出台，对重点国有景区的门票降低提供了一个指针和尺度。

四是对“门票经济”思维会有一定冲击，但总体触动不会很大。

这次李克强总理明确要求重点国有景区的门票降价，以及此前出台的推进国家公园建设的工作方案，强调“国家公园坚持全民共享”，“加大政府投入力度，推动国家公园回归公益属性”；刚刚发布的《指导意见》，也明确到2020年基本健全以景区正常运营成本为基础的定价机制，明确释放了对景区票价比较清晰的政策信号。但是由于旅游景区涵盖的范围很广，体制机制很不一样，无论是国有的、还是民营的，无论是老的、还是新的，无论是传统的、还是改制的，总体的盈利情况是一般化的。在市场上有一定竞争力的景区，大多是传统的知名景区，但由于交通不断便利、景区数量不断增长等影响，也面临着客源增长放缓或徘徊不前的状况；即使5A级的一些景区也未必都是盈利的，前一段时间河南省的一个峡谷景区，就是亏损3亿多的5A景区；近些年新开发的民营景区，由于开发建设过程中投资规模过大，大多出于负债经营状况。因此，期望把景区门票价格降下来，短期内是不大容易现实的。一方面需要较好地贯彻《指导意见》的精神，从重点国有景区做起，逐步推进到其它类型的景区，另一方面也需要经受市场竞争的严酷考验，通过大浪淘沙式地市场过滤，让景区的投资和经营者认识到，“门票经济”行将走到尽头，才能推动景区门票定价逐步进入一个比较合理的轨道，但这需要一个相对漫长的过程。

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