强力：新常态下金融法制监管与市场调节的二元价值平衡 | 银行法研究专栏第6期

强力：中国银行法学研究会副会长，西北政法大学经济法学院教授、博士生导师。主要研究方向为经济法学、金融法学。

内容摘要：中国的经济体制经历了从计划经济体制到市场经济体制的变迁，与之相对应的金融法制也发生了巨大的变化。在对金融法律制度变迁的梳理中可以发现，以交易自由为特征的市场调节和以政府管制为特征的法律监管分别代表了金融效率金融安全的金融法价值，而这种价值二元结构的博弈也贯穿在法制变迁的内部。在经济发展模式和经济结构进入新常态的背景下，效率与安全的价值均衡机制需要重新调整，以对金融法律制度设计起到深层次的嵌入意义。

关键词：效率 安全 二元结构 新常态 制度设计

引言

改革开放带来了中国经济持续多年的高速增长，在过去三十多年，每年10%左右的经济增长率创造了人类经济发展史上的奇迹。而在成为世界第二大经济体之后，中国经济发展进入了一个新的阶段。中国的GDP增速从2012年起开始回落，2012年、2013年、2014年、2015年年增速分别为7.7%、7.7%、7.4%、6.9%，这意味着我们将告别过去年均10%的高增长阶段，转而进入中高速增长的新的发展阶段。

改革开放所取得的成就主要是建立在粗放式的经济发展模式上的，过度投资、出口依赖、生态破坏、环境污染和资源耗竭，以及政府的过度干预导致资源配置的不公平与低效率，也成为了经济高速增长的沉重代价。随着人口红利的逐渐消失，以前的经济发展道路就不具有长远的前景。因而，必须要对经济结构进行调整，这是一个从结构不合理转向结构优化、从结构失衡到优化再平衡供给侧结构性改革的过程。

受计划经济时期政府管制特征的影响，我国的金融法制同样呈现出强烈地行政管制特征，这固然是出于金融安全的考虑。作为现代市场经济中资源配置的重要环节，市场化的金融法律制度更强调效率，而金融所具有的技术性使得金融改革同时具有复杂性，这就对金融法的变革提出了新的要求：要更新观念也要符合现实情况，要维护创新又要防范风险，要打破常规也要尊重规律。法律总是要面对效率与安全价值平衡之间的矛盾，修改频繁伤害了法律的稳定性，有损法律的尊严，但是不修改又无法适应未来的变化，这一点在金融法领域表现得尤为突出，因为几乎时刻都在发生的金融创新便是对既有规则的挑战。在新的经济发展阶段，金融法制监管与市场化改革需要一个良好的平衡机制来保证金融市场的有序和稳定。

一

经济体制变迁下的金融法制改革

与国外自由资本主义历史悠久、市场经济体制根基深厚不同，在我国，真正的市场经济产生是20世纪90年代初期，距今也不过30年的时间，与市场经济相匹配的法律制度建设则更为晚近。并且，这个阶段的立法以实用主义为指导，大多采用法律移植与制度借鉴的学习模式，而忽略了法律制度在不同经济体制和经济环境中的制度逻辑。这也导致我国现阶段金融法制呈现出较为突出的法律管制与市场调节之间的二元结构对立。

（一）计划经济时期的金融法制特征

在市场经济体制改革之前，中国的经济体制是计划经济，是国民经济是统收统支的高度计划化体制。在1992年之前，计划的因素占据了主导地位。直到1992年中共十四大才提出发展社会主义市场经济。事实上，实行计划经济体制是迫不得已，这是由当时中国的现实国情和经济状况决定的。

从主观条件上看，中国是社会主义国家，而当时在理论上普遍都把计划经济看作是社会主义区别于资本主义的重要特征。因而意识形态就决定了必须要在中国建立高度集中的计划经济体制，而非代表资本主义的市场经济体制。从客观条件上看，建国初期的国民经济实力十分薄弱，现代工业几乎为零。在这样的基础上进行工业化建设，就需要通过建立高度集中的计划经济体制，迅速、有效地集中全国的经济力量，为大规模经济建设创造各种条件。加之苏联在计划经济体制下社会主义建设取得了较大的成就，对中国经济体制的选择产生了直接的影响。同时，在经济结构简单、科技水平不高、社会利益关系相对单纯的情况下，计划经济体制也能够比较顺利地运行。

计划经济体制使得中国能在整个国民经济实力非常弱小的条件下，比较迅速地初步建立起独立的、比较完整的工业体系和国民经济体系。计划经济尤其是高度集中的计划经济体制在中国建国初期经济建设中发挥了重要的作用，但并不是经济发展的长久之计。高度集中的计划经济体制在运行过程中也暴露出了不少问题，这些问题表现为：政企职责不分，条块分割，国家对企业统得过多过死，权力过于集中，忽视商品生产、价值规律和市场机制的作用，分配中平均主义严重。企业缺乏应有的自主权，使经济在很大程度上失去了活力。

这一时期的资源配置由国家统一调度，市场的作用几乎可以忽略。国家的货币金融资源不遵循市场规则流动。因为在“大财政、小金融”的格局之下，即使是作为中央银行的中国人民银行，也没有宏观经济的调节能力，只能根据国家的经济计划分配和调度资金。在这种经济条件下，金融法制也呈现出浓重的计划色彩，更多体现的是国家意志对金融市场的管制和引导，突出表现为政策手段替代法律手段成为管理金融市场的最主要方式。例如，为了国家在建国初期恢复经济的目的，国家颁布有关金融活动的重要文件表现为《华东金银和外币管理办法》（1949年11月）、《关于统一国家财政经济工作的决定》（1950年3月）、《关于实行国家机关现金管理的决定》（1950年4月）、《关于发放农业贷款的指示》（1953年8月）等。

国家的信用职能被集中于中央银行，将多种金融机构并存体制改为大一统的人民银行体制。金融业的突出特点是高度集中于中国人民银行，人民银行垄断自上而下的所有金融业务，成为国家的“信贷中心、结算中心和现金中心”，即扮演中央银行的行政角色，又行使商业银行的市场职能。这种金融机构单一、信用形式固定、资金分配方式低效的银行体制一直延续到1979年的改革之前，政企不分的结构性矛盾不仅造成金融宏观调控职能的弱化，更造成金融机构的市场化程度极低。以管制与自由二元结构来论，市场自由的成分几乎为零，而国家管制的基因也成为后来的金融市场化机制所要克服的主要障碍。

（二）金融法制化过程中的市场化特征

为了解决计划经济过度集中的问题，中国开始逐步对经济体制进行改革，探索适应社会主义发展的经济体制，逐步建立起市场经济体制。以中共十一届三中全会为标志，中国进入了改革开放的新时期，开始了以社会主义市场经济为导向的改革开放历程。20世纪70年代末、80年代初的改革，为发展商品经济、遵循价值规律、发挥市场调节的作用提供了许多经验。1992年春，邓小平的南方谈话中指出：“计划多一点还是市场多一点，不是社会主义与资本主义的本质区别。”邓小平的南方谈话，明确地提出了改革的目标是建立社会主义市场经济新体制。在社会化大生产和存在着复杂经济关系的现代经济中，市场经济对促进经济发展具有更强的适应性、更显著的优势和较高的效率。

1984年通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》标志着我国经济体制改革的全面展开，新的经济运行机制是“国家调节市场，市场引导企业”的机制。伴随着经济体制的变革，调节金融市场的各种法律关系的方式也越来越倾向与法律手段。

1983年9月17日，国务院发布《关于中国人民银行专门行使中央银行职能的决定》，对我国银行体制进行重大改革，决定由中国人民银行专门行使中央银行职能，不再兼办工商信贷和储蓄业务。同时成立中国工商银行，承担原来由中国人民银行办理的工商信贷和储蓄业务。中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国人民建设银行、中国人民保险公司相继成立，在国家规定的业务范围内，依照国家法律、法令、政策、计划，独立行使职权，充分发挥各自的作用。在这一改革阶段，计划经济的高度集中型国家银行体制宣布终结，以中央银行为领导、中央银行与国家专业银行科学分工的新型二元银行体制和金融运行机制初步形成。1990年12月成立的上海证券交易所和1991年7月成立的深证证券交易所标志着我国资本市场正式形成。1993年12月25日国务院发布《关于金融体制改革的决定》，提出建立在国务院领导下，独立执行货币政策的中央银行宏观调控体系；建立政策性金融与商业性金融分离，以国有商业银行为主体、多种金融机构并存的金融组织体系；建立统一开放、有序竞争、严格管理的金融市场体系。1995年进入“金融立法年”，全国人大及其常委会先后颁布了《中国人民银行法》、《商业银行法》、《票据法》、《保险法》、《担保法》以及《全国人大常委会关于惩治破坏金融秩序犯罪的决定》等金融法律，这些法律初步构建起了中国金融法律制度体系。随后，在全国人大常委会先后在1998年12月制定发布《证券法》，2001年4月制定发布《信托法》，2003年10 月制定发布《证券投资基金法》，进一步完善了中国的金融法律体系。2003年12 月27 日，全国人大常委会通过了修订《中国人民银行法》、《商业银行法》的决定和制定发布《银行业监督管理法》。2012年12月28日通过修订《证券投资基金法》，并于自2013年6月1日起施行。这些金融市场基本法律的颁布实施基本构建起了中国金融市场法律制度的框架。

金融法制逐步完善的过程同时也是金融市场化的过程，立法的推进中这一趋势越来越明显。金融法制的构建就是树立起金融市场有效运行的规则，划清国家管制与市场调节之间的界限。可以明确的是，长期处于国家管制之下的金融市场，需要经历一个“国退民进”的过程，让市场的成分、自由的基因、效率的因素发挥更大的作用。尤其，近年来的股权分置改革、利率市场化、人民币国际化，以及不久将实施的证券发行注册制都表明市场调节的手段正在以立法的方式确立为金融法制的有机部分。在经济新常态下，法律管制与市场调节这两种内嵌的金融法制中的因素将会继续相互博弈。

二

经济新常态对金融法制的挑战

（一）新常态对金融结构变化的影响

进入新常态后，中国的经济将从高速增长的阶段向下回归，逐步向结构更合理的阶段演化，经济结构也将趋于复杂化，经济发展方式正从规模速度型粗放增长转向质量效率型集约增长，经济发展动力也将转向新的增长点。这些新常态下我国经济的基本特征决定了金融市场和金融法制的变革方向。 

新常态下传统金融发展受到挑战，但这种挑战不是颠覆，而是金融市场发展的一个进程。作为现代经济的核心，金融在一国经济中有着举足轻重的作用，主要表现在：（1）金融是社会再生产的核心；（2）金融是宏观经济调控的核心手段；（3）金融是国民经济综合反映的核心。其原理在于，首先，现代经济是市场经济，市场经济从本质上讲就是一种货币信用经济，它的运行表现为价值流导向实物流，货币资金运动导向物质资源运动。金融运行有效，则货币资金的筹集、融通和使用充分而有效，社会资源的配置也就合理，对国民经济走向良性循环所起的作用也就明显。其次，现代经济是由市场机制配置资源，其显著特征之一是宏观调控的间接化。而金融业是联结国民经济各方面的纽带，它能够比较全面地反映市场主体的经济活动，国家可以根据宏观经济的需求，通过中央银行的货币政策工具，适时地调控货币供应的数量、结构和利率，从而调节经济发展的规模、速度和结构，促进经济发展。最后，在现代经济中，货币资金作为重要的经济资源，成为沟通整个社会经济生活的媒介，现代经济活动离不开货币资金运动。

经济结构和发展方式的转变迫使金融市场在调节金融资源的分配过程中要重新确定分配的要素，追求总量与粗放发展的投资模式不再适合新的经济形态。因为这种方式下政府控制的信贷总量受“投资冲动”的影响往往趋于扩张，盲目投资造成了市场上流通货币量过多、物价上涨，进而增加引发通胀的风险。为了遏制通胀，央行又通过紧缩银根、压缩投资、减小信贷规模来抑制通胀。但是，在货币量减少、物价上涨的趋势得到遏制的同时，经济增长率又开始下滑，于是又进行新的投资刺激政策，周而复始地演绎着治乱循环的模式。受金融调控影响而上下波动的经济形态，正表明了在金融法制在政府管制和市场调解之间没有找到合理的平衡机制。

（二）金融改革所面临的问题

国务院发展研究中心金融研究所前所长夏斌曾说过，中国是一个经济大国，但同时也是一个金融弱国。这恰如其分地描述了中国当前的经济和金融发展的现状。金融与经济紧密联系，我们面临的问题就是经济总量上去了，金融却很弱。经济发展与金融发展水平严重不匹配的原因不在于中国的缺少资金。一方面，从货币供应量上来看，根据国家统计局公报显示，中国的广义货币供应量（M2）余额早已超过100万亿元，虽然有如此庞大的存款余额，但居民、机构和企业都觉得欠缺满意的金融投资渠道；另一方面，许多有广阔市场前景的研发项目、创新型企业和创业者个人得不到及时充足的资金支持，中小微企业融资困难。这主要源于金融服务水平低、总量不足和金融服务总量与结构不匹配、不适应，资金需求方和供给方没有有效的对接机制和渠道，这也正是金融改革的诉求。

具体地讲，金融改革面临以下几个问题：

第一，中国金融服务总量不足。金融业占国内生产总值的比重，上世纪90 年代和本世纪前10年平均分别为4.46%、4.42%。美国上世纪50年代、80年代、本世纪前10年平均为3.22%、5.59%、8.01%；日本上世纪80年代、本世纪前10年平均为5.79%、6.53%。而根据中国人民银行2012年9月17日发布的《金融业发展和改革“十二五”规划》，“十二五”时期，中国金融服务业增加值占国内生产总值比重将保持在5%左右。这个数字距离世界发达国家的水平仍有一定距离。

第二个，中国金融结构失衡。这表现在：（1）直接融资比例远低于间接融资。尽管直接融资比重一直有所提升，由十五时期的2002到2005年年平均5.03%，到十一五时期年平均的11.08%，即使在2012年社会融资总量中，也只有13.9%来自于债券和股票；但总体而言，中国金融市场仍高度依赖银行信贷。就金融机构资产规模而言，银行业占金融业资产总量的90%，保险业和证券基金业只占10%左右，金融风险过度集中于银行体系。（2）直接融资中企业信用债券市场发展远滞后于股票市场发展，未对企业形成预算硬约束；对于公司来讲股票融资好处在于不用还本，而债券则要承担还本的义务。（3）股票市场层次较为单一，主板、中小板、创业板和代办转让系统呈不稳定的“倒金字塔”形；养老金和保险等长期机构投资者发展迟滞，A股市场专业投资者持有市值不足两成，远低于发达市场七成左右的占比情况；一级市场价格严重高于二级市场，2012年新股平均发行市盈率为47倍，而二级市场平均市盈率仅为17.8倍；估值结构不合理，蓝筹股价格明显低于非蓝筹股价格，绩差股价格畸高，严重背离企业内在价值。

第三，金融市场二元化。转型时期，中国的金融市场不仅存在着少数的、正规的金融市场和组织，同时也存在着大量的、传统的和非正规的金融活动，形成了正规金融和非正规金融的分割。金融市场准入门槛过高，导致中国金融市场长期存在二元结构，二元金融结构增加了中国金融监管的难度。而由此衍生的众多金融灰色地带，与国企垄断和政府管制导致的灰色经济一道，让中国经济因缺乏透明度难以遏制权钱交易和取消行政审批，以至于西方主要经济体长期不愿意承认中国市场经济地位，并已严重阻碍中国推动产业转型升级。也正因中国缺乏统一的金融市场，广义货币高达GDP2倍的中国经济体却依然经常限于流动性紧张之中，沦为海外宽松流动性最佳套利目的地。金融的二元化还导致了利率市场化难以推进。由于中国经济二元结构导致金融对实体经济的金融服务必然不足，对“三农”、科技创新型企业、文化创意企业的金融服务远远不足，民间资金多、投资难而中小企业多、融资难的矛盾非常突出，金融压抑现象严重。

第四，金融市场、机构运行行政化。首先在金融机构运行行政化方面，我国的金融市场有一些不同于西方的特殊的现象，例如，中央银行指定利率、利率非市场化，外汇管理，上市审批等。同时，证监会的领导岗位和交易所的领导岗位也是轮换的，银行、保险公司高管也可以和行政监管机关的领导岗位互换，市场主体和监管主体之间的角色可以互换，那么市场和行政的界限就不那么明显，市场行为就或多或少掺杂行政化的因素。其次，金融机构公司治理失范，股权结构不够合理。国有股“一股独大”现象依然突出。截至2010年底，中国银行业股权结构中，国家股占53.85%，国有法人股占6.81%，非国有股占比39.34%。其中，工商银行、农业银行、中国银行、建设银行、交通银行五大银行股权结构中，国家股占比68.19%，国有法人股占比1.36%，非国有股占比30.45%，国有股的持股比例远高于全球大型银行最大股东的持股比例。

三

金融法制度设计中的价值二元结构

在制度设计的背后，反映的是立法的价值取向。无论是计划经济体制下的金融政策，还是市场经济中的金融法制，亦或是新常态下的金融法制，都反映与之相适应的价值理念的支撑，价值理念在一定程度上起到了指导金融立法的作用。传统观点认为，金融法的价值二元结构为效率、安全的“二元论”，这也是目前通说，安全与效率地位一致。更深入的讨论涉及金融安全与效率孰优先的问题。在08年次贷危机前，主流观点认为兼顾安全与效率，效率优先。次贷危机后，学界逐渐更强调金融法的安全价值。

金融法效率价值的内涵指向的是放松对管制，特别是解除对金融机构在利率水平、业务范围和经营地域等方面的种种限制，促进金融业竞争，焕发金融体系活力，为社会提供高质量、丰富的金融服务。然而，金融法效率价值应有之义在于促进金融资源配置的帕累托最优。一味强调放松监管、让位市场竞争的观点过于片面。放松监管并触发竞争制度“效率红利”的做法，只适用于当局实行“强监管”的时代。在此背景下，金融市场的基础配置地位被严重忽视，金融法促进金融发展体现在通过释放市场机制的调节功能来提高金融效率。

金融法的安全价值主要表现在防范、治理、处置金融活动中的风险累积以及由此造成的金融危机，尤其在经历过一轮又一轮全球和地区性金融危机后，金融安全也包含积极参与世界范围内的系统性金融风险的监管协作。近30年来，频繁爆发的金融危机充分表明了金融活动的高风险性，规制和监管金融体系的漏洞也成为遏制金融危机最有效的方式之一。金融体系的漏洞造成了金融系统的脆弱性。金融脆弱性是指高负债经营决定了金融业具有更容易失败的本性，而从更广义上来讲，其是指一种趋于高风险的金融状态,泛指一切融资领域中的风险积聚。目前，学界从经济周期与银行信贷、信息经济学、金融自由化、金融功能、银行业务的相互关联性、系统性风险等视角研究金融不稳定或金融脆弱性。而从2008年次贷危机开始，危机中暴露出的金融系统性问题亟待解决，从而使系统性风险等因素成为理论界、立法层、监管层研究和关注的重点。因此，金融法律制度也更应在金融系统性风险防范上加以建构，以建立金融法的安全价值。

通说认为，金融效率与金融安全在价值面相上存在相互排斥的、此消彼长的趋势，因而存在如何调节而这关系的价值均衡问题。这类观点的出发点之一将金融效率价值等同于放松管制，金融效率的提升的隐含前提是管制的减少，其隐含的结果是金融安全受到威胁。其价值失衡的主要调节工具是金融监管的增减。

这种观点的片面之处在于把效率价值简单等同于放松监管、鼓励市场竞争，而事实上，放松监管仅仅是是金融法效率价值的一个内容。在弱监管环境下，效率价值表现出对于金融市场中的竞争、交易信息等的强规范，这种意义上的规范虽然表面上不等同于法律手段的调整，但与安全价值下的金融监管有着基本相同的指向。因此，金融效率并不等于放松监管，金融效率与金融安全也并非相互排斥的矛盾体。

事实上，金融效率与金融安全在价值追求上有着很强的共向性，既不相互排斥又不相互包含。从金融产品价格和利率水平来看,有效率状态下的金融价格和利率总是较之缺乏效率状态下的金融价格或利率来得稳定；而金融不稳定，无论是从货币体系的波动来看，还是从金融体系的波动来看，都是由于货币定价或金融资产定价不合理引起的，是市场机制作用下，金融资源配置由缺乏效率状态向有效率状态强制调整的结果。因此，一个有效率的金融市场需要建立在能够提供安全、稳定因素的金融法制体系的基础上。但要知道，金融法并非一劳永逸的定海神针，它并不能完全消弭金融市场中的种种不稳定因素。另一方面，金融系统的安全运行是金融资源优化配置的前提，危机频发的金融体系何谈金融效率和金融发展。总而言之，金融法是一个由金融效率和金融安全为支撑要素的法律制度构成的有机系统。

四

代结论：新常态下金融法价值均衡机制建构

现代法律必然包含着以有利于提高效率的方式分配资源，并以权利和义务的规定保障资源的优化配置和高效使用的价值内涵。新常态下经济发展方式和经济增长模式较之以前有着“质”的不同，资源配置的方式当然也不同以往。在金融领域，过去指导资金融通的规则面临着较大的转变，这个过程需要协调提高效率与保障市场安全稳定的重要问题，即在效率与安全这两个价值中寻求一个适中的均衡点，使市场因素在此消彼长中达致的最佳状态。在金融法的这两个价值均衡中，效率与安全的互动过程中最突出的影响因素是市场与政府的参与比重。市场主导承载着更多的金融法效率价值，而政府主导除为促进金融效率外，也为维护金融稳定，市场与政府主导份额的平衡才是法价值均衡的应有之意。以此为立论基础，可以将新经济形态下的金融法二元价值均衡的目标做如下设定：

在宏观层面，中国金融体制应当成为以市场调节为主的体制。市场调节至少应当在第一次调节中发挥决定性作用。政府的调节应当成为市场之后的第二位调节，这种调节同时也是高层次调节的体制。市场调节和政府的高层次调节之间的关系是：凡是市场能够做的，就让市场去做；市场做不了的，或市场做不好的，由政府去做。换言之，政府的高层次调节尽管也是覆盖全社会的，但市场能做的都由市场去做，政府只做市场做不了和市场做不好的事。具体地说，有关金融的法律、法规和规章制度的制定，金融监管，货币政策的制定和执行，货币发行，外汇管理，金融市场秩序的维护，有关金融的总体规划，政策性银行的建立和经营方针，这类工作就只能由政府去做，因为制度和规则的设定是市场调节无法实现的。

在微观方面，从市场主体的角度，法律的价值应以维护效率为主要目标。商业性金融机构的目标及任务是创造利润，达到最佳效益。金融安全与企业效益在微观层面可能形成冲突，法律制度的功能就应当在宏观层面之上找到制度性根源，将两种价值统一协调。以商业银行对中小微企业的贷款为例，商业银行往往倾向于向规模较大的企业提供资金，因为对中小企业、微型企业和农户的贷款往往成本较高、风险较大，而国模较大的企业本身就有着较好的信用基础，在金融资源的使用过程中能够形成资源与效益的良性循环。而这些微观层面的矛盾却恰恰反映了制度层面的缺陷，说明制度没有提供资源配置的有效机制，因而需要在重新调整制度设计。

理论上，市场主体与监管机构有着不同的价值诉求，可以在博弈中达致均衡状态。然而，金融市场的抽象性使得这种价值博弈表现为金融机构与监管当局之间行为演进的螺旋上升过程中。金融当局因应金融机构及其契约安排做出的回应往往显出滞后与过于松缓，以至于出现治乱循环。因此就需要一个稳定的均衡机制提供立法的指导。其原则需要包含安全与效率功能的相互调和：一方面，金融法提供制度环境保障金融秩序有序运行，通过设立规则来指引和规范市场主体的行为，同时对违反规则的行为给予处罚来维护金融市场的秩序。另一方面，通过有效的制度安排，提高金融市场的交易效率，促进金融行业发展，加速金融市场的完善。

（本文刊载于《金融创新法律评论》2016年第1辑；为方便阅读，本文已删除注释；感谢强力老师授权本专栏刊载。）

专栏主持人：何海锋，法学博士，北京市天同律师事务所顾问。

专栏介绍：当前我国银行业发展日新月异，商业银行从单一存贷款业务走向混合经营和网络经营，各种新兴银行业态不断出现，开放银行方兴未艾，银行监管的理念、框架和方式也在调整升级，《商业银行法》《银行业监督管理法》等法律修订和完善势在必行。在此背景下，银行家杂志推出《银行法研究专栏》，分享最新最重要的银行法研究成果，为银行法的修订完善以及实施落地提供参考，敬请关注。

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